高技能人才队伍建设的制度变革：目标、问题与路径

吴立波 黄楷胤

［摘要］高技能人才是中国式现代化建设和高质量发展的基础性、战略性支撑。新时代，新的政策体系、经济格局和教育治理推动了高技能人才队伍建设的制度变革，高技能人才培养走向融合扩张、使用转向体面就业、评价迈向生态本位，激励对标社会尺度。虽然我国技能人才队伍建设取得了一定成效，但仍然存在培养规模和质量不足、使用分配制度有待优化、评价制度需要完善、奖励激励机制有待创新等问题。因此，变革高技能人才队伍建设制度还要加快推进技工教育和职业教育融通发展，加强职业技能标准开发和评价监管，落实提高技能人才待遇政策，创新保障机制激发技能人才活力。

［关键词］高技能人才；制度变革；人才培养；人才评价

［作者简介］吴立波（1966- ），男，广东揭阳人，广东省职业技术教研室，高级讲师。（广东  广州 510507）黄楷胤（1964- ），男，广东揭阳人，华南师范大学，教授，博士。（广东  广州  510631）

［基金项目］本文系人力资源和社会保障部2022年度技工教育重点项目标准研究课题“技工教育数字化资源建设与应用优秀院校评价标准研究”（项目编号：202220，项目主持人：龙莉）和广东省2013年省级科技计划项目“专业镇中小微企业转型升级发展研究”（项目编号：2013B091605006，项目主持人：黄楷胤）的研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）03-0038-07

高技能人才是国家人力资源的重要组成部分，也是中国式现代化建设的基础性、战略性支撑。党的二十大报告强调“人才是第一资源”，提出“努力培养造就更多大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才”。然而，我国长期以来将高技能人才培养的重任压在职前阶段的高职院校身上，对于职后阶段企业继续教育与培训的重视程度不够，而且存在教育体系与劳动体系严重分离的现象。仅仅重视职前教育的教育模式不利于培养出真正的高技能人才，有效的高技能人才培养必须从“培养—使用—评价”以及社会认可多个方面进行靶向式变革。因此，转变已有的高技能人才培养思路，变革高技能人才建设制度刻不容缓。2022年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》指出，“健全技能人才培养、使用、评价、激励制度……打造一支爱党报国、敬业奉献、技艺精湛、素质优良、规模宏大、结构合理的高技能人才队伍”。根据高技能人才成长的规律和制度理论，本文分析新时代高技能人才培养模式变革的动力，对标新时代经济产业发展的需求分析高技能人才队伍存在的不足，进而探索技能人才队伍建设的制度变革路径。

一、变革的逻辑：高技能人才队伍建设的目标分析

制度是规约人类行为的重要力量，然而，罗马不是一天建成的，好的制度是一个历史发展的过程，是一种文化形成的过程。在各种张力和惯性之间，制度总是需要应时而变。中国高技能人才队伍建设制度的变革是新时代国家治理、经济转型和教育变革共同推动的结果。

（一）政策逻辑：规制性力量引领高技能人才队伍建设变革

规制、规范、认知是制度的三种类型，也是制度化的三种力量。2017年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于提高技术工人待遇的意见》。一系列政策聚焦高技能人才培养，为高技能人才发展营造了良好的外部环境。在上述相关政策不断实践的基础上，要进一步对新时代高技能人才发展进行全面谋划，形成更趋完善的政策体系。着眼于培养更高质量的产业工人和高技能人才，不断健全技能人才的培养、使用、评价、激励制度体系，形成高技能人才队伍建设的政策制度框架（如图1所示）。规制性力量引领高技能人才队伍建设变革主要致力于制度体系的完善，其治理目标和内容有：一是建构新的培养体系。构建产业工人技能形成体系，更加系统全面地明确行业企业、职业院校（含技工院校）、政府、社会四方的角色定位和责任担当，使技能人才培养与企业实际紧密结合。二是出台新的使用制度。与《关于提高技术工人待遇的意见》一脉相承，充分体现技能导向，提高技能要素在收入分配中的作用，引导企业把技能作为决定要素，多劳多得，技高多得。三是建立新的评价机制。建立“新八级工”等级制度，在原“五级工”基础上创新形成“新八级工”职业技能等级（岗位）序列，突破技能人才职业发展的“天花板”。完善以世界技能大赛为引领、全国职业技能大赛为龙头、全国行业和地方各级职业技能竞赛以及专项赛为主体、企业和院校职业技能比赛为基础的中国特色职业技能竞赛体系。多种举措提高竞赛科学化、规范化、专业化水平，引领技能人才发展。四是完善新的激励机制。建立以国家表彰为引领、行业企业奖励为主体、社会奖励为补充的高技能人才表彰奖励体系。多种表彰奖励项目畅通技能人才与业绩挂钩的成长通道，增强高技能人才奖励激励作用。

