我国边疆治理制度的生成逻辑与效能转化

杨顺清

（大理大学，云南大理 671003）

我国边疆是地缘政治风险的汇集之地和民族宗教文化的交汇之地。边疆治理是关系到边疆稳定、民族团结和国家安全的重大问题。中华人民共和国成立以来，边疆治理依托中国特色新型国家制度，不断创建具有地域风格的边疆治理制度。这使得当前我国边疆治理制度成为国家层面通用型制度和边疆层面特色型制度的复合统一体，即囊括人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、对口支援制度、兴边富民制度、沿边开放制度、民族地区转移支付制度、民族团结教育制度、边境管理制度等的复合统一体。边疆复合统一的治理制度，铸就了防卫国家疆域安全的屏障，奠定了边疆人民美好生活实现的基石，是具有中华风范和治理效能的制度体系。不过，毋庸讳言的是，我国边疆面积辽阔，地缘情况复杂，边疆社会发育相对滞后，边疆治理制度的功能尚未得到完全激活，边疆治理制度的优势尚未得到完全彰显。这导致边疆地区在当前“两个一百年”的历史交汇点依然是我国全面建成社会主义现代化强国“抓关键、强弱项、补短板”的焦点区域。有鉴于此，本文尝试探讨中国边疆治理制度的生成逻辑，完成边疆治理制度优势的学理证成，并致力于思考边疆治理的制度优势何以转化成边疆治理的效能优势，以期裨益于边疆人民美好生活的实现和国家治理效能的提升。

一、我国边疆治理制度的生成逻辑

我国边疆处于政治中心的远端、经济增长极的外围、文化辐射的边缘、信息传导的末梢和交通体系的终端。边疆与生俱来的地缘特征使得边疆潜藏着诸多传统安全风险和非传统安全风险。中华人民共和国成立之后，为了化解边疆风险和保障国家安全，立足本土历史智慧的发掘，注重中华民族现代文明精髓的淬炼和世界制度文明的借鉴，持续丰富边疆治理制度的供给，使我国边疆治理制度彰显出独具一格的生成逻辑。

（一）中华民族传统文明锻造边疆治理制度的品格

中国是一个有着五千多年文明历史的文明国家。中华文明是人类历史上唯一未曾中断的原生型文明。中华文明源远流长、博大精深，不但铸就了中华民族的群体形象和集体人格，而且还锻造了我国边疆治理制度的价值取向、伦理底蕴和道德情怀。

首先，中华民族传统文明的“和合思想”塑造了边疆治理制度的价值取向。“和合思想”是中华民族传统文明的精髓，统摄了中华民族传统文明关于“身与心”“人与我”“我与物”的理念。在中华文明的话语体系中，“和”被视为“天下之达道”（《中庸》）；“天地和合”乃是“生之大经”（《吕氏春秋》）。“和合”追求自我“心”与“身”的和解，倡导“人与我”之间“以和为贵”，主张“人与自然”的“天人合一”，并强调中华处理国际关系要“协和万邦”。可以说，正是在“和合思想”的传承与发扬之下，我国才摒弃西方“党争型”政治制度（多党竞争）、“分化型”族裔制度（多元文化主义）和“熔炉型”国族制度（同化主义），转而创造性地设计出中国特色的新型国家制度和边疆治理制度，包括合议型的民主制度（人民代表大会制度）、合作型的政党制度（中国共产党领导的多党合作制度）、和睦型的民族制度（民族区域自治制度），以及和谐型的生态文明制度体系。

其次，中华民族传统文明的“民本思想”奠定了边疆治理制度的伦理底蕴。“民本思想”是中华民族传统文明的价值底蕴。“以民为本”不仅是中华先贤朴素的伦理关怀，而且还是中华先贤视为建构国家政治合法性的不二法则。正如《尚书·五子之歌》所说：“民惟邦本，本固邦宁。”《管子·霸言》亦云：“夫霸王之始也，以人为本，本理则国固，本乱则国危。”中华民族传统文明的“民本”思想在历史的演进中得到历代开明王朝的广泛承认，深刻影响当代国家治理和边疆治理的理念。不论是2014 年9 月中央民族工作会议提出的“人心是最大的政治”，还是第二次中央新疆工作座谈会提出的“改善民生”“贴近百姓，惠及当地”，抑或是中央第六次西藏工作座谈会强调的“把增进各族群众福祉作为兴藏的基本出发点和落脚点”〔1〕，事实上都是对中华传统“民本思想”的传承和超越。这种传承和超越使边疆治理的制度设计充盈着“以人民为中心”的伦理底蕴。

