基于乡村振兴视野下的全域土地综合整治实践研究——以德化县龙门滩镇为例

□裴炳和

（泉州市耕地保护中心，福建 泉州 362000）

为适应新时代耕地保护和农村土地利用新要求，协调城乡区域发展，促进农业农村现代化建设，构建乡村规划体系、完善农村产业融合发展用地保障机制。通过实施全域土地综合整治，全要素统筹山水林田湖草生命共同体，创新土地制度供给和要素保障，加强农村建设用地盘活利用，优化农村生产、生活、生态用地空间布局，实现要素流动和有机更新，形成农田连片与村庄集聚的土地保护新格局、生态宜居与集约高效的农村土地利用空间结构，促进乡村振兴战略实施和生态文明建设。

1 全域土地综合整治的内涵

全域土地综合整治是针对新时期耕地保护以及农村土地利用新形势作出的适应性决策，凭借土地整治与城乡建设用地增减挂钩平台，通过统筹规划、空间整合，全方位、全要素整合区域内农用地、建设用地、未利用地等各种地类，统筹整治区域生态空间、农业空间、建设空间，实现碎片化空间向集中连片转变，达到保护耕地、集聚建设用地、高效集约土地利用的效果，为乡村全面振兴提供有力保障[1-2]。

2 德化县龙门滩镇全域土地综合整治区域基本概况

龙门滩镇地处福建省泉州市德化县东南部，东与仙游县西苑乡接壤，南同永春县湖洋镇毗邻，西连三班镇、浔中镇，西北接雷峰镇，北与南埕镇相连。辖区东西最大距离18.85 km，南北最大距离16.25 km，总面积19 796.21 hm2。整治区域含7 个村和1 个采育场，分别是碧坑村、村兜村、大溪村、湖景村、内洋村、硕儒村、朱地村和石龙溪采育场。整治区域交通便利，省道310 线，县道329 线、352 线穿镇而过。

土地利用现状面积是在2020 年度龙门滩镇变更成果基础上汇总各分类土地面积数据获得的。据统计，德化县龙门滩镇总面积19 796.21 hm2，整治区域总面积13 430.53 hm2，其中农用地13 142.18 hm2、建设用地131.97 hm2、未利用地156.38 hm2，分别占整治区域面积的97.85%、0.98%、1.16%。

3 德化县龙门滩镇全域土地利用存在的问题

3.1 农田利用方面

一是德化县龙门滩镇项目区内山多地少，项目区耕地共518.617 9 hm2，占土地总面积的3.86%，人均耕地0.074 7 hm2，人均耕地占有量较少。二是项目区内的部分耕地、园地零散且偏远，利用率较低，存在耕地、永久基本农田碎片化现象，现状耕地片块平均规模较低，永久基本农田连片度低，有待加强整治。三是项目区为典型的丘陵山地区，路网和农业配套设施不够完善，现有农田水利设施、排管渠建设、生产路难以有效满足今后农业适度规模经营配套需求；能源电力等现代化基础设备缺乏，难以延伸农业产业链发展，无法从传统农业向现代化、规模化农业转型。四是项目区处于山区，地形坡度大，后备资源零碎、稀缺，现有指标库存有限，很难满足上级下达的重大项目耕地占补平衡任务。

3.2 村庄建设方面

一是项目区内零散分布着大量土木结构的危房、老旧房，存在布局面积小且无序零散、一户多宅现象，院落形式多样化，以前院后楼为主要形式，形式受地形影响较为随意，需要对这些危房和老旧房进行新建、改造。通过建设用地复垦，引导村庄集聚，通过安置区建设，解决村内安置需求，推动村庄建设集聚，进一步提升村庄建设用地利用效率。二是各村庄的文化广场、戏台、公园以及健身场所等设施利用率不高，同时又缺乏村民相互交往活动的其他公共开放空间。三是房前屋后、道路沿线缺乏必要的庭院绿化、道路绿带、街头游园等绿化景观，村庄绿化整体水平较低，未成体系。

3.3 产业发展方面

一是项目区内三类产业均有一定的发展基础，以农业休闲旅游为主。农产品种植以个体为主，从种植、加工到销售、物流的产业链尚未形成。二是项目区景区景点单一，缺乏与传统村落以及周边的村庄联动，景点知名度亟须提高。三是项目区自然资源丰富，但缺乏景色亮点，代表性景观较少且缺乏连续性。

3.4 生态环境方面

一是项目区土地利用方式相对不合理，部分土地被低效开发，改变了原有自然土地属性，造成生态系统破坏严重。二是项目区内存在部分河道淤泥堆积、河道驳岸破坏严重、公路护坡未加固、废弃工业用地土壤破坏等问题，需进行提升改造。项目区水系较多，部分没有安全生态的防洪措施，需修建生态护岸。三是项目区部分村庄的部分路段仍为沙土路面，需进行路面硬化及景观提升；宅间路多分布在居民点内部，路幅宽度1～3 m 不等，路面为水泥路、土路，情况较为复杂，需进行路面硬化及道路绿化。