（二）经济逻辑：走向高质量发展需要高技能人才支撑

高技能人才是推动经济发展的重要力量，而经济发展水平作为高技能人才发展环境的重要因素影响着人才开发，二者具有互动共生的密切关系。变革新时代高级人才队伍建设制度的经济逻辑在于：一是以更高技能支撑产业发展。国家实施制造业技能根基工程，充分说明了技能人才是支撑产业发展的根基。产业转型升级，要求对从业人员进行新技术新技能新工艺培训，不断提高其适应现有岗位和新职业的工作能力，从而为产业发展创造条件。科技进步日新月异，机器换人速度加快，需要高素质劳动者和技术技能人才。二是以更好技能促进高质量就业。数字技术被广泛应用，机器换人使产业就业人数整体下降，同时对产业工人的技能提出更高要求，低技能就业将快速减少。高技能人才利用懂得数字技术的优势，抢占就业先机，提升就业质量，受益将更多。三是以更普遍技能供给服务民生。政府开通技能人才就业创业融资审批快办通道，打造技能人才网络平台，构建定向普惠相结合的就业服务模式，以技能就业兜牢基本民生底线。每个有意愿的建档立卡贫困家庭子女可以免费入读技校，学到一技之长，拓展就业创业渠道。接受烹饪职业技能培训的农民，可以开设创业店、农家乐、小餐馆，让“一个人养活一家人”成为可能。接受家政服务专业技能培训的管家、月嫂不断输出，群众像逛商场一样在家政超市选择月嫂，缓解家政难题。四是以实用技能帮扶拓宽增收致富道路。广大产业工人農民通过辛勤、诚实、创造性劳动，以技能服务乡村振兴，促进共同富裕。在广东，一批批“厨师村”“技工村”“月嫂村”相继涌现，形成“梅岭鹅王”“玉水厨师村”等一批特色乡村文旅品牌。

（三）教育逻辑：高技能人才供给助推技能社会建设

技能人才队伍建设包含了“培养—使用—评价—激励”四个环节，其中人才培养是起点也是基点。事实上，技能人才的供给不仅仅是指学校端口的招生与就业，还包括了职后的进修与提升。只有进行“职前职后一体化”的技能人才教育、培训，才能确保技能人才供给的高质量与可持续发展。因此，建设技能社会、服务国家经济社会高质量发展、变革技能人才队伍建设的制度体系必须落脚到教育的逻辑。一方面，通过职业院校、技工院校等正式的学校教育培养更多更好的技能型人才后备军；另一方面，通过校内、校外多方面的培训组织服务技能型人才的终身教育与终身学习。具体而言：一是突出职业教育、技工教育“主阵地”作用，培养更多的高技能人才。二是优化技能人才结构，培养更有质量的技能人才。2021年末全国就业人员74652万人，技能人才占就业人员总量的26.8%，高技能人才占技能人才总量的30%。建设现代化产业体系，推进现代农业、新型工业和现代服务业，必然要求优化高技能人才比例。还要着力提高技能人才培养层次，深入推进职业技能等级认定工作。2021年末，全国共有1078.4万人次参加职业资格评价或职业技能等级认定，898.8万人次取得职业资格证书或职业技能等级证书，其中30.2万人次取得技师、高级技师职业资格证书或职业技能等级证书。三是面向新时代经济市场，培养更适用的技能人才。人力资源市场的结构性矛盾，引发了技能人才掌握的专业技能与产业转型升级对技能要求的契合程度之间的问题。要以产业需求为根本导向，把技能人才工作作为产业发展的“先手棋”。通过“龙头企业出标准、出岗位、出师傅，院校出学生、出教师、出教学资源，政府出政策、出资金、出管理”的方式，建立以产业岗位标准为引领、以院校学生和教学资源为基础、以职业技能等级评价为纽带的“产教评”融合技能生态链，实现产业技能人才培养、使用、评价各方共建、共评、共治、共享、共生发展。