最后，中华民族传统文明的“均平思想”孕育了边疆治理制度的道德情怀。中华先民“天下大同”的社会理想催生了中华文明丰富的“均平”思想。“均平”思想是中华文明各个流派的一种共识，它强调的是通过政治调节（“均”）来达到社会平衡（“平”）。这种“均平思想”，儒家称之为“不患寡而患不均”（《论语·季氏》），法家称之为“论其税赋以均贫富”（《韩非子·六反》），墨家则称之为“饥者得食、寒者得衣、劳者得息”（《墨子·非命下》）。“均平”理念是中华先贤关于社会分配正义的一种原始思考。它在中华历史的演进中逐渐成为中华文明构图的重要板块，并从深层次上驱动当代中国的边疆治理和制度供给都致力于追求边疆区域与核心区域的协调发展与共享发展。当前我国针对边疆地区和少数群体进行的制度设计，如对口支援制度和民族地区转移支付制度，本质上反映的都是通过对特定区域和特定群体的差异化扶助，推进整个社会“贫富均衡”和“共享发展”。

（二）中华民族现代文明滋养边疆治理制度的气象

晚清以来，中华民族在西方民族国家侵略之下面临“三千年未有之大变”。在中华民族存亡绝续的历史关口，中华民族传统文明开启了中华民族现代文明的艰难转型和痛苦蜕变。中华文明的现代转型是中华传统文明吸纳时代政治文明而不断现代化的一种结果〔2〕。它不但深远地影响了现代中国的制度设计，而且还革命性地塑造了中国边疆治理的制度逻辑。

首先，国家统一成为现代边疆治理制度供给的目标导向。王朝中国时期，边疆地区是中原王朝由“治”过渡到“不治”的边缘性空间。边疆地区存在明显的“有边无界”“有边无防”的问题。随着传统王朝中国向现代主权中国的转型，边疆之地不再是王朝中国时期动态盈缩的变动空间，而成为现代主权中国不可分割的行政区域。这客观上使得边疆治理无可避免地打上主权国家的烙印。主权国家时代最为根本的政治考量是“国家统一”和“主权完整”。这种政治考量使得现代中国边疆治理始终都围绕着“维护国家统一”和“保障主权完整”构建制度。

其次，公民权利成为边疆治理制度供给的价值基石。中华民族传统文明有着十分丰富的“民生”和“民心”话语，但“民权”和“民治”话语却相对匮乏。随着中华民族传统文明向现代文明的转型，“民权”和“民治”话语渐趋丰富，并成为现代中国之治的价值基石〔3〕。在“民权”和“民治”理念的激荡之下，现代中国的边疆治理表现出对边疆各民族公民权利的高度关切。边疆治理的制度设计由此呈现出“四位一体”民主风范，即以边疆人民代表大会制度为代表的代议民主、以边疆政治协商制度为代表的协商民主、以边疆民族区域自治制度为代表的政治民主和以边疆基层自治制度为代表的基层民主。

最后，法制规范成为边疆治理最为重要的制度供给。王朝中国时期，中原王朝一个重要的治边方略就是“恩抚”边疆各民族，强调怀柔远人，并借助儒家文明的感召建构边疆民族对中原王朝的认同，即“远人不服，则修文德以来之”（《论语·季氏》）。不过，这种“怀柔”式和“文德”式治理始终存在治理的非规范性和非稳定性问题。随着现代法治理念的彰显和法治优势的凸显，我国边疆治理逐渐在传统“文治”之外更加彰显出现代“法治”的重要价值。当代中国不但在国家层面出台了《民族区域自治法》和《出境入境管理法》等法律文本，而且边疆各地还相继出台本地的自治条例、少数民族语言文字工作条例、边境管理条例和地方立法条例等。这使得边疆治理拥有了最为根本的遵循，边疆治理由此走向法治化的理性之治。

