“碳税”的国际进展、演进逻辑与推进策略

田冠军 陈雪梅 王宝顺

【摘 要】 为应对全球性气候危机、加快经济转型和低碳发展，对碳排放的多重调控机制和多元方案选择成为关注焦点，各国针对碳税的税制要素与调控关系逻辑设定了多种方案，取得了广泛成效，但施行路径和节奏却有显著差异。文章聚焦碳税征收系列问题，对有关文献进行了回顾与评述，梳理了碳税的国际进展与演进逻辑，提出了我国碳税的推进策略和改革建议。文章认为，碳税征收需要全面把握和深入分析我国国情，在国内实施中采取复合嵌入策略、差别征收策略、合理负担策略和政策协同策略，在国际协调上采取国际对话策略和政策协调策略，并将碳税模式、征收环节、税率、税收优惠、政策协同等制度要素的设计思路融入相应策略。

【关键词】 碳税； 国际进展； 演进逻辑； 推进策略

【中图分类号】 F810.42  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）05-0046-07

一、引言

近年来，伴随着气候变迁，全球自然灾害频发，肆虐的森林大火、热浪、暴雨、暴风雪等极端气候已越来越常见，对人类生产、生活造成严重影响。在世界十大环境问题中，全球气候变暖排位居首，由于事关全人类的生存和发展，引起国际社会普遍关注。2006年，英国经济学家尼古拉斯·斯特恩用长达700页的《斯特恩报告》警告世人——日益严峻的温室效应将会对世界经济、人类生活和环境产生难以估量的影响，其危害程度甚至可以同世界大战或经济大萧条相提并论，这份报告唤醒了人们对于温室气体排放的重视，各国纷纷直面减少温室气体排放所涉及的政策、制度、碳定价、技术等复杂挑战。

基于科斯定理的碳排放权交易制度一度成为减缓温室效应的“主流”方案，但当今世界严峻的气候问题很难仅靠一种方案解决[1]。因此，作为与总量控制下市场化减排机制不同的调整机制，碳税（Carbon Tax）迅速成为解决温室气体排放问题的另一主流思路。“碳税”，顾名思义，是一种减少或控制含碳燃料或二氧化碳排放所征收的税，开征的目的是希望通过提高燃料的使用成本来减少二氧化碳排放，从而减缓全球气候变暖进程。1990年芬兰率先在全球设立了碳税，后随着绿色循环和低碳发展成为全球潮流，碳税逐渐得以推广。

加快经济转型和绿色低碳发展已成为全球共识。近年来，我国能源结构持续优化，但经济发展仍依托于以化石燃料为主的能源消费结构，2020年我国的能源消费中煤炭占比仍高达56.8%，这意味着未来一段时间，我国仍将保持化石能源消费的刚性增长，高质量发展仍难以完全摆脱高耗能、高排放的既有路径依赖。尽管面临很大的减排压力，我国仍积极为改善世界气候彰显“大国担当”。2020年9月，中国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”的“双碳目标”，这是中国对世界的庄严承诺。2022年10月，党的二十大报告强调，要协同推进“降碳、减污、扩绿、增长”，推进“生态优先、节约集约、绿色低碳”发展，并直接指出要完善支持绿色发展的财税、金融等标准体系。

为了应对气候危机、倒逼经济的绿色转型，我国早在2011年于北京等八省市开展碳交易试点，2021年1月生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（生态环境部令第19号），2021年7月全国碳排放权交易市场全面建成并启动上线交易，我国已成为世界上覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。作为实现双碳目标的重要政策工具，全国碳市场的启动是我国节能减排降碳工作的里程碑。但是，我国无论是碳达峰目标的实现时间还是从碳达峰到碳中和的过渡时间设定间隔都很短，远低于发达国家所需的时间；而除了重点排放行业之外，我国还有广泛的其他行业与大量的中小企业，由于其游离在碳排放权交易市场之外，从而会成为我国降碳目标实现的阻碍因素[2]。除覆盖面外，碳市场价格的形成机制和“市场失灵”情形也使碳交易市场作用受限，因此，除了该政策手段外，还必须引入“碳税”等其他政策手段，构建复合型碳减排机制。

