出土秦简所见商鞅变法的支撑体系

张华钦

（中国电机工程学会，北京 100761）

在兼并战争愈演愈烈的战国时期，图存求强成为各诸侯国的首要任务。由于当时技术水平低下，通过技术创新提高的效能很有限，通过变法从管理层面提高效能就成为各国求强的主要途径。于是，各国纷纷变法。其中，公元前356 年开始的商鞅变法，内容涉及法规政令、部门设置、管理制度、标准规范等方面，是全方位的制度建设。商鞅变法最终形成的制度体系具有高度的完备性、合理性、协调性，使得以县制为基础的行政体系，在效能、协作、廉政等方面都相当出色。由此，“在世界上第一个建立起冲破血缘和亲缘关系束缚、以土地和人民为基础的现代政治制度”，[1]前言8-9并且“开创了行用二千余年的专制主义中央集权制，在中央和全国地方推行官僚政治”[2]自序11-12，对后世产生了深远影响。

商鞅变法取得的成效是很让现代人费解的。这是因为习以为常的“以积累标准为特征的标准化是不完整的标准化。……长期以来把制定标准混同为标准化。”[3]109事实上，标准化过程涉及提出、制定、执行、修订等多个环节，切实做好每个环节的工作是实现标准化目标的前提。秦简表明：商鞅变法通过大规模设县，建立了包括信息体系、监管体系、行政机构等在内的统一的制度建设支撑体系，使制度建设过程中每个环节的工作都能由相应的部门负责落实到位，为变法成功奠定了基础。

对于商鞅变法，学界已有多方面的研究，然而借助标准化研究的前沿理念对其进行的文章却不多。本文便拟对此展开讨论。

一 高效的行政管理体系

推行县制是商鞅变法的重要内容。“郡县制与分封制最大的不同是，郡守与县令由君主直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。”[4]43因此，推行县制成为变法诸国的普遍做法。而商鞅设县却有着显著的不同：一是规模大；二是充实了一系列重要内容；三是成效显著。

公元前350年，商鞅第二次变法，“集小（都）乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”[5]1766。如此大规模集中设县，是别的诸侯国望尘莫及的。商鞅又在县、乡、亭设立不同的部门和职位，对县境的生产、生活实施管理，形成了管理机构设置和管理内容都相当严密的行政管理体系。

商鞅大规模设县之后，县作为中央统治地方的基本单位，对辖区实施全面管理，从而进行了相应的机构设置。“秦代迁陵县的行政机构主要分为‘内廷’与‘外官’。”[6]8内廷是县的行政中枢机构，有县令（长）、县丞、县尉及分曹属隶，迁陵县的曹主要有仓曹、金布曹、户曹等十二曹。外官主要是负责具体执行的各官属机构部门的总称，包括乡行政机构在内一般有十几个，例如：司空掌管工程与刑徒事务，少内掌管财务府藏，工室掌管手工业。廷、曹、官三大行政机构，共同构成了县级行政运行的主体结构。

全县的政务信息由曹统一掌控。官的功能类似于工厂的生产车间，机构独立出来只负责具体工作，信息则归曹掌控。曹是廷、官之间的枢纽，县内、外的各种往来文书都要经过曹[7]，曹不仅具有收发室、档案室的功能，还有“协助县令、丞负责校计县‘官’呈报县廷的簿籍数据……审核财物统计及协助县令、丞处理相应的日常事务”[8]109-178的职责。在曹的协助下，廷以相关制度和信息统计分析结果为依据，制定政令法规，指挥全县的行政运转。行政体系的机构设置和运行都以信息为核心，并且各机构的工作实现了高度协同。这种协同不是通过协调得来的，而是源于信息的统一掌控、行动的统一指挥，因而不会产生不协同的想法及行为。这是秦行政体系的重要特色。