（三）世界文明增益边疆治理制度的成长

中国边疆治理制度是根植于中华沃土而自主性建构的产物，不过，中国边疆治理制度的生成与发展并不是与世隔绝、闭门造车的结果，而是广泛吸纳世界文明有益成果并进行创造性转化的产物。中国边疆治理制度发展的历程意味着我国边疆治理制度不仅是中华民族传统文明的孕育、中华现代文明的淬炼，而且还有世界文明的借鉴。这种世界文明的借鉴，涉及边疆政治建设、边疆政府改革、边疆治理技术精细化等多个方面。择其要者，这种借鉴大体表现为拓展中国边疆认知的视界、裨益边疆分配制度的正义和助力边疆少数群体的权利保障。

首先，拓展中国边疆认知的视界。边疆认知是边疆治理的前提，也是建构边疆治理制度的前提。长期以来，中国边疆的认知都有失偏颇和过于狭隘。虽然中国是一个陆海复合型国家，但是历史中国的国家治理往往表现出“重陆轻海”的地缘倾向。这种地缘战略倾向是中国农耕文明无力超脱时代局囿的必然产物。它客观上导致传统中国的海疆意识和海权意识都付之阙如。然而，西方国家在海洋文明的润泽之下，却较早地萌生了海疆意识和海权意识。随着时代发展，西方国家在先人一步科技力量的激发之下，又创制出空疆和高边疆等新型边疆概念〔4〕。西方国家对传统边疆概念的突破性阐释，是对中国边疆认知视界的一种强制性拓展，客观上倒逼着中国加速展开多元边疆形态的治理思考和制度设计。

其次，裨益边疆分配制度的正义。分配正义是人类美好生活建构的一个核心命题。中西文明都围绕着分配正义展开了自我的理论探讨和话语言说。不过，由于双方思维模式的差异，中西文明关于分配正义的探讨总体上呈现出“博大厚重”与“精微细密”的风格殊异。中西分配正义建构的殊异，使得当代中国边疆分配制度的供给可以各取中西文明之所长而熔铸为一体。事实上，当代中国边疆分配制度的建构，正是立足中华文明传统民本情怀和均平思想，又积极吸收西方分配正义理论精华的产物。进而言之，不管是边疆民族优惠政策关于补偿正义的考量，还是对口支援制度关于空间正义的追求，抑或是兴边富民制度关于结果正义的执著，本质上都带有中国边疆治理制度设计立足本来而吸收外来的味道。

最后，助力边疆少数群体的权利保障。少数群体的权利保障是衡量一个国家政治良心的试金石。为了保障少数群体的权利，联合国于1949 年成立“防治歧视和保护少数小组委员会”，并相继促成了《公民权利和政治权利国际公约》（1966）、《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》（1992）、《公民权利和政治权利国际公约》（1994）、《联合国土著民族权利宣言》（2007）等文本的出台。这些文本确立了针对特定群体的“平等和不歧视原则”，对于保障“全体人类之人权即基本自由之尊重”具有十分积极的意义。联合国关于少数群体权利保障的公约，更进一步地激发和增进中国对少数群体的权利保障和制度设计。这种权利保障和制度设计体现于精密化制度的法律体系之中。例如，我国《宪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《民族区域自治法》等，都有相关特定条款强调保障少数群体的各项公民权利，尤其是特定代表权和语言文字自主权等。

二、边疆治理制度优势的效能转化困境与挑战

我国边疆治理制度的生成逻辑，彰显出边疆治理制度的中华风范、文明品格和时代气象。它在很大程度上化解了边疆传统安全风险与非传统安全风险，提升了边疆人民的幸福指数，为边疆人民美好生活的建构奠定了坚实的基础。但是，当前边疆治理制度的功能却尚未完全彰显。边疆治理的制度优势转化成边疆治理的效能红利，依然深受边疆发育滞后、边疆场域复杂和边疆社会变迁等诸多因素的深度掣肘。