生态环境部环境规划院王金南院士在2021年召开的第十七届国际绿色建筑与建筑节能大会上指出，要想顺利实现碳达峰目标，在进一步完善碳交易市场机制的同时，实施二氧化碳排放税制度必不可少。近年，学术界纷纷提出应尽快研究并及时开征碳税，除了应对迫在眉睫的碳达峰减排压力外，还应为更长远的碳中和目标做好政策储备。由于减排目标时间紧、任务重，近年开征“碳税”的几率较大，而开征“碳税”的目的就是弥补目前碳交易的覆盖面缺陷，探讨多手段、强配合的碳减排复合路径、机制和政策抉择。但是，如何做好政策规划，充分发挥多政策的衔接和互補，做好税目、税率、计税依据、减免税等税制要素设置，尽快推动立法修法，时间非常紧迫。

二、文献回顾与评述

（一）文献回顾

1.关于碳税的税制要素

（1）征税范围。王丹舟等[3]比较了芬兰、瑞典、丹麦等已开征碳税的欧洲国家，发现其征税对象多为石油、煤炭、天然气等碳排放量较高的化石能源。随着减排取得进展和成效，征税行业不断扩大，以芬兰为例，其征税几乎涵盖了国内所有的能源行业[4]。从纳税主体上来看，碳税的征收逐渐由高排污企业（生产商、总经销商和进口商）扩展到私人家庭。就征收环节而言，目前有三种模式，一种是在化石燃料生产环节征税，如冰岛等；一种是在化石燃料的消费环节征税，如波兰、英国；还有一种是同时在生产和消费环节征税，如荷兰。由于在生产环节征税便于征管，可以节省大量征管成本，因此多数国家采取了该模式[5]。

（2）计税依据。与征收环节相对应，目前国际上推出的各种碳税，可以根据计税依据的不同划分为两种形式，一种是“基于燃料为依据”的形式，另一种是“基于排放为依据”的形式[6]。其中，以排放为依据进行征收的方式最接近实施碳税的目的，但是由于受到气体排放量测试技术的复杂性和测试成本制约，目前多数开征碳税的国家更倾向于采取“二氧化碳估算排放量”的实现方式，通过公式从化石燃料的含碳量估算其可能产生的碳排放量，以此作为计税依据[7]。然而，更值得注意的是，2017年后引入碳税的数个国家都选择了根据二氧化碳实际排放量来征税，预示未来的发展趋势将逐渐会过渡到对二氧化碳排放量进行计税。

（3）征税税率。碳税税率差异较大，且总体水平偏低，近一半国家的碳税税率均低于25美元每吨二氧化碳当量，只有西欧和北欧的一些国家高于50美元每吨[5]；引入碳税较晚的国家（如日本、南非、新加坡等），目前税率普遍低于10美元每吨[8]。对比丹麦、瑞典与荷兰的碳税政策，税率更高的国家减少碳排放的效果更佳[9]，因此，从该角度来看，政府应增加碳税征收[10]。但碳税短期内必定给企业和居民增加负担，受到“可接受性”约束[11]，况且碳税征收力度超出一定程度后，生产者的利润会被税收侵占从而退出市场，致使政策失效[12]，可见碳税税率的合理制定极为重要。

（4）税收优惠。碳税征收的目标是减少二氧化碳排放量，但是从经济发展角度，碳税征收会带来削弱税负较重行业的“竞争力”[13]等系统性问题，且在政策考量中还涉及到税负公平以及“与其他税种形成重复征税或者与碳交易形成双重管控”[5]等一系列问题，因此各国在碳税政策中都含有相应的税收优惠条款，以降低碳税征收的不利影响。比如，对部分能源密集型行业按税负比重阶梯减免、对重复征税的情形实行单边税种税收减免、对参加自愿减排协议的企业实行税收优惠、对工业企业和私人家庭实行差别化税率、对低碳节能技术革新和新能源研发实行补贴或减免、通过降低其他税种的税负以平衡碳税影响等。

