农村养老服务人才队伍建设研究

朱 宁

（中国农业科学院 农业经济与发展研究所，北京 100081）

一、引言

农村老龄化水平高于城镇，据第七次全国人口普查数据显示，农村60 岁及以上老人的比重为23.81%，比城镇高7.99%，农村已进入中度老龄化阶段，农村老龄化基数大、速度加快、家庭空巢化加剧、女性占比高、未富先老等新特征凸显[1]。农村老龄化所带来的养老问题成为政府和学术界共同关心的焦点问题，尤其是随着大量农村青壮年劳动力外出务工或转移进城，农村留守老人、空巢老人的养老矛盾比较突出，“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”是亟待补齐的民生短板[2-3]。由于农村家庭规模小型化和核心化、代际分居、子女不在老人身边以及传统“孝道”对子女约束力降低等原因，传统家庭养老的保障功能弱化，农村养老已然不能仅靠家庭独立完成[4-8]，农村养老服务需求与日俱增，需要专业人才支撑农村养老服务业的发展，亟需培养一批高素质、专业化、职业化的农村养老服务人才，打造一支与农村养老服务需求相适应的人才队伍，但目前农村养老服务人才队伍规模偏小、整体素质不高、持证率较低、人员流失严重，人才供需矛盾突出，远不能满足农村养老的客观需求[9-10]。基于以上背景，现阶段有必要摸清农村养老服务人才队伍研究进展，梳理现状、问题及对策等方面的研究成果，这将有利于为相关研究提供文献支撑，也能在已有研究的基础上，提出加快建设农村养老服务人才队伍的对策建议。

二、现状与问题

（一）农村养老服务人才队伍现状

已有研究表明，我国在农村养老服务人才培养及技能提升方面做了一些工作，但与农村养老服务需求及要求相比，还有差距亟待弥补和满足。

1.农村养老服务人才供需有缺口。据第七次全国人口普查数据显示，我国农村60 岁以上人口达到了1.21 亿，并呈现出缓慢增加的趋势，由此产生的农村养老问题成为社会各界关注的热点，尤其是失能、半失能农村老年人的养老问题更是关注的焦点。据调研显示，每位护理人员能够照料的老人，合理数量是3～4 位，但农村的护理人员照料的老人数量远超合理数量，在高强度的工作下，服务水平难以保证[11-12]，而且大多数的管理人员是护理人员，缺乏管理经验，农村养老机构管理不善。

2.农村养老服务仅能满足老年人基本需求。现有的农村养老服务人员大都是农村妇女，年龄偏大、文化水平有限、专业知识技能不强，靠经验提供养老服务，未接受过系统化、专业化的技能培训，持证上岗率低[13]，也就能够保证农村老年人吃饭、穿衣、住宿等基本物质生活需求，对于老年人需要的娱乐、人文关怀等心理层面的需求基本无法保证[12][14-15]。

3.农村养老服务人才培养已有进展。目前，我国开设老年服务与管理专业的院校有170 多所，大部分为职业院校[13]，年招生规模约5 000 人，毕业生存在职业认可度低以及流失率高等问题。农村养老服务人才培训在有关部门的培训项目中有涉及，但并非独立的培训内容或项目[12][16-18]。

（二）农村养老服务人才队伍存在的问题

我国农村养老服务人才队伍建设的问题集中表现在人才供需矛盾突出、专业性不强以及培养机制不健全，人才专业化、职业化水平有待提升。

1.人才供需矛盾突出。由于我国缺乏对农村养老服务人才的培育，导致目前农村养老服务人才供给明显不足，护理人员和管理人员缺口明显，人才供需结构严重失衡[19]，已成为农村养老服务体系的短板。原因在于：一是农村养老服务人才工资待遇差、生活环境与城市有差距[11]，农村养老服务机构招聘人才有困难，专业人才-引不来、留不住问题严重；二是与城市相比，农村老人的护理工作强度更大，而且工作环境差距明显，缺乏职业发展空间，几乎没有职业上升渠道；三是农村养老服务人才缺乏职业荣誉上的认同[20]，有关部门、服务对象以及委托对象没有对人才给予应有的重视和尊重；四是养老服务人员责任大、职业风险高，缺乏职业保障，导致人才流动频繁，流失率高[15][20-22]。

2.人员专业性不强。随着农村青壮年人口向非农产业和城镇转移以及“养儿防老”模式难以为继，近些年农村养老服务需求激增，但我国农村养殖服务的供给却处于起步阶段，养老服务人员数量明显不足，而且仅有的服务人员还存在素质能力、服务水平与养老需求不匹配，服务覆盖面不高等问题。由于缺少专门对农村养老服务人员的正规化、专业化的免费或者低费用培训或学历教育，使得现有的服务人员技能不精，娱乐学习服务、人文关怀服务以及健康养生服务大都难以提供，服务效果和质量较差[19-20][23]。此外，农村养老服务具有公益性、基础性、长期性等特点，农村养老服务机构大都是政府部门主导建设及运营，专业化的运营管理人员配备不够，而且老年人需要支付的费用偏高，农村养老服务机构老年人入住率较低，往往处于长期亏损经营的状态[15][24]。