（一）边疆发育的滞后与制度运转的困境

我国边疆治理制度，既贯通古今智慧于一体，又熔铸中外文明于一身，体现出立足边疆本土而又适度超前的特征。同时，由于我国边疆社会发育不足、公共理性欠缺和公共精神匮乏等因素，导致边疆治理制度的良序运转缺乏坚实的土壤，边疆治理制度的效能未能得到充分释放。

首先，社会发育不足。中华人民共和国成立以来，我国边疆地区发生了社会形态的压缩式演进和社会制度的强制性变迁。在国家力量的主导和现代文明的影响之下，边疆与内地、边疆与境外都发生着各种社会的往来和能量的交换。尤其是随着“一带一路”倡议的提出，边疆地区一举由国家疆域的边缘地带转换为对外开放的前沿阵地，边疆地区迎来了前所未有的跨越式发展契机。不过，当前我国边疆地区的社会开化和社会文明的程度尽管实现了快速跃升，但是边疆地区与核心地区在人类发展指数上依然存在明显的社会发育差距。人类发展指数的相对滞后意味着边疆地区的经济发展水平、民众生活质量和知识教育水平等都还存在缺憾，制约着边疆自治、德治和法治的实现程度。

其次，公共理性欠缺。中国共产党的立党宗旨使得我国边疆治理制度体现了鲜明的“以人民为中心”的伦理取向。这种伦理取向在实践层面的走向就是不断推动边疆地区的“共建共治共享”，即边疆地区打造“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的治理格局。然而，这种社会治理格局，不管是民主协商，还是社会协同，都建立在边疆人民“公共理性”张扬的基础之上。换而言之，边疆各族人民只有超越小我的“经济理性”和“民族理性”，不断导向大我的“公共利益”和“公共理性”〔5〕，我国边疆才能不断推进“共建共治共享”社会治理制度的落实，避免边疆治理的制度悬浮和制度空转。然而，部分群体小我利益根深蒂固，常常使得边疆人民的经济理性撕扯甚至遮蔽公共理性，影响边疆的民主选举和共建共治。

最后，公共精神匮乏。我国边疆治理制度的良序运转，不仅需要边疆人民具有追求公共利益的公共理性，而且还要求边疆人民具有导向公共之善的公共精神。这种公共精神是建立在公民德行基础上的人格品质，它蕴藏着一个公民的主体意识、道德风骨、法治精神和宽容心态。只有在公共精神的彰显之下，边疆共建共治共享才会导向边疆各族人民的理性参与、平等协商和正当妥协，才会避免边疆治理的看客心态和群体极化。然而，一些边疆民众由于自我的协商能力不足，难以产生政治参与的效能感，因而自觉远离政治而成为政治上的旁观者。此外，一些边疆民众表达自我的利益诉求，并不遵循制度化的权利救济渠道，甚至通过群体性社会越轨的方式给予边疆政治体系以非特定性压力。这些都难免导致边疆治理既有参与渠道的搁置和利益表达制度的空转。

（二）边疆场域的复杂与治理制度的难题

我国边疆是国家疆域边缘的特殊地带。边疆与生俱来的秉性不仅使得边疆场域复杂而且还容易滋生多元的社会风险。从地理区位来看，边疆地区处于国家政治格局的远端、经济增长极的外围、主流文化传导的边缘和国内交通体系的末梢。在传统“边缘-核心”的两分视域中，边疆地区始终都存在难以消解的边缘化忧惧。从地缘特征来看，边疆地区是国家疆域的交界或毗邻之地。边疆地区不仅是国际地缘政治博弈的前沿之地，而且是全球性风险跨境流动的首当其冲。从边疆文化场域来看，边疆地区又是多民族的聚居之地和多宗教的汇集之地。与生俱来的秉性使得边疆社会风险的生成机理和扩散逻辑极其复杂，治理效能提升难度大。