二、变革的挑战：高技能人才队伍建设的问题分析

高技能人才队伍建设的制度变革是国家政策驱动、经济社会需求和教育发展转型共同期待的结果，但是，制度变革也有诸多的挑战，特别是人才供给的规模与质量、工作岗位的匹配和转型、技能评定与工资待遇、激励与奖励制度的不完善等都是高技能人才队伍建设所面临的现实难题。

（一）高技能人才培养的规模和质量仍然不足

2020年底，我国高技能人才仅有5800万人，约占就业总人数的7.7%，高技能人才求人倍率高达2以上。通过对中国高技能人才现状与2020—2050年供给预测进行统计分析，发现存在严重的供给不足问题。事实上，技能人才短缺的重要原因是职业教育、技工教育发展仍然存在不少困难和发展瓶颈，使技能人才培养规模与质量受限。突出表现在：一是职业院校和技工院校越来越少，直接培养高技能人才的院校和组织正在大幅度缩减。2021年，全国高职（专科）招生552.58万人（含五年制高职转入专科招生45.20万人），同口径比上年减少18.03万人，下降3.16%。二是职业院校、技工院校的办学基础难以支撑技工教育高质量发展。高职和技工院校规模化、集约化程度不高，财政资金投入难以满足办学需求；办学场地、实训设施、师资力量供应不足，难以扩大办学规模、提高办学水平。特别是职业院校、技工院校在校企合作方面涉及单位性质、成本分摊、收入分配等问题，缺乏明确规范的专门政策指引，同时难以跟上企业对技术和设备的更新速度和要求，企业担心高新技术外泄、高技能人才被挖走，积极性不高。三是技师学院与高等职业院校政策尚未互通互认。技师学院仍被列为中等职业教育，无法与高等职业院校享受同等政策。技师学院毕业生无法获得大专学历，严重影响后续升学、就业及职业发展。技师学院无法纳入高职院校同一平台同时招生，生源质量难以保证，高技能人才培养基础不够牢固。

（二）高技能人才使用分配制度有待进一步优化

我国高技能人才供给与区域产业发展耦合协调水平基本呈现出先上涨后略有回落的阶段性变化趋势，但目前总体耦合协调水平仍有较大提升空间。我国高技能人才的供给结构与产业协调度相对滞后，供给结构与产业协调性2016年开始连续降低，农林牧渔业、制造业、水利环保业和财经商贸类的高技能人才供给不足。事实上，科技进步对传统工作岗位带来冲击，全球疫情对经济社会发展的阻滞让技能型人才的就业与使用遭遇了前所未有的挑战。具体而言：一是技能人才的就业面依旧狭窄，而且在劳动力市场上易遭歧视。企业和各单位能够提供的工作也多是工厂、工地、车间等一线基层岗位工作，以至于很多青年劳动者不愿意到企业当蓝领，甚至部分有着专业技术的人才也宁愿选择“送快递”等非车间的工作。二是技能人才在工作岗位上的发展机会和未来前景并不理想。技能人才职业通道窄，申报职称受到学历、论文、贯通领域的限制。只有少数受访者表示对自己所从事的工作非常满意，其中工资收入被列为首要因素，占47.59%，个人发展机会占23.45%，居次位。大部分高职院校和技工院校毕业生无法应聘到管理岗位，也无法从其他技术岗位跨岗聘用至管理岗位，导致个人发展机会受阻。三是技能人才收入水平仍然偏低。我国技师、高级技师的收入水平与管理人员存在一定差距，有些企业给高级工毕业生安排中级工岗位和工资待遇。调研数据显示，在经济相对发达的东莞，有55.05%的技能人才工资不高于6000元，大部分技能人才的工资在4001～8000元之间。收入水平偏低是制约高技能人才培养的重要因素之一。

（三）高技能型人才的评价与认证制度有待完善和优化

技能是非常重要的人力资本，无论是学校教育阶段的培养目标还是劳动力市场的技能认证，评价是让技能价值外显的重要制度设计。英国、澳大利亚的职业资格证书体系与质量认证体系其实都是让技能在社会特别是在劳动力市场流动的重要制度安排，也是安格鲁—撒克逊在国家职业教育上取得成功的重要经验。然而，相对于英美国家的职业资格认证体系，中国的职业资格认证和技能认定都还有值得进一步完善的地方。具体来说：一是国家职业技能标准落后于技术迭代，评价结果无法满足用人主体的评价需求。生产技术迭代升级，用工标准随之发生变化，用人单位迫切需要贴近当地产业发展、岗位需求的职业技能等级认定标准。国家职业技能标准更新和开发，远落后于新兴产业和新技术的发展速度，容易出现与用人单位评价需求脱节的现象。从事新兴产业的技能人才面临“无职可评”“无证可考”的尴尬境地，影响人才建设、行业壮大和产业发展。二是评价结果公信力缺乏，自主评价的含金量和流通性问题凸显。企业自主开展“新八级工”等级认定，形成“一企一证”，质量和效力有待研究。职业院校毕业生在校期间已经获得技能等级，但入职后并不被企业认可。事实上，“新八级工”中的学徒工、特级技师、首席技师的标准与界定、培养与培训、评价与认定、岗位与职责、激励与待遇等都不明确，实施难度较大。用人單位或社会评价机构实施职业技能等级认定，考核评价标准不一，难以得到行业认可。职业技能等级证书各盖各章，与申领补贴、积分入户等公共服务事项挂钩，含金量、流通性、公信力的问题突出。