2.关于碳税与碳交易

（1）碳税与碳交易的差异。国际上碳定价工具形式多样，包括碳排放交易计划、碳税、抵消机制、基于结果的融资、内部碳定价等。但最广泛应用的是碳排放交易和碳税两种，两者有明显差异：①从减排效果上看，碳税是一种价格调控政策，起到一种间接调控作用，而碳交易是一种直接的数量导向型政策调控工具，减排效果确定性强。②从调控范围来看，碳税比碳交易的覆盖面更广，可用于不同大小的排放源；而碳交易的调控范围相对窄，仅用于较大的排放主体。③从推行成本来看，碳税依托现有的税收体系，无需增加高额的管理运行成本便可大范围推行，而碳交易是一种市场机制，存在高昂的交易监督、检查和管理成本，且对人员素质、金融设施与金融风险应对等配套能力建设要求高[14]。④从实施阻力来看，实施碳税在短期内会导致成本增加，各主体利益会受到直接影响，达成共识较困难，而碳交易权落地后，排放配额分配初期一般以免费为主，易被接受[15]。

（2）碳税的优势与劣势。除征管优势外，碳税与碳交易相比较而言还具有税收中性与福利效应、“双重红利”目标实现等优势。征收碳税不仅能从产品价格提高角度减少能源产品需求量，还能促进低碳清洁能源的研发与使用，具有双重减排效果[16]。Lu et al.[17]利用CGE动态模型研究了开征碳税对中国环境和经济的影响，结果表明开征碳税能发挥巨大的减排作用，而对于经济的负面影响相对较小。Lee et al.[18]从“税收中性”角度出发深入研究了日本碳税在各路径上的“效率红利”，结果表明在保持财政收入一定情况下，碳税替代部分消费税可提高居民家庭收入，有利于刺激经济增长，是实现“效率红利”的最佳途径。

另一方面，部分学者认为碳税不可避免地存在一定劣势。林青等[19]认为低碳国际秩序下，碳税等会使碳利益外流，导致贸易条件恶化，同时又会使企业和居民实际收入降低，给经济发展带来实质性损害。Zhao[20]认为若OECD成员国征收碳税，将阻碍碳密集型行业参与国际竞争，造成经济损失。周海 [21]认为，开征碳税会使居民收入、就业、消费和储蓄都呈下降趋势，进而影响收入分配，導致收入差距扩大，对经济总体创伤比较大。

（3）碳税与碳交易的协调。前已述及，碳交易与碳税既有联系又有区别，两者各有优劣势，实践中应从必要性和功能上考虑两者之间的有机协调。石敏俊等[22]模拟了单一碳税、单一碳排放权交易以及两者并用的多种情景，分析了不同减排措施下的减排成本、成效及对经济的负面影响，研究结果表明两者并用时效果最好。王茹[23]认为我国应充分发挥碳交易与碳税政策在碳减排成本、覆盖范围、政策效应等方面的有机互补，构建一个有效的、协调统一的政策体系。碳税与碳交易的协调方式主要有：①在国际上，较多国家实行复合碳税政策，即对纳入碳交易范围的企业同时依法征收碳税，这种方式减排效果好但也有较强的政策负面效应；②两种政策同时实施时，考虑合适的抵免措施以避免负担过重，可明确划分两者界限，其覆盖范围互不重叠[6，24]，也有学者提出了覆盖范围的互补机制，排放量大的主体适用碳交易体系，排放量小的主体适用碳税[25]；③借鉴相关经验和研究，实行定价机制互补，比如制定一个合适的碳价下限，当纳入碳交易的企业其碳价低于该下限时，则需要补缴差额碳税，通过此方式来弥补碳交易市场中可能出现的碳价偏低问题，从机制上避免政策失效[25，6]。

（二）文献评述

在碳税的税制要素上，不同国家具有明显差异：（1）在征收范围上，碳税逐渐由高排污企业扩展到家庭甚至个人；在征收环节上，多数国家采取了生产端征税的方式，以此来节约征管成本，克服征收阻力；（2）与征收环节对应，国际上已实施的碳税制度主要可划分为“以燃料为依据”和“以排放为依据”两种形式，由于技术和成本制约，目前较多国家是以“二氧化碳估算排放量”作为计税依据；（3）目前已开征碳税国家的税率总体水平偏低，且不同国家之间存在较大差异；（4）优惠政策设计方面，各国都制定有适应本国实际情况的税收优惠条款。因此，客观上需正视我国碳税征不征、何时征、征多少、如何征等问题，建立有特色、实现自主低碳发展且具有一定国际影响力的、保障我国“双碳”目标顺利实现的税制体系。