首先，治理体系建构的任务艰巨。边疆场域的复杂和社会风险的多元，客观上要求边疆地区不但要无差别推行国家通用性的治理制度，而且还要根据边疆本土问题不断创造具体化的边疆治理制度。这种具体化边疆治理制度的创造要求边疆地区具有极强的主动意识和创新能力，要求边疆地区在责任意识的驱动下，根据边疆不同情境、不同时间、不同区域、不同问题，动用各种政策工具和资源手段，展开边疆治理制度的自主性思考和补白性研究。但是，由于边疆传统文化的影响，边疆地区主动展开制度建构的意识依然没有完全激活，边疆地区展开制度创新的能力依然有待加强，边疆地区动用各种资源推进制度落实的水平依然有待提升。

其次，治理机制创新的意识不强。边疆多元风险倒逼我国不断推进边疆治理，化解边疆传统安全风险和非传统安全风险。而边疆各种风险化解的基础和关键又在于边疆地区的跨越式发展、协调性发展和共享性发展。为推进边疆地区的发展，新时代以来，我国持续推进沿边开放和兴边富民的工作，并提出实施强基固边工程、民生安边工程、产业兴边工程、开放睦边工程等，强调要培育沿边开放新支点、建立开发开放试验区、创建动态的边民补助机制、创设边境地区信息报告制度，不断推进边民的抵边安置和护边致富。这些沿边开放和兴边富民工作思路的提出，为我国边疆（境）治理提供了重要的政治指引和前进方向。为推进这些工作思路的落地，我国边疆地区必须在国家主导扶持之下，持续不断地进行兴边富民和沿边开放的具体的制度设计和机制创新。然而，由于我国边疆传统文化的影响，边疆相关的制度设计和机制运行不尽合理。一些边疆地区依然处于民族习惯法的影响之下，非正式制度的意识比较明显，正式化的制度意识则不足。在推进责任政府建设中，边疆地区形成了成熟的行政问责制度，但是尚未建立相对完备的容错机制。这就导致一些边疆职能部门倾向于追求自身安全利益的最大化，出现“多一事不如少一事”的行政不为心态，边疆治理制度创新的动力并不充足。

再次，治理制度支撑的资源不足。中华人民共和国成立以来，我国持续完善边疆治理的制度建设，不断推进边疆治理的自治、法治与德治。新时代以来，进一步以满足边疆人民美好生活为目标导向，持续强化边疆治理的制度创建。但是，边疆治理制度运行依然存在诸多掣肘。边疆治理大多采取“国家支持、省负总责、市级联动、县级落实”的方针，县域政府乃是边疆治理制度的具体执行者和实施者。然而，当前边疆县域的发展程度相对滞后，财政收入相对不足，增支预算难以消化，财政收支矛盾尖锐。尤其是一些边境县域，身处边疆治理的第一线，面临的安全风险多样，承担的责任重大多元，县域政府财力不足，制约着边疆治理制度的全面贯彻和有效实施。

（三）边疆社会的变迁与制度执行的变异

制度是约束与指导组织与个体行为的行事指南。制度的生成是制度设计主体基于特定制度环境而进行的理性建构。制度的良序运转不仅有赖制度本体与制度环境的动态平衡，而且还有赖制度执行契合制度设计的初心与本意。中华人民共和国成立以来，我国以边疆治理制度匹配边疆区位定位为基点，创设了一系列边疆治理制度，维护了边疆稳定、边疆发展和边疆安全的大局。然而，改革开放以来，随着社会转型的深入和经济理性的高扬，一些边疆治理制度赖以生存的环境发生重大变迁，制度运行面临新的挑战。