3.人才培养机制不健全。目前农村养老服务还没有建立完善的岗位培训机制，缺乏完善的课程体系[11]，在人才培养上较多问题：一是缺少专门培训，在各部委以及各级政府推出的农业农村人才培育计划、项目、行动中，鲜有对农村养老的培训。各级政府缺乏专项资金的支持[20]，使得该方面的培训无法开展。二是培训教材缺乏。农村养老与城市养老有差异，缺少专门针对农村养老服务的培训教材、课程标准和大纲。三是培训周期短。农村养老服务技能并非几天或半个月的培训就能掌握，仅有的培训基本上都是短期培训，较长期的，尤其是学历性的培训极少。四是培训内容设置不全面。在农村养老服务人员培训内容中未设置服务意识和奉献精神等方面的思想教育课程[11][15]。

三、国际经验与建设举措

（一）养老服务人才队伍建设国际经验

国外部分国家农村和城镇养老服务人才实行一体化培养，已有的典型做法可为我国建设农村养老服务人才队伍提供有益借鉴：一是养老服务有法可依。日本颁布《社会福祉士以及介护福祉士法》[25-26]，明确了看护福祉士的社会地位，并从法律层面规定了养老服务人才的待遇和各种鼓励政策。二是养老服务人才分层、分类培养。日本、澳大利亚制定了层次分明的养老服务人才培养标准，经过培训，才能取得工作资格[9]。德国在养老服务人才的培养上采用“双轨制”模式，既重视专业人才的培养，也重视护理助手的培养。三是养老服务人才培养理论与实践相结合。美国注重培养养老服务人才理论知识与实践相结合的能力。英国规定养老服务人员达到培训时长要求以及具有实践操作经验后，才能认证护理资格。四是养老服务人才职业道德培养。英国对养老护理人才的要求不仅体现在专业能力上，还体现在对职业道德的要求上，通过多样化的方式提升人才的职业道德水平[11][26]。五是构建养老服务专业人才职业资格认证体系。日本构建了养老服务专业人才职业资格认证体系[26]，既认定了人才的身份，并认定了人才服务质量和水平。六是对养老服务人才按需定岗。奥地利根据老年人需求设置工作岗位，设置了护理师、营养师、心理咨询师、质量管理师等多种专业技术岗位[9]。

（二）农村养老服务人才队伍建设举措

为了解决农村养老服务人才队伍建设存在的问题以及满足农村养老服务需要，已有研究借鉴国际经验，提出了涉及强化人才培养、本土人才作用发挥、福利待遇提高、多元化供给服务以及增强人才荣誉感等方面的政策举措。

1.强化农村养老服务人才培养。有关部委以及各级政府要重视农村养老服务人才的培养，将农村养老服务培训纳入现有的培训项目或新设培训项目，设立农村养老服务培训专项[27-28]，制定完备的农村养老服务课程体系，以养老专业技能为导向，制订课程标准[13]。充分发挥养老服务结构、高职院校、职业培训机构以及行业协会，在农村养老服务人才培训中的积极作用。鼓励高校产教融合、校企合作，专门设立农村养老专业以及扩大招生，较短时间内培养一批专业化的农村养老服务人才[11][19-20][28]。

2.发挥本土人才以及志愿者的作用。通过“线上+线下”，宣传农村养老知识及专业化服务，提升农村居民养老意识以及养老服务认知，引导有愿承担养老服务工作的农村居民进入农村养老服务行业。发挥村医作用，给村民普及养老和医疗保险知识。地方职业教育机构设置养老服务相关专业，定向培养农村青年，切实打造一支本土本乡靠得住的养老服务人才队伍[12][20]。尝试组建农村养老志愿者服务组织，为农村老年人提供生活照料、娱乐学习、人文关怀等方面的公益服务[24]。

3.全方位提高人才福利待遇。提高农村养老服务人才工资福利待遇[11]，健全职业评级机制。规范农村养老服务专业技术岗位设置，打通职业发展通道，实现技术职务晋升，不断改善工作环境，提高农村养老服务人才的社会地位[19]。加强劳动保护，降低从业风险，在全社会营造尊重农村养老服务人才的良好氛围[12]。建立健全农村养老服务职业技能证书鉴定机制，支持和鼓励农村养老服务人才申报相关职业认定证书[20]。

4.倡导农村养老服务多元化供给。各级政府在重视农村养老的同时，对农村养老的支持至少要等同于城市养老，要拿出“真金白银”用于农村养老服务机构建设、服务设施购置以及服务人才引进[24]。探索采取PPP 模式，在政府主导和监督下，鼓励和支持社会资本参股、合资、租赁等方式，在农村建设养老机构、提供养老服务[20]。