“双碳”目标的实现仅靠碳交易难以完成，若将碳税作为另一重要政策选项，如何协调两者关系成为又一关键难题。由于双方在减排效果、减排成本、调控范围和实施阻力等方面都存在差异，两者协调配合方能更好地促进目标达成；与碳交易相比，碳税的优势在于税收中性与征管优势等，而劣势就是可能削弱特定行业的竞争力，甚而对宏观经济产生负面影响；两者的协调方式和实施路径一般有三种：一是两者征收范围互不交叉；二是两者同时征收但设有一定的弥补机制；三是采用价格机制对差额补征碳税。在我国已实施碳排放权交易试点的背景下，如何结合并拓展碳税政策的协调、途径、机制和举措，是亟须深度探讨的问题。本文针对上述问题，在前人研究的基础上，就碳税的国际进展、演进逻辑和推进策略等，对我国碳税的制度设计和发展路径进行深入探索。

三、“碳税”的国际进展与演进逻辑

国际上“碳税”发展的理论和实践及其演进的自身逻辑和内因，对于推进我国碳税制度的设计与落地实施具有重要价值。

（一）“碳税”的国际进展

由于期限较短，关于“碳税”发展阶段的划分争议不大，本文将其划为引入期、争议期和发展期三个阶段。

1.引入期。“碳税”的历史仅有30多年，北欧国家是碳税制度的最早实践者。芬兰在1990年即已开征“碳税”，随后挪威和瑞典迅速引入，丹麦则紧跟步伐，于1992年成功实施“碳税”，再往后瑞士等欧洲国家相继开征。从1990年至21世纪初是“碳税”的引入期，该时期的主要特征是制度单一，征收范围小，税收优惠力度大。比如：芬兰仅针对高排放行业的汽油、柴油、煤炭和天然气等，英国主要针对非家庭用的电力行业及化石燃料等，法国主要针对汽油、柴油等。尽管征收范围小，但碳税的征收却会给企业和居民造成切实负担，因此，引入期的优惠力度相当大，由此来降低负担者的“税收痛感”。比如：英国规定在完成碳减排目标后，返还80%的碳税给参与“气候变化协议”（CCAs）所涵盖的6 000家公司，加拿大通过所得税减免或一次性返还等方式，将碳税收入退还给社会公众。在引入期，由于技术的局限性，无法实现按照二氧化碳的实际排放量征收，因此多数国家采用化石燃料的含碳量或发热量来替代（如芬兰、瑞典）。

2.争议期。2005年，欧盟建立了碳排放权交易体系（EU-ETS），推动了碳税与碳交易并行的“复合”模式，自此，对于碳减排机制的缺陷及其完善机制争议不断。即使仅就“碳税”而言，从国际实践来看，其制度引入和实施也并非易事，不少国家在引入碳税时都颇费周折。以澳大利亚为例，作为人均碳排放量居高不下的国家，澳大利亚政府在2012年7月正式实施了“碳税”法案，规定对该国前500家污染企业强制征税，这一举措迅即遭到企业的强烈反对，“废除碳税”甚至成为选举宣传的“利器”，该税种仅维持了两年就被宣布废止。再如法国，在2007年提出增设“碳税”的设想，但中间经历多种曲折，在2009年将要正式实施时却被宣布无效，直至2014年，尽管仍饱受争议，但终于得以正式开征。除了碳税是否开征、碳税与碳交易等其他碳定价机制是否并行、两者孰为主导机制孰为补充机制外，其他争议还体现在如何处理碳税和现行其他税种（如消费税、环境税）之间的关系，碳税应作为独立税种还是作为其他税种的一部分，目前已开征碳税的国家多数采取后者。