首先，部分边疆治理制度产生外溢效应。在中国传统边疆意象中，边疆不仅被视为国家疆域的边缘地带，而且还被视为少数民族的聚居之地。在边疆长期陈陈相因的意象传递中，边疆区域形成了“发展滞后”与“群体弱势”的认知定式。这种边疆认知定式在很大程度上影响了边疆治理制度的产出，甚至成为边疆治理制度设计最为重要的理论预设。正是在这个意义上，诸多具象化边疆治理制度设计都担负着一个重要的使命，即矫正边疆区域的“发展滞后”和“群体弱势”。例如民族优惠政策就是矫正边疆民族区域“发展滞后”和“群体弱势”的一个典型体现。民族优惠政策是我国致力于实现各民族事实上平等的一个政治产品。中华人民共和国成立之后，为了矫正各民族非均衡发展，出台了民族优惠政策，持续推进各民族和民族地区的跨越式发展。民族优惠政策以民族身份作为各种稀缺性资源差异化分配的基本理据，倾斜性照顾各个人口较少的弱势群体，并以此来实现各民族的均衡发展和共享发展。不过，随着时代变迁中的社会分化，民族群体内部已然出现精英群体与草根群体的二元分野，解构了单纯将民族群体视为集体的匀质性弱势共同体的理论假设。正是有鉴于此，2014 年中央民族工作会议提出，各种倾斜性扶助的政策，“一般不应针对特定或单一民族，不应以民族划线、作标准、出台特殊的差别化政策。要避免出现民族之间的政策陡坡，防止相互攀比和产生新的矛盾，防止因政策导向人为制造隔阂、强化固化民族意识”〔6〕。2021年中央民族工作会议更进一步强调：“要根据不同地区、不同民族实际，以公平正义为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策”〔7〕。

其次，部分边疆治理制度执行发生变异。良法善策贵在于行。制度执行的质量是制度红利彰显的基础。良好的制度执行有赖于制度主体与制度客体、制度主体之间的多元互动与理性协商。多元制度执行的主体只有通过良好的协商平台、稳定的协商机制和超脱的协商理性才能确保各类制度的良好执行和制度初心的良好贯彻。然而，在我国边疆治理制度的执行中，相关制度执行主体尚未建立起多元的协商平台和稳定的协商机制，以致我国边疆治理的制度运转和协同行动都存在一定的缺憾。加之，多元边疆治理主体的行动逻辑各有差异，也在某种程度上引致边疆治理制度执行的变异和制度绩效的内部耗散，导致边疆治理制度执行与制度设计初心的偏差。这类弊病在我国对口支援制度中就有一定程度的体现。我国对口支援边疆民族地区是被实践证明了的一项“投资省、见效快、收益大”的重要制度安排。但对口支援制度的相关协商机制和信息共享机制却并未臻于至善。由于支援方和受援方的协商地位非均等和决策信息不对称，双方协商存在诸多梗阻，并导致一些受援资源配置的偏差，影响对口支援制度绩效的优化〔8〕。

三、优化边疆治理制度效能的路径

治国必治边。当前，在我国开启全面建成社会主义现代化强国的历史进程中，边疆治理制度现代化和治理效能优化无疑是一个值得高度关注的问题。这客观上决定了当前我国要坚持和完善边疆治理的基本制度，彰显边疆治理通用性制度的显著优势，推动边疆治理的制度优势转化成边疆治理的效能优势。边疆治理制度的效能转化是一个繁复而艰巨的时代命题。当前学界对边疆治理一些具象化的制度展开了制度本体论〔9〕和制度发生学〔10〕的相关探讨，以推进边疆治理效能的优化，但如果从制度功能主义的角度来看，边疆治理制度优势的效能转化还需尤其要注意制度优化、制度联动、制度执行和制度评估等问题。

（一）完善边疆治理制度体系

完善边疆治理制度是边疆治理效能生成的基础。长期以来，我国边疆治理制度供给都是国家层面自上而下的创制，中央政府是驱动边疆治理制度建构和演化的主导性力量，地方政府是推进边疆治理制度运转和实践的执行性力量。问题是，边疆地方政府在很大程度上缺乏制度创新的意识。这难免导致我国边疆治理制度“宏观供给”与“微观产出”的失调。在边疆治理制度体系中，国家层面制度的供给反映的是边疆治理的战略导向、综合决策和全局驾驭。它提供的是我国边疆治理制度最为根本的遵循。然而，由于我国边疆地域广袤，边疆各地风险并不全然一致，国家全局性边疆治理制度效力的彰显还需要边疆各地政府创制各种具象化的治理制度予以充实和落实。同时，高层和基层在边疆治理上还存在信息非对称问题。边疆地方政府（尤其是基层政府），处于边疆治理的第一线，具备感知边疆问题和发现边疆风险的得天独厚优势。这种优势是迅捷性应对边疆风险、精细化破解边疆问题和专业化消除边疆隐患的前提。中央和地方的不同优势，决定当前边疆治理在确保中央主导性的同时，还要强化边疆地方的主体性，激活边疆地方根据边疆特殊情境进行制度创新的意识。当前，边疆地区应该借助“党建工程”等进行“灵魂的洗礼”，营造鼓励制度创新的宽松环境，从而推动边疆治理制度的顶层设计和基层创新的联动。