4 德化县龙门滩镇全域土地综合整治区域可行性分析

4.1 整治区域空间布局优化的可行性

龙门滩镇发展定位是依托区位、交通、资源等优势，以“生态、休闲、旅游”为核心整治环境，完善基础设施和公共服务设施，结合临近德化大城关经济圈和石牛山旅游圈的地理优势发展地方特色产业；以现代农业和乡村休闲度假旅游为产业主导发展方向，强化旅游服务功能，实现农业增效和农民增收；以建设美丽宜居示范村、休闲度假型旅游传统村落、乡村旅游景区示范村为目标，建设“城郊型生态休闲旅游特色镇”。碧坑村为特色保护类村庄，该类村庄的显著特点是具有区域特色，有发展观光旅游业的天然基础，整治目标是通过提升耕地的景观和文化功能，既可打造集农耕、收获、采摘、垂钓、饲养等于一体的农业观光旅游区，又可开展农耕文化科普教育活动。硕儒村、朱地村、大溪村、内洋村、村兜村、湖景村属于集聚提升中心村庄，这些村庄耕地基础条件较好，耕地整治潜力较大，整治目标是通过“小田并大田”、完善基础设施等措施形成集中连片耕地，建设高标准农田。同时，通过大力发展经济作物和特产粮食种植，提升耕地的生产、生活等初级功能，实现村庄规模化、集约化生产，优化农村生产生活空间，提高耕地经济产值。

4.2 土地综合整治可行性分析

4.2.1 农用地整理可行性分析

根据龙门滩镇实际情况，因地制宜分析农用地整理的区域，确定7 个整治区村和1 个采育场，总面积13 430.53 hm2，占全镇总面积的67.84%，项目区域耕地总面积518.62 hm2，占全镇耕地的43.81%，项目区域永久基本农田总面积672.35 hm2，占全镇永久基本农田的47.63%。该区域普遍存在耕地总体质量不高、农居点散乱、耕地碎片等问题，影响耕地现代规模化经营[3]，可运用土地平整、土壤改良等方式提升耕地质量，提高农田集中连片程度和耕地产能。通过开发宜耕后备资源，尤其是重点开发农用地整理或建设用地复垦地块周边零星宜耕地块，增加耕地面积，同时优先保障景观资源及生态涵养功能，按照现代农业发展要求，积极推进该区域内高标准农田建设。

4.2.2 建设用地整理可行性分析

随着龙门滩镇建成区不断扩大，一大批三产项目急需落地，用地保障与耕地保护的矛盾日益凸显，发展空间与用地不足对龙门滩镇经济影响较大，盘活存量对龙门滩镇至关重要。

通过开展全域土地综合整治，可以将复垦为农用地的农村宅基地、工矿废弃地和零星建设用地与占补平衡指标相挂钩，优化、置换、调整、整合农村零星分散的耕地、园地、林地和其他农用地等，对部分“空心村”进行系统治理、加强改造，完善农业空间布局，提高农业生产、村庄建设和产业发展基本配置，建设美丽乡村，探索绿色、有机、可持续的农业生产方式，推进经济发展和乡村振兴。

4.2.3 生态修复能力分析

龙门滩镇邻近城区，随着城区的扩张、社会经济的发展，生态问题逐渐凸显，地方空气有一定污染，制约了镇域内第一、第三产业发展，居民生活指数下降。整治区域内林地面积大、水系丰富，以龙门滩水库为主的大小水库构成了一个完整的生态系统，林地以乔木、灌木为主，在没有外力干扰的情况下，自我修复能力较强。针对整治区域内生态环境质量差、生态基质破碎、生态廊道不连通、水系防洪灌溉水平不高、水生态功能下降、水土流失等问题，坚持山水林田湖草生命共同体的理念，结合区域生态系统特征和战略要求对乡村水系、林网、绿道等生态空间进行生态系统修复和整治；针对整治区域内部分矿产资源开发利用造成的地质环境破坏和土地损毁等问题开展乡村生态保护修复。根据前期实地踏勘调查，结合乡镇发展规划，将镇政府附近的废弃工业用地以及村兜村村兜角落、大溪村上坪角落各一个废弃养鳗厂进行综合整治，分别对废弃工业用地、镇政府至废弃工业用地进行边坡治理，对废弃养鳗厂进行生态修复治理，优化生态环境。

5 德化县龙门滩镇全域土地综合整治目标

龙门滩镇以国土空间规划和乡村规划为基础，按照“规划引领、节约集约”的原则，围绕“联网、提质、理水、增绿、保田、优城”的整治思路，准确把握龙门滩镇整治区域地域特征、乡村特色，结合农业生产、村庄建设和生态修复，合理划定功能区位，以“农田、生态、旅游”为核心，优化生产、生活、生态空间格局。大力推进农用地整治，优化耕地布局，提升农田集中连片程度，提高耕地质量，以高标准农田为景观视野，提升整体生态效能，努力实现“福建省丘陵山区农田全程机械化示范区”目标；充分挖掘宜耕后备资源，增加耕地面积；盘活利用农村废弃宅基地、废弃工业用地等，加大建设用地复垦力度，盘活利用存量，补充用地指标，有效拓展发展空间；合理配套村庄公共设施用地，美化生态环境，提升人居环境，实现打造美丽宜居家园和全国“土地整治+”标杆区的最终目标，助推龙门滩镇乡村全面振兴[4]。