3.发展期。随着国际协议的推进和国际共识的达成，不仅发达国家，一些发展中国家也纷纷加入开征碳税的行列。2019年6月，经过多年多方协调，南非“碳税法案”成功生效，这使南非成为非洲第一个引入碳税的国家；新加坡也从2019年起征收碳税，成为东南亚首个引入碳税的国家。截至2021年5月，全球已实施的碳税制度有35项，征收方案涉及27个国家、8个地区，遍布欧洲、北美洲、非洲、亚洲等地[7]。由于仍受到技术限制，根据碳实际排放量计征碳税难以普及，而通过碳排放系数计算碳排放量的变通方式不仅可以突破技术障碍，而且相对简化、统一透明、方便征管，而被普遍采用。在此阶段，既有部分国家初次成功开征碳税，也有已推行碳税的国家对现有制度进行动态改进，如芬兰在后续发展中三次改革碳税，形成了相对成熟的“能源-碳”混合税体系；还有国家在初步实施碳税政策时，即开始谋划未来的改革举措，如新加坡计划从2024年起分三个阶段调高碳税。

（二）“碳税”的演进逻辑

前已论述，即便从全球范围而言，“碳税”的发展历史也不长，但推进其快速发展的因素却很复杂，需要深入分析其发展脉络和演进逻辑。

1.政策工具从“单独”向“混合”演进。欧盟多国成功将碳税和碳交易并行使用，其经验成为国际上重要的政策参考。最初许多国家认为碳交易和碳税是相互替代的关系，若二者混合使用，则会因功能重叠对企业和居民造成双重负担，故普遍认为只能根据现实情况选择其中之一。随着时间的推移，碳交易和碳税已不像从前那样被简单定义为相互排斥的两种手段，对它们的认知已从初期的替代性逐步转变为互补性[15]。作为降低温室气体排放的有效政策工具，碳交易是市场机制，而碳税是政府机制（强制机制），碳税可将碳交易未能覆盖的企业纳入征税范围，两种机制优势互补，可以更快更好地助力于减排目标实现。刘磊等[16]在我国碳交易市场建立的基础上，通过对两种方案的优缺点进行分析，结果表明两者同时使用能以相对较低的代价实现碳减排目标。简言之，碳交易和碳税政策从单独使用演变为协同互补，既注重了公平，也有利于提高效率。

2.征税税率由低税率逐步向高税率演进。“碳税”的历史尽管只有短短30余年，但从世界各国征收情况来看，已呈现出明显的演进规律。无论碳税的开征从长远看会带来多少“红利”，但短期内会使企业和居民的生产和生活成本增加，给负税人带来经济负担。尽管有些国家并没有将其作为独立税种征收，而是将它附着在其他税种如“环境税”上，但作为一个从无到有的税负之源，需要给企业和居民一定的適应期或缓冲期，避免“碳税”目标的实现受到较大的社会阻力。因此，“碳税”开征初期其税率注定不宜过高，在动态演进中逐步由低税率向高税率调整，从而更好地实现政策力度、征管强度和社会可接受程度“趋向优化”。

3.征税范围由小范围向大范围“扩围”。从理论上分析，碳税的征税范围与其发挥的价值理念、价格传导和习惯倡导正相关，扩大征税范围有利于倒逼企业和居民的生产生活方式转变，故而应广泛征收。但是若在政策制定与实施初期征税范围过大，会使消费需求急速下降，抑制经济发展，影响经济繁荣与社会稳定。周海 [21]提到，若开征碳税，会降低企业的生产效率，即碳税通过影响产品价格对企业的生产销售造成负面影响。因此，需要通盘考虑征税范围对宏观经济调节及微观生产和消费的影响，统筹研判其短期和长期对经济社会的抑制或激励效应。从各国碳税的征收实践也能看出，多数国家在初期仅对高排放企业使用化石燃料征税，随着制度和征管手段的不断完善，逐步把其他行业和居民个人、家庭等扩展纳入征税范围。