就一个县来说，对于县廷发布的政令，诸曹合作，能够依靠相关法规和掌控的有关信息提出顾及各方面的预案，这有利于提高政令法规的有效性，也能克服信息孤岛、管理孤岛，使各方面协调一致。就全局来说，秦在县级以上官府设置曹这样的文书机构，从而构成了完整的文书体系，形成了统一指挥、统一行动的机制，也就是形成了能够统一组织开展各种行动的举国体制，从而为统一组织开展制度建设，并实现包括信息体系、监管体系在内的多部门支撑的制度建设奠定了基础。

二 全方位的信息体系

商鞅认为：“欲强国，不知国十三数（壮男壮女之数、马牛之数等），地虽利，民虽众，国愈弱至削。”[9]45可见，商鞅将信息视为必须掌控的核心资源，并逐步建立起严密信息机制。经过百年演进，县廷直接掌控的行政机构已有十几个，但信息依然是行政机构设置和运行的核心。秦朝的信息体系，其完备程度之高、发挥作用之大，远超商鞅列举的十三数，也远超当今“信息时代”人们的想象。

秦的统计工作已经形成了严密的体系，其内容涉及户口、土地、财物、生产、赋税等多个方面。例如：里耶户籍简除有户主及妻子、子女、姓名、性别、年龄、疾病、伤残等基本信息之外，还有受田数、租赋徭役完给情况等多方面信息。“秦户籍实具有户口之社会人事档案的性质与作用。……凡国家治民所要掌握的每一个人口的一切状况，家庭关系等等，尽在户口一簿之中。”[2]788再如：农业生产方面，农作物的耕种面积、受雨面积和受雨量、受灾面积等都是每年官府需要统计的重要内容。秦对统计工作的各个环节都作出了明确的规定：“各种产品产量要分别产年进行统计，不得互相混淆。……对各项统计数字，要求计算准确，账账衔接和账实相符。”[10]秦在各级行政机构都设立了统计组织，即便是在最基层的“乡、里、亭，也都有相应的财经工作组织，配有相应的统计人员”[10]。

基层行政部门组织开展的各种工作都要进行详细的信息采集。例如：“搜求鸟羽、捕捉鸟类、修缮传舍、制作瓦器……传送书信等”[11]工作，涉及的用工人数、口粮发放、工作成果等都要详细记录并上报。借用公物不仅要登记，还要按照标记归还。《工律》规定：“其或假工器，归之，久必乃受之。”[12]72牲畜的信息则更详细，其“编号、种类、毛色、外貌以及健康状况都有极为详细的记载”[13]。《厩苑律》规定：“以四月、七月、十月、正月膚田牛。……其以牛田，牛减絜，治（笞）主者寸十。”[12]30秦代虽然没有“物联网”，官府却能掌握用工、口粮、工作成果、物品、牲畜等方面详细的、动态的信息。

商鞅变法后，秦逐渐形成了严密的信息反馈机制[8]168-178：迁陵县的政令下达后，接收单位不仅要认真执行，而且要将执行中出现的各种情况详细汇报。即使经过核实，确实没有符合政令情况的，也要书面汇报，“问之，毋当令者，敢言之”。又，睡虎地秦墓竹简《内史杂》规定：“有事请也，必以书，毋口请，毋羁请。”[12]105足见秦对反馈信息收集的全面和严格。

户籍、仓储、畜牧、经营、徭役等方面的工作产生了大量的文书资料，这些文书资料都要及时上报县廷。县廷以上的行政部门之间有更加正规的公文传送渠道。为了完成大量的公文传送，秦国建立了高效的公文邮送体系。乡一级的官府也有专职的、经过严格审批的传递文书的“邮人”。

为了保证档案的完整、准确，县以上官府设立专门的书府存放文书档案，并实行文书正副本制度。“除了户籍档案外，与商鞅全面实施郡县制改革相适应，秦国还建立了比较完善的官吏管理档案、法律档案、土地规划档案、军工档案等，使秦国的档案建设和档案管理形成了从中央到地方的完整体系。”[14]332