（四）高技能人才奖励激励机制有待进一步创新

高技能人才的激励制度是增强职业教育和技工教育吸引力、不断壮大高技能人才队伍的重要支撑条件。事实上，中国传统文化对技术技能并不友好，虽然中国有“四大发明”这一类从技术生产中诞生的伟大创举，但是，技术没有能转化成科学的重要原因之一就是传统文化的影响。从孔子批评樊迟问稼，到后来“劳心者治人，劳力者治于人”等惯习，使得技能在中国文化中的地位偏低。另外，在双重劳动力市场（dual labour market）的分割之下，高技能人才和普通技能人才往往还是在次要劳动力市场，次要劳动力市场的劳动者收入低、工作不稳定、工作条件差、培训机会少，缺乏晋升机制，这对技能人才的激励和吸引力相对有限。中国当前的技能人才激励制度也有很大的改进空间：一是对高技能人才奖励力度不大。对国家省市职业技能大赛获奖选手和单位、对技工院校获得国家省市职业技能竞赛奖项选手和指导教师的奖励，包括奖金、职业技能等级、职称、编制等方面的奖励力度还不够，有待进一步创新机制。二是对技能人才激励程度不高。技能人才较少在企业经营管理决策层中担任职务，技能人才在各种表彰评比项目中的比例、在企业职代会中的占比都有提高的空间，在企业民主管理制度中发挥的作用有限，有待进一步激发活力。正是因为这种激励制度的不完善，中国高技能人才队伍建设吸引力不足，愿意从事技术工作的劳动力相对偏少，已经在次要劳动力市场的高技能人才也在不断逃离。由于正式制度与非正式制度对技能人才的认可、激励相对不足，我国高技能人才队伍建设始终难以做大做强，低技能或者无技能的人口比重居高不下，高技能人才始终难以突破。

三、变革的路径：高技能人才队伍建设的对策建议

高技能人才队伍建设关乎未来的人力资源结构，也会直接影响经济社会的发展质量。然而，我国高技能人才相关政策在系统性、执行力、前瞻性方面还存在不足，未来高技能人才队伍建设需要做好制度创新与改进，为“技能社会”建设和中国经济社会的高质量发展赋能增效。

（一）扩大高技能人才供给，重点加快推进职业教育和技工教育融通发展

在国家层面，进一步加大对职业教育和技工教育的支持力度，着力解决高技能人才培养的瓶颈问题，重点加快推进职业教育和技工教育融通发展。一是稳定学校规模，确保高技能人才的供给。在国家中职学校不断缩减、高职院校不断升格为职业本科的前提下，要继续稳定高等职业院校的规模，加快将技师学院视同高等职业院校办学层次转型，对技师学院参照高职院校标准，实施统一的生均拨款制度，纳入财政资金保障范围。在此基础上，进一步完善招生机制，推动技师学院与高职院校在同一平台招生，或者加快建立将技师学院信息同步向高中应届毕业生推送机制，进一步提高生源质量。二是尽快打通社会政策堵点，增强高技能人才教育的吸引力。从国家层面解决高级技校、技师学院毕业生的学历问题，确保学生在报考本科院校、公务员招录、事业单位招聘、招收士官、积分入户等方面与高职院校毕业生享受同等待遇。三是完善校企合作，提升高技能人才培养质量。推进高技能人才职业能力的全面提升必须构建校企育训共同体，实现“学校教育夯实基础＋企业培训提升实践”。制定规范校企合作的政策制度，支持职业院校根据产业发展需要因地制宜设立产业学院。发挥企业主体作用，探索推行中国特色学徒制，全面推行校企共同组建协调指导机构、设置专业课程、制订招生方案、组建教学团队、开展教学实训、促进学生就业。