4.税收政策和手段分阶段、分步骤推进。碳税的征收受到经济制约、技术限制和社会接受度的重大影响，因此必须分阶段、分步骤、渐进式推进，谨防诱发能源安全风险。比如，南非多年前就已提议开征“碳税”，但是由于对化石燃料的路径依赖，经济发展受到能源条件的严重制约，因此曾屡受企业反对而长期搁置。在税收优惠上，碳税与碳交易容易形成双重管控或压力叠加，因此部分国家（如芬兰）在征收初期考虑到能源密集型行业的竞争和发展，对该类行业企业实施减免税或一定幅度的税收返还；在把居民个人、家庭等纳入征税范围初期，部分国家（如丹麦）实施了减免税或消费补贴。对碳排放量计征碳税能直接影响碳排放的数量规模，但对计量技术要求高，容易导致征纳两端成本同时升高，因此征收初期计税依据多按燃料消耗量（或含碳量）计征，后逐步改为按燃料的碳排放量征收（如日本）。

5.由国家（区域）调节向全球跨境调节。气候变化促使各国或区域性国际组织响应并出台碳减排政策措施，比如，东盟国家签署了《巴黎协定》并陆续宣布了碳减排目标，继新加坡实施碳税后，越南修订了环保法并颁布了减少温室气体排放和保护臭氧层的第6号法令，规定了本国碳市场发展路线图，泰国正为碳市场的启动编制战略计划，菲律宾于2020年在“低碳经济法案”中提出建设碳市场议案，印度尼西亚于2021年10月通过“税收法规协调”法案并提出自2022年4月先对本国燃煤发电行业征收碳税（后推迟）。欧盟国家也不断收紧碳排放规制，并于2020年1月通过《欧洲绿色协议》，就更高的减排目标达成一致。更值得关注的是，调节机制已超出国内或区域性范围，扩展为全球调节。比如，2022年3月，欧盟理事会获准通过“碳关税”（碳边界调整机制，CBAM），尽管该机制一度饱受争议并招致强烈反对，但作为欧盟法律于未来实施几成定局，预期将对全球贸易形势和“碳排放”议题产生重要影响。

四、我国“碳税”的实施与推进策略

碳税征收对经济社会的影响非常复杂，既要满足发展需要，也要考虑税收负担、环境效益和社会福利效应，因此对其开征需要科学合理谋划。

（一）复合嵌入策略

2021年7月，我国正式启动统一碳排放权交易市场上线交易，但是目前覆盖行业范围狭窄。引入碳税并建立碳税和碳交易协调配合、并行实施的机制，是未来重点发展方向。但是，即便建立碳税与碳交易并行机制，孰为主孰为辅，也是关键问题。因此，建议在较长一段时间，碳税与碳交易互不重合，碳税为复合体系的补充机制。未进入碳交易市场的行业和企业，适用碳税制度；进入碳交易市场的行业和企业，可在碳税和碳交易两者之间选择；若企业属于碳税征收范围，又自愿参与碳排放交易，则给予相应的税收抵免等弥补机制。为防止碳交易市场中碳价偏低使减排机制失效，可仿效国际上的做法，即设定“最低碳价下限”和“定价互补机制”，当纳入碳交易企业的碳价低于下限时，则补缴相应部分的碳税差额，从而弥补监管漏洞、完善“碳减排”倒逼机制。

关于碳税是否作为新税种来单独征税的问题，建议短期内将碳税附着在资源税、环保税、消费税等相关税种上，增加“碳税”税目。这种税种的“嵌入”比单独征税更为温和，能降低社会的税收痛感，提高社会的可接受程度。若单独开征，会与资源税、环保税、消费税等存在征收范围重叠的问题，不仅增大企业的税收压力，对纳税行为和成本产生冲击，还会增加税制的复杂性，降低征管的便利性，影响税制结构的调整与征管资源的整合优化。