里耶秦简表明：县廷的诸曹与外部诸官之间有固定的文书承接关系，这说明文书档案是按类别分工管理的。由于类别分得很细，掌管档案的诸曹有可能对于自己分管的工作和相关法规非常精通，可以在应用时做出快速反应。把诸曹集合起来，就可以迅速、全面地汇总、分析各种法规的内容以及执行中各种具体情况，具有快速、准确的信息处理能力。县以上普遍设置文书机构，形成了强大的信息处理体系。

综上，商鞅变法后，在信息的采集、传输、存储、处理等各个环节都逐步形成了严密的组织机构和运行机制，构成了完整的信息体系。后来，汉军攻入秦都咸阳，萧何首先掌控了秦的文书机构，于是“具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者”[5]1612，其信息体系的功能之强大，由此可见一斑。

三 以统一度量衡为代表的法规体系建设

统一度量衡是实现一体化管理和经济运行的基础。早在公元前350 年，商鞅就“平斗桶权衡丈尺”[5]1766，拉开了统一度量衡的序幕。看似简单的度量衡制，不仅包括度（长度）、量（体积）、衡（重量）三种计量值的单位，还涉及进位制、计量的标准等方面的内容。其中单位、进位制等内容可以通过法令强制推行，而长度、体积、重量的量值则必须制作相应的标准器，再根据标准器制作实用的度量衡器具。这又涉及度量衡器具的制作、保管、校正等一系列工作。为此，需要在各个环节都出台相应的法规，形成严密的法规体系，才能避免出现紊乱。正如标准化研究指出的：“标准以系统方式存在并发生作用（标准系统观）。”[15]商鞅变法之后，“随着国势的日渐增强，秦国不断向外扩展疆域，占领了一些邻近的弱小诸侯国的领地，以秦国为标准的度量衡制，也逐渐在更大的区域范围内得到推广和实施。……在秦始皇正式统一度量衡制时，已经具备了一定的条件和基础。但尽管如此，面对原各诸侯所辖区域内混乱的度量衡制，实现以秦国旧制为标准的统一，也绝非易事。”[16]

秦简显示：秦在县以上设置职掌手工业的官署。先由朝廷职掌手工业的官署统一制作各种度量衡标准器，将其颁发给各地的郡县官署；再由地方官署根据标准器组织制造实用的计量器具。“为器同物者，其小大、短长、广亦必等。”[12]69有关官办手工业的法规很多，在招收工匠、培训新工、生产计划、质量管理等方面都有相应的法规[17]。

对于使用中的度量衡器具，在多个环节都有相应的法规，例如：规定每年都要进行度量衡校正，“县及工室听官为正衡石累、斗桶升，毋过年壹”[12]70。关于衡器保管的法规极为严格，“亡久书、符券、公玺、衡累，已坐以论，后自得所亡，论当除不当？不当”[12]213。

对于精度不准确的处罚既严厉又切合实际，“衡石不正，十六两以上，赀官啬夫一甲；不盈十六两到八两，赀一盾”[12]113。但另一方面，也规定了误差的允许范围。“据对各地出土的秦量、秦权实测的结果，误差基本均在允许值之内，最小值还不到1%，由此可见，秦朝制定的度量衡制标准是得到认真地执行的，统一的度量衡制确实收到了明显的效果。”[16]这种“十分科学的”误差范围的确定不是偶然的，“制定标准时……把标准放到产品的生产、使用全过程中进行利弊得失的综合权衡、系统处理”[3]11。以“既满足需求，又使生产过程所必须的耗费最小”[3]11为最佳原则，“正是秦朝统一度量衡制的独到之处，是十分科学的”。

秦统一六国后把郡县制推向全国，实施中央集权的统一管理，急需在空前辽阔的区域统一度量衡。于是，在秦始皇二十六年（前221）开展了大规模的统一度量衡行动。为此，秦始皇发布了关于统一度量衡的诏书，连同度量衡标准器和整个制度体系在全国推广，最终实现了统一度量衡的目标，“为大一统国家的管理提供了数字化基础”[2]自序12。