首先，打造“边疆党建长廊”，夯实边疆行政主体开展制度创新的心理基础。边疆地区要借助“不忘初心、方得始终”的制度，强化行政主体“以民为本”的政治品格和“功成不必在我，功成必定有我”的责任担当，推动其超脱小我的利益局囿和风险计算，激活其开展制度创新和制度完善的主体意识和主动意识。

其次，创设边疆改革创新免责清单，营造鼓励治理制度创新的良好氛围。边疆治理制度创新是一个“收益在众”而“责任在我”的复杂问题。鼓励边疆治理的大胆探索和先行先试，必须解决边疆治理主体制度创新的后顾之忧，即边疆地区要尝试出台边疆改革创新免责清单，明确边疆改革创新的免责条款，破解边疆改革创新的观望心态。

再次，完善边疆治理制度创新的激励机制，强化边疆治理制度创新的动能。边疆治理制度创新动能的激活，不仅要免除制度创新的“后顾之忧”，而且还要保障制度创新的“前瞻有望”，即边疆地区要酌情将制度创新、机制创新、工作模式创新等纳入边疆治理的绩效考核之中，借助政治红利、精神激励和经济回馈等多种方式，激活边疆多元治理主体展开制度创新的内在动能。

第四，强化边疆与发达地区的干部交流制度，提升边疆治理制度创新的能力。边疆治理制度的创新，不但要强调边疆本土治理实践的自主探索，而且还要借鉴发达地区改革创新的经验智慧。唯有立足本土，广取博收，边疆治理制度的创新才能更上层楼。这要求边疆治理要强化边疆与发达地区的干部交流制度，促进边疆干部的异地学习交流，并借助援疆援边干部的智识智慧，不断提升边疆本土制度创新的能力，优化边疆创新型治理制度的质量。

（二）优化边疆治理制度的执行

徒善不足以为政，徒法不足以自行。我国边疆的制度优势转化为治理效能，关键在于良善的边疆治理制度得到良好的执行。边疆治理制度的执行是串联边疆治理制度的“初心”与“实践”的关键，是边疆治理由愿景勾勒走向现实谋定的关键。因此，当前我国边疆治理制度的效能转换要特别注重矫正边疆治理制度执行梗阻，确保边疆治理制度的贯彻实施。我国边疆治理制度的贯彻执行，涉及到边疆治理制度的执行主体（行政主体）、目标群体（社会主体），以及执行主体与目标群体的联动。边疆治理制度的效能转换必须独立而综合地考察边疆治理制度执行涉及的多个核心要素。

首先，提升边疆行政主体对治理制度的执行力。边疆行政主体是执行边疆治理制度的主导性力量。由于边疆治理制度不可能巨细无遗地囊括边疆所有的个案性问题，边疆行政主体常常需要运用行政自由裁量权来处理多元繁复的边疆问题。这种行政自由裁量权的运用，使得边疆治理制度出现了中立的行政性执行、积极的变通式执行和创造性执行、消极的象征性执行和选择性执行等问题。实质上，边疆治理制度执行软化或执行扭曲的关键症结在于行政自由裁量权行使不当。因此，提升边疆治理制度执行力，必须规范自由裁量权，尤其是通过完善边疆行政主体的绩效考核，不断增强边疆行政主体的制度执行力。

其次，强化边疆社会主体对边疆治理制度的认同。边疆治理制度的效能彰显，不仅需要边疆行政主体“刚性遵循”与“能动变通”的协调，而且还需要边疆社会主体对各项制度的认同、支持与配合。边疆社会主体具有制度目标群体和制度运转主体的双重身份，他们不仅是制度效能增进的享有者，而且还是制度效能增进的驱动者。边疆治理制度执行力的提升，离不开边疆社会主体的理性介入与有效参与。唯有在各个层次各个类别的教育体系中，不断地强化边疆人民的国家认同、公民身份认同和中华文明认同，不断培养边疆人民的公共理性和公民德性〔11〕，才能保证边疆人民参与制度运行的有效性，营造边疆治理制度运行的良善环境。