（二）差别征收策略

差别征收分为地区、产业和企业三个层面。我国东中西部地区的经济发展很不平衡，碳减排空间、社会边际成本和实施成本相差甚大，因此，部分学者关注到不同区域的差异化碳税税率问题[26]。碳税税率全国“一刀切”的方式不可取，忽略地区差异的政策会加剧地区发展的不平衡，也会对经济的整体运行产生影响，为此，可在不同区域开展试点探索，因地制宜，实施“一城一策”的征税策略，既考虑经济发展制约，当地政府既有动力，也有压力发展新型产业。不仅在区域差别上，也应关注与地区差异相关的产业结构、技术水平和治理能力的差异，不同产业的污染排放与发展路径差异较大，需要借鉴国际经验推行行业差别税率。同时，各企业的减排情况也有具体差别，因此应从“激励-处罚”双向发力，对减排压力大的企业以补助形式鼓励其转型升级，对减排效果突出的企业给予减排奖补，对碳排放在平均值以上的企业实行累进税率征收，让企业树立“多减排多受益”的观念，引导企业加速减排技术创新和能源结构调整。

（三）合理负担策略

碳税征收需体现公平税负、合理负担的原则，上述“碳税与碳交易互不重合”“将碳税嵌入到其他税种”以及“地区、产业和企业的差别化征收”等建议实质上是秉持公平课征、量能课税、综合考量等原则，使纳税人的税负与其负担能力动态适应。除此以外，碳税征收还应体现以下策略：

1.生产环节征收。前已述及碳税的征税环节主要有三种方式，即在生产环节征收、在消费环节征收、同时在生产环节和消费环节征收。在生产环节征税有利于税源管理，且征管成本较小，但社会效应不显著；消费环节征税征管成本高，但有利于在全社会普及减排意识，提升减排效果；同时在生产环节和消费环节征税有一定的叠加效应，但征管复杂、征纳成本较高。结合我国国情，建议碳税先在生产环节征收，随着征管经验的丰富与社会的可接受水平逐渐提高，条件成熟后，再逐步扩展到流通和消费环节。由于个人和家庭消费量小且主体分散，税收负担和征管反应敏感，短期内不宜将个人和家庭作为碳税的纳税人。

2.低税率征收。从国际上看，开征碳税的国家都是根据自身国情，制定合适的税率，标准并不统一，但普遍认为征收伊始力度不宜过大，应合理确定税率并实现综合效用最大化。税制改革需要循序渐进，近年来顺利开征碳税的国家，都有共同的特征，即低税率开征、分阶段逐步提高税率，如南非的碳税法案明确将碳税分为两阶段实施，第二阶段将在第一阶段的基础上稳步提高税率。尽管我国目前的能源结构多样化趋势明显，但短期在结构调整上仍受到很大制约，因此，在开征初期建议实行低税率。须关注的是，为了扩大减排成效，多数已征碳税的国家其税率有上调趋势，因此我国也应基于可负担、可持续的原则，建立碳税税率阶梯累进变动、起点渐进上调等动态调整机制。另外，在计税依据上，考虑到技术限制和征管难度等，建议我国先制定标准统一的排放系数估算排放量，这种方式测算相對简单，易于操作，容易被接受。

3.高税收优惠。最优碳税政策的制定要考虑各种复杂因素，如碳税对经济社会的影响、碳税对不同区域和行业的影响以及对居民消费的影响等[26]。有专家估算了各国碳排放的社会成本，并据此推测监控政策的成本和收益是否合理[27]。合理的碳税优惠及相关的配套减免，是碳税政策成功实施的关键。比如南非在实施碳税的同时配套推行一系列的免税、补贴政策，政府对农业等行业实行免税和大额减税，对于出口及受碳税影响较大的企业给予额外补贴，通过多种方式保持“税收中性”，减少碳税的负面影响。因此，我国应建立碳税的分阶段推进机制，在碳税开征的初期加大税收优惠的力度，如对公共服务类企业、小型微利企业、采用低碳技术节能减排的企业实行碳税减免，构建科学合理的碳税激励机制，既保证减排力度，又提高社会的接受程度。

（四）政策协同策略

碳税具有调控功能，但不是万能的。在调控空间上，碳税受经济利益、地方财力和社会福利的多重制约；在调控周期上，碳税作为税收法律需保持相对稳定，不适宜用于短期和临时调节；在调控力度上，碳税的干预作用不能过强，否则会带来较大的经济调整成本和管理成本等负面效应。碳税调控的局限性决定了其需要与其他“碳治理”政策进行有效多元协同。主要有：