5.增强农村养老服务人才荣誉感。在有关部委以及各级政府开展的行业技能大赛中专门设立或农村养老服务的竞赛，对获奖人才进行宣传报道，在社会引起广泛关注和引导人才进入农村养老服务行业。鼓励各地开展优秀农村养老服务人才的评选活动，并宣传工作业绩和感人事迹，弘扬社会正能量[13][20]。

四、研究述评与发展对策

（一）研究述评

通过对研究现状的梳理，学界需要加强对农村养老服务人才队伍建设的研究，已有成果已经肯定了农村养老服务人才的重要性，提出了有针对性的发展对策，为我国农村养老服务人才队伍的建设提供了基本方向以及政策依据。总的看，目前的农村养老服务人才队伍建设有以下三方面值得关注。

1.农村养老服务人才供给缺口大。农村老年人对养老服务的需求越来越大，但人才供给始终未达到要求，主要是因为：一是缺乏专门的培训项目和渠道，有关部门在农业农村人才培训项目、计划中缺少对养老服务的培训。二是高校及职业院校养老服务专业设置少、招生规模小，高素质养老服务人才供给少。三是因养老服务劳动强度大、工资待遇差、社会认同度低、晋升渠道少，报考养老服务专业的人少，愿意从事养老服务的人也少。四是农村与城市的生活环境、工作环境、福利待遇、晋升机会等均有差距，农村养老服务人才引不来、留不住。

2.农村养老服务人才供给多元化。农村养老服务人才的供给有以下四个来源：一是有关部门的农村养老服务人才培训项目，结业后获取执业证书的人才。二是高校及职业院校培养的专业的养老服务人才。三是从城市引进到农村的养老服务人才。四是农村养老服务志愿者队伍。

3.农村养老服务人才政策的系统创建。农村养老服务人才队伍建设需要系统谋划、整体施策，培养政策解决人才短缺问题，引进政策解决人才引不来、留不住的问题，管理政策规范人才队伍建设，使用政策为人才提供用武之地，评价政策保障人才待遇及晋升，支持政策为人才提供创业扶持及服务，激励政策营造人才发展良好环境。

（二）发展对策

基于以上述评，在对人才队伍建设相关理论梳理的基础上，系统理解和应用习近平总书记关于新时代人才工作的新理念新战略新举措，从人才队伍建设全链条的角度，尝试构建农村养老服务人才队伍建设的政策体系，提出能够建设素质优良、数量充足、结构合理、作用凸显的农村养老服务人才队伍的发展对策。

1.加强人才培养。完善农村养老服务人才教育培训体系，数量与质量并重，采取“订单培养、定制培养、定向培养、定点培养”系列举措，扩大人才培养规模和覆盖面，专门针对农村养老服务人才设立培养项目，并在有关农业农村人才培养项目、行动、计划中专设农村养老服务培养课程。完善学科体系，鼓励高校及职业院校（含技工学校）增设养老服务专业和课程，扩大招生规模，对接养老服务机构，建立实习基地，增强学生实践经验积累。

2.注重人才引进。把人才引进作为当前农村养老服务人才数量质量双提升的重要手段，树立阶段性用才理念，为引进人才提供必要的工作生活条件，各地因地制宜提供力所能及的福利待遇，激励人才返乡入乡从事农村养老服务行业。

3.创新人才管理。研究制定农村养老服务人才认定标准，做好人才分类分级统计，建立中央有关部门统筹设计、各地建设运维的农村养老服务人才数据库，配套建设人才管理服务系统，管理与服务协同推进，管好人才的同时，为人才做好服务。

4.强化人才使用。农村养老服务人才队伍建设要符合当地实际，与当地农村养老需求、建设的养老项目相适应，为人才提供发展平台。建立农村养老服务人才统筹使用制度，推行一体化配备和管理。建立健全农村养老服务人才发展机制，为人才提供晋升渠道和发展空间。

5.完善人才评价。建立健全专门针对农村养老服务人才的职业技能等级认定机制，在农村养老服务人才职业资格评价、职务职称晋升和职业技能鉴定等方面给予优惠政策或区别于城市养老服务人才的特殊政策，尝试设置特设岗位，加快补充农村养老服务紧缺人才。

6.增强人才支持。为农村养老服务人才创业提供培训、项目、资金、土地、税费减免等方面的系统性服务、一体化配置，并为农村养老服务人才提供继续教育、集中培训、职业技能认定、职称申报等服务。

7.强化人才激励。实行农村与城市养老服务人才在教育医疗、社会保障、福利待遇等方面的无差别政策，并基于农村养老服务强度大、难度大等特点，给予农村养老服务人才更多的福利待遇。通过优秀人才评选、职业技能竞赛等渠道，以赛促训、以赛提能、以赛代奖，选树一批农村养老服务人才先进典型，提升养老服务人才的职业荣誉感和社会认同感。