（二）优化高技能人才使用，千方百计落实提高技能人才的政策待遇

全面落实《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，确保高技能人才的待遇要“优”，高技能人才的发展前景要“好”。具体来说：一是深化用人制度改革。破除身份、学历、编制等障碍，打破职业技能、职称和管理岗位之间的界限，突出品德、技能和业绩的用人导向，促进技能、技术、管理三类人才融合发展，把各方面的优秀人才集聚到党和人民的事业中来。二是拓宽高技能人才职业发展通道。一方面，在岗位设置上要让技术技能岗位能够纵向上升，体现技能的生产价值；另一方面，要加强对高技能人才的职后教育与培训，提升高技能工作者的生涯可持续发展能力。让高技能者有良好的发展前景，将吸引更多人才进入工厂。三是进一步提高技能人才待遇水平。技高者多得是一根重要的分配“指挥棒”，体现了高技能人才的真正价值。在这根“指挥棒”的引导下，将会形成追求高技艺的浓厚氛围，从而形成学技术、学知识的良好社会风尚。特别是在国有企业探索推行关键技术技能岗位持股制度，对高技能领军人才“揭榜领题”采取项目工资制等分配形式。国有企业工资总额分配要向高技能人才倾斜，在工资结构中设置体现技术技能价值的工资单元和技能津贴。落实高技能人才比照相应层级专业技术人员享受同等待遇，也分别与大专和本科学历人员同等对待。

（三）调整并善用“指挥棒”，加强职业技能标准开发和评价监督管理

评价是非常有力的“指挥棒”，新时代高技能人才队伍建设制度变革的重点和要点之一就是评价制度的变革。具體来说：一是完善高技能人才评价标准。顺应新经济、新业态快速发展形势，加快新职业标准开发。推动职业技能标准开发社会化，依托行业企业、职业院校、培训机构组建行业专家委员会，建立上下联动、社会共建、政府购买的职业技能标准研发模式，由成熟的行业企业评价规范申报国家职业技能标准。对国家还没有颁布标准的新职业，探索制定地方标准。二是强化高技能评价监管服务。加快推行企业特级技师、首席技师制度。按照“谁评价、谁发证、谁负责”的原则，建立以市场为导向、以企业等用人单位自主评价为主体、以职业技能等级认定为主要方式的技能人才评价制度。遴选社会培训评价组织，定期向社会公布职业技能等级认定机构和认定职业（工种）目录。综合运用“双随机、一公开”“互联网+监管”等方式，推进评价全过程、全领域监管。健全现场督查、同行监督和社会监督机制，实施社会评价组织定期评估和退出机制。三是建立高技能人才职称评价绿色通道。为对国家经济发展和重大战略实施做出突出贡献的高技能领军人才建立职称评审绿色通道。获得中华技能大奖、全国技术能手，担任国家级技能大师工作室带头人，享受政府特殊津贴或被省级人才主管部门认定为高层次人才的高技能人才，可直接申报评审高级职称。

（四）转变底层逻辑和算法机制，创新激励制度以提升高技能人才的活力

制度变革的底层逻辑是“文化—认知”的变革，也就是非正式制度和文化认同的变革。高技能人才在中国传统文化制度中没有得到最高的“礼遇”和认可，这是新时代高技能人才队伍建设制度变革的“关键一步”。以国家表彰为引领的表彰奖励体系是对高技能人才的社会认可，对提高技能人才的社会地位、职业荣誉感具有很好的促进作用，对技能人才的长远建设也有积极作用。一是创新高技能人才的奖励激励机制。建立对世界级、国家级和省市级职业技能大赛获奖选手和单位的奖励机制，推行“奖金+职业资格或职业技能等级晋升”组合式奖励，建立职业院校获奖选手和指导教师入编、高技能人才职称评审绿色通道。二是提高高技能人才社会地位。应利用新闻媒体营造尊重劳动、崇尚技能、鼓励创造的良好氛围。完善各行各业开展高技能人才评选表彰制度，优化技能人才在各种评选表彰项目中的比例。企业要吸纳高技能领军人才担任技能总监等职务，参与经营管理决策，充分发挥技能人才在企业民主管理中的作用。三是做好高技能人才的舆论引导和价值宣传，弘扬“大国工匠”精神。让高技能人才的典型事迹、优秀经验在社会上传播，引导社会大众认可、尊重技能型人才，打造“热爱劳动、尊重创造”的技能型社会文化。

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