1.财政政策。通过绿色财政政策，支持重点发展的方向和领域，完善绿色政府采购政策，改进碳税收入分配机制（比如用于绿色产业激励、节能减排奖励、弱势群体利益补偿等），增加社会福利。

2.科技政策。加大科技研发力度，对先进绿色低碳技术加快科技攻关，完善能耗测量和碳排放计量监测技术体系，构建绿色低碳技术研发投入激勵机制和绿色技术成果全链条转移转化机制。

3.产业政策。严控“双高”行业产能规模，加快推动产业结构优化升级、防范产业结构调整风险，大力发展低碳能源和环保产业，建立高耗能产业的区域转移调控机制与生态环保投入产出机制，提升“碳壁垒”风险预警与应对能力。

除此之外，在金融政策上，完善绿色金融政策，加大对资源节约、环境保护和低碳发展等企业或项目的支持力度；在就业政策上，增加绿色就业机会，促进人才有序向绿色就业岗位流动，促进经济建设、环保和就业、民生共赢；在社会共治机制上，评估政策执行的影响因素和后果，大力宣传碳税开征的必要性与环境红利，提高全社会对“双碳”时代价值理念、制度变革和技术创新的认同，通过生活方式或消费方式重塑，最大限度减轻碳税开征阻力。

五、“碳税”的国际合作及协调策略

气候变化是系统性的全球挑战，需要在国际上积极践行“人类命运共同体”理念，调整对内对外经济格局，在“碳税”领域开展更广泛的国际合作，为推动全球绿色转型做出新的、更大的贡献。

（一）国际对话策略

虽然应对气候变化已成为全球共识，但全球统一的碳治理规则并未确立。从总的趋势来看，碳税必然融入碳认证、碳准入等“碳壁垒”家族，加剧贸易争端。超越境内调节机制的“碳关税”通过“入境加税”方式提高能源交易成本，预期将更快、更广泛地实施，从而对国际市场高耗能产品和碳减排技术供求产生深远的影响。《巴黎协定》主张遵循公平、体现“共同责任”，但同时指明“责任差异”和“各自能力”原则。因此，一方面在全球贸易中要考虑发展中国家利益，避免不正当税收对全球贸易的扭曲，真正实现向发展中国家“适当倾斜”的贸易待遇；另一方面，完成产业升级的发达国家作为重工业商品及化学品的消费方，理应通过价格补贴或技术援助等方式承担一定的减排成本。

面对复杂多变的国际形势，既要积极开展环境外交，凝聚全球可持续发展共识，参与国际规则和标准的拟定，倡导建立“权益-责任”对称的碳成本分担机制，又要围绕我国“双碳”目标，加强外贸政策、减排政策与税收政策联动，积极应对贸易与碳减排“捆绑”风险，还需继续完善碳交易市场、渐进有序地推进碳税征收，在减排路径上形成新指南、新经验，提升我国在此领域的话语权。

（二）政策协调策略

国际政策协调理论认为，各国在政策制定中可通过协调方式进行结构和机制调整。不同国家在资源禀赋、区位条件、经济发展水平和民众生活水平等方面都存在着较大差异，碳税制度短时间难以一致，但在政策的制定和实施中，可多边磋商、共同推进。不征收碳税的国家在能源密集型产业上有比较优势，但容易产生“碳泄漏”现象，从而削弱减排政策的有效性；实施单边的政策制裁，并不能有效解决碳税制度的外部性问题，甚而会增加碳排放，“对国际竞争、贸易开放环境和消费者福利都有较大损害”[5]。

因此，在根据本国实际情况确定政策目标时，要动态协同，避免目标冲突，在此基础上建立和完善碳税国际协调机制和豁免机制；各国深度交流碳税政策的侧重点、政策工具及与其他政策的搭配，定期公布各自的贡献和特色经验；针对我国碳税政策“部分协调”和“全部协调”的范围和路径，通过国际经验找寻破解技术瓶颈和经济承受力制约等问题的良方，优化完善我国碳税制度的设计和实施，同时向世界分享中国智慧和中国方案，为世界节能减排做出新贡献。

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