第三，增强边疆多元治理主体之间的协同联动。我国边疆治理的主体具有典型的多元性。边疆治理的主体涉及到党内与党外、高层与基层、边疆与内地、汉族与少数民族等多元力量。一些特殊的边疆问题，如恐怖主义的应对、边境难民问题的破解等，还涉及国内与国外的联动。边疆治理主体的多元使得边疆治理效能的生成明显依赖于多元治理主体之间的协同行动〔12〕。边疆地区应建构上下贯通和左右联通的政治沟通平台，尤其是运用信息技术等手段，增进多元治理主体之间的信息沟通和信息反馈，不断强化边疆风险应对的多元协商、协同共治和数字治理。

（三）推进边疆治理制度的评估

制度评估借助技术理性和科学方法，对制度安排产生的效益、效率和效应展开客观的测量和理性的计算和评价，能够倒逼优化制度设计与执行。“谁来评估”“评估什么”和“怎么评估”是边疆治理制度评估的三个核心问题，不仅贯穿于制度评估过程的始终，而且还关系到制度评估结果的权威性、严谨性和科学性。

“谁来评估”，指涉边疆治理制度评估的操作主体，是建构评估制度的首要环节。鉴于我国边疆地域广袤、文化群体多元、民族宗教信息收集难度较大且相对敏感，我国边疆治理制度评估可采取一种“政府主导—专家主持—社会参与”的评估模式，强化多元评估主体的协同互动。其中，以边疆智库为代表的专家凭借其专业素养评定制度本体的设定与安排，彰显评估的专业性；政府以其公共权力优势开展边疆治理制度执行的评估，强化评估的可行性；专业机构则以其技术优势推进边疆公众相关满意度的评估，凸显评估的中立性。

“评估什么”，指涉边疆治理制度评估的具体内容，是建构评估制度的重要环节。这个关键环节的成败主要取决于边疆信息的收集和评估指标体系的建构。边疆信息收集是边疆治理制度绩效评估的前提。当前，边疆治理制度的评估要不断推进中国边疆治理数据库的建设，强化边疆经济社会发展非涉密性数据与资料的共享。此外，还要注重边疆治理制度绩效指标体系的建构，审慎拟定制度测评涉民族因素的多级指标和权重，确保边疆治理评估制度的严谨性。

“怎么评估”，指涉边疆治理制度评估的方法体系，是确保评估质量的关键问题。一般而言，边疆治理制度评估的方法可以分为定量研究法和定性研究法。定量研究法要善于利用大数据技术，优化边疆治理制度评估数据的多维采集、评估数据的集成挖掘和评估的可视化解析，不断逼近边疆治理制度效能的真相。定性研究法要注意边疆治理的时代任务和焦点议题，立足于“国家利益的维护”，着眼于“中华民族伟大复兴”，聚焦于“边疆人民美好生活的实现”，强化边疆治理制度的价值判断和效用评估。

综上，习近平总书记强调要“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”〔13〕。随着中国全面对外开放新格局的加速形成，边疆地区日益成为国家对外开放的前沿地带和战略支点，边疆治理的重要性和紧迫性更加突显。边疆治理制度是事关边疆治理效能的重大问题。我国在国家全域施行的通用性制度之外，不断创设具有边疆特色的特殊化制度，以持续推进优化边疆治理绩效。但是，由于边疆场域复杂等诸多因素制约，边疆治理制度的联动和边疆治理主体的协同尚未臻于至善，边疆治理制度优势尚未完全转化成边疆治理的效能优势。因此，仍需不断坚持和完善边疆治理的各项基本制度，创设满足边疆人民美好生活急需的制度，强化边疆治理制度执行力，并通过边疆治理制度绩效评估，倒逼边疆治理制度的效能转化。