从商鞅实施“平斗桶权衡丈尺”开始的100 多年间，统一度量衡一直是秦的国家战略目标。为此，秦持续进行了配套的制度体系建设，包括计量单位、进位制、量值标准、误差、校正、制作、保管、处罚，还有部门设置、岗位设置、责任分工等。这些法规大多散见于《睡虎地秦墓竹简》各个篇章段落，虽然琐碎，但经过梳理仍自成体系，并且始终做到了相互呼应，互不矛盾，共同构成了切合实际、相互配套的统一度量衡的法规体系。使相关的各个方面、各个环节都能有法可循，有条不紊，从而确保实现统一度量衡的目标。

四 多部门持续支撑的制度建设

出土秦简等资料表明:秦朝时的制度建设是在多部门的持续支撑下进行的。例如：全面的信息体系对于建立配套的制度体系发挥了极为重要的作用。在法规的监管执行方面，设立了中央垂直管理的执法机构，“县级执法、郡级执法、中央级执法构成一套严密高效的监管体系。”[18]248此外，还有普遍实行的连坐制度，以及巡视、离任审计等多种监管措施，使监管工作密不透风，达到了“事皆决于法”[5]169的程度。从而形成了包括信息体系、监管体系、行政机构等在内的统一的制度建设支撑体系，这为统一开展制度建设带来了极大的保障和便利。例如：官府能够根据统计信息，及时发现问题，提出需要制定的法规。制定法规时，依据信息体系，既可以掌握实际情况，也能掌握有关的法规。颁行后，既有相应监管体系负责监督执行，又有充分的信息反馈，可以及时对法规进行修订。在这样的大背景下推进统一度量衡法规建设，不仅实现了统一度量衡的目标，也使统一度量衡法规建设具有诸多系统性特点，例如：一是法规建设工作的完整性，这是由于各环节的工作都分别有相应的部门负责完成而实现的。二是多部门持续地工作,能够不断发现问题，针对性地出台法规。使得统一度量衡法规建设成为持续的过程。三是经过长期的积累，形成了全面的统一度量衡法规体系。

从更深的层次看，制度建设支撑体系具有知识吸纳的作用。例如：统一度量衡法规体系内容很丰富，并且相互配套、切合实际，这是制度建设支撑体系不断发现问题，针对性地出台法规。或者说是通过不断总结吸纳实践过程中的经验、举措得来的。需要明确的是：在每一条措施纳入到法规体系的时候，各级信息部门都能够对其实用性、协调性等做出分析和相应的调整，使之相互配套。另一方面，各种法规有不同的来源，而且时间跨度很长。除了商鞅的贡献之外，更多地是吸纳了多方面的经验和举措。这似乎平淡无奇，却是商鞅变法的极为出色之处。在别的诸侯国，即便是自己首创的、很好的法规，大多不能实行太久。而商鞅变法，无论是百年前的旧法，还是新规，亦或是采用其他诸侯国推行不下去的法规，都能够成为其法规体系中发挥作用的元素。这样的结果不在于法规本身，关键是制度建设支撑体系发挥的作用：首先是能有序地进行知识吸纳，另外，还能依托监管体系精准实施。然而，此后的历次变法，再没有出现过类似的制度建设支撑体系，也没有取得过能够与商鞅变法比肩的成效。这也反证了制度建设支撑体系在制度建设中的重要作用。而能够建立起制度建设支撑体系，为持续百年的商鞅变法奠定基础，或许是商鞅的一个不为人知的极为重要的贡献。

围绕统一的制度建设支撑体系，商鞅变法还采取了多种有利于统一组织开展制度建设的措施，例如：中央统一制定的法规很多，就连基层农民、手工业者、士兵所遵循的具体法规都是由中央统一制定。借助统一的支撑体系，统一组织开展制度建设，对于提高质量、保障执行、降低成本等都具有重要的意义。再如：体制机制建设作为制度建设的重要内容，与相关的制度建设协同推进。其中，“秦代统计工作的一个突出特点是把统计报告制度、管理体制和违章处理等，都用法制的形式确定下来”[10]。在统一度量衡、户籍管理等工作中也有类似的特点。由此，商鞅变法实现了体制机制建设与其它制度建设的协同推进，从体制机制上确保制度建设中各个环节工作的完成。

《商君书》提出了一系列强国目标。例如：“国好生粟于竟内，则金粟两生，仓府两实，国强。……治国能抟民力而壹民务者，强”[9]45-77等。围绕实现这些强国目标，秦依托制度建设体系持续开展制度建设，不断发现问题，总结和吸纳来自包括其它诸侯国在内的多方面的经验和举措，成功地在户籍、官吏、农耕、徭役、制器、军事等各个方面形成了配套的制度体系，确保了预期目标的实现。

商鞅变法的出发点是为了提高效能，然而，一切从效能出发就会陷入片面，甚至杀鸡取卵的局面。到后来秦的“刑徒不仅数量大，而且多城旦等重刑者。……这一群体为国家承担了大量的劳役，并且对维持国家运转具有重要意义”[19]。商鞅倡导推行的“抟民力”竟然抟得如此没有底线，商鞅变法发展起来的缜密的制度体系，最终却是为如此愚蠢的行为提供保障，这些或许都是商鞅始料不及的。

五 余论

在现代社会，人们“习惯于把长期积累的，为数众多、种类齐全的标准视为标准系统，并认定它具备了系统的全部属性”[20]。以为不断积累标准就能解决问题，并乐此不疲，实际上却很难如愿。事实上，人们习以为常的标准化是有缺陷的。标准化工作涉及标准的提出、制定、执行和修订等多个环节，如果只局限于某个环节开展标准化工作，那么，无论怎样运用系统方法，也都是有缺陷的。“从严格意义上讲，以往的那种以积累标准为特征的标准化是不完整的标准化。……长期以来把制定标准混同为标准化。”[3]109这种不完整的标准化亟待完善，21 世纪必将是具有系统性特点的“标准化承担重要角色的时代，这是不以人们意志为转移的客观规律”[3]23。由以上论述可知，商鞅变法采用的并不是习以为常的标准化，而是具有系统性特点的标准化，并切实完成了其中各个环节的工作，因此才取得了显著成效。当今社会，与商鞅变法有异曲同工之效的便是交通法规建设。交通法规建设具有包括交通安全信息统计部门、交通法规制定部门、交警监管部门在内的交通法规建设体系的支撑，使得交通法规的提出、制定、执行、修订每个环节的工作都有相应的部门负责完成。虽然这种做法很简朴，却能取得显著效果。

总之，商鞅变法最终实现了大一统的中央集权，在行政管理上实现了一体化。然而，秦简研究表明：实现一体化的范围甚广，“秦的商鞅变法……是一个以政治行政为统帅的，将国家政治行政、社会经济生产、精神文化、乃至于军事等一体化的系统工程。”[2]363-364这个全面、深刻程度远超以往认知的“系统工程”是围绕着制度建设进行的。最终形成的制度体系既不是商鞅事先创作出来的，也不是现代人习以为常的积累标准的结果，而是在推行大一统管理体系的实践中，不断总结、吸纳多方面的经验、举措得来的。在制度建设过程中，包括信息体系、监管体系在内的多部门的支撑，是使制度建设得以持续推进的关键举措。通过这种极为简朴的方法，在全社会的各个方面、各个层次全面推进制度建设，把各种社会元素统统纳入到统一的制度体系之中，达到了“事皆决于法”[5]169极限程度。在那个连张纸都没有的、技术水平极为原始的条件下，建立了极为严密、高效的管理体系，实现了商鞅预期的管理状态：“国务壹，则民应用；事本抟，则民喜农而乐战。”[9]76并取得了极为显著的成效。其制度建设体系的构成、运行和作用等方面的情况亟待引起学界的关注和深入研究。