6 德化县龙门滩镇全域土地综合整治内容

6.1 农用地整理

6.1.1 高标准农田建设项目

针对大溪村、碧坑村农田基础设施薄弱、质量等级低、相对集中的耕地进行高标准农田建设。在整治区规划高标准农田建设项目，总规模134.80 hm2，新增耕地9.75 hm2。根据整治区实际地形和周边基础设施条件，按照国土空间规划的要求，因地制宜、合理布置，增设道路灌排等配套设施，改良土壤，增加有效土层厚度，使项目区布局合理、设施完善、交通便捷、旱涝保收，同时注重生态保护。

6.1.2 土地整治和土地开发项目

针对大溪村、朱地村、村兜村、湖景村、内洋村、硕儒村部分片区以及石龙溪采育场存在因历史原因纳入耕地保护范围的园地、残次林地、其他草地等适宜开发的农用地块，将其纳入土地整治范围；针对内洋村存在连片开发的农用地，将其纳入土地开发范围，增加田间基础设施，改善土壤环境，增加耕地面积。在整治区域内规划土地整治项目和土地开发项目，总规模约182.5 hm2，可新增耕地45.8 hm2。

6.2 建设用地整理

针对低效、闲置的建设用地及分散的农村居民点开展建设用地整治工程，整治区域内开展废弃工业用地复垦项目，调整农村建设用地结构、优化布局，推进农村土地集约、节约利用，支持农村新产业、新业态融合发展。将符合条件的低效工业用地复垦为耕地或林地。在整治区域规划低效工业用地复垦项目两个，合计规模8.230 0 hm2，可新增耕地7.704 5 hm2，复垦林地0.521 3 hm2。

6.3 生态保护修复

6.3.1 水系整治

按照串点成线、连线成片的要求，加大龙门滩镇村庄河道、沟塘整治力度，通过净化水体、清理河道垃圾、增加岸边绿化、补种水生植物、增加亲水平台等强化水系生态性设计。整治区域以碧坑村内河道为主，全长5.23 km，其中治理浐溪干流河道2.71 km，治理支流碧坑溪河道2.52 km。干流治理起点为浐溪干流与蕉溪支流汇合口处，终点为碧坑汇入口上游80 m处，支流治理起点为碧坑溪河口处，终点为河口上游2.52 km 处。工程建设内容主要包括新建堤防、护岸工程以及河道清淤工程。新建护岸总长4 366 m，旧堤加高245 m，其中，浐溪干流段新建护岸3 247 m，支流碧坑溪段新建护岸1 119 m，旧堤加高245 m。新建排涝建筑物9 处、防汛步道2 583 m、交通便桥2 座、过河汀步2 处、花槽375 m，以及其他附属工程。

6.3.2 人居环境整治

为解决整治区域内脏、乱、差问题，实现该区域布局优化、村庄绿化、环境美化目标，通过村内绿化提升基本形成生活空间绿化框架，整治区域包括7 个行政村和1 个采育场，整治内容主要有整屋饰院（外墙翻新、庭院环境改造）、村庄村容村貌整治、村庄“厕所革命”等专项建设。在村庄村容村貌整治过程中，打造村口景观节点，在村委会院内增设宣传牌；院落合理安排功能布局，种植乡土花草树木；修整村庄现状景观，使植被形成乔灌木形式结合的组团；增加道路两侧绿化，放置雕塑，增加趣味性。

在村庄公共厕所建设过程中遵循“设施共享”的原则，尽可能使公共厕所实现最大化服务与利用，提升公共厕所的功能服务效率。村庄公共厕所除了作为以服务本地居民的村庄公共服务设施外，也兼用于服务游客的旅游公共服务设施。依据《旅游厕所质量等级的划分与评定（GB/T18973-2016）》设计标准要求，整治区域的村庄公共厕所按照三星级至四星级旅游公厕的设计标准开展旅游公共厕所规划布点工作。旅游公厕建设要求三星级旅游公厕建筑面积为60 m2，四星级旅游公厕建筑面积为100 m2。

6.3.3 交通环境整治

优化提升整治区内的道路环境是实现龙门滩镇生态可持续发展的必然要求。通过道路、景观、生态等改造，促进整治区人与生态协调平衡发展。一是省道310 至石室村生态示范路建设及提升改造。将新发展、新建设理念与龙门滩镇石室村的实际情况相结合，将省道310 至长垅格的一条长2.5 km 的道路拓宽至6.5 m，增加道路的通行能力与通行容量，配套排水沟、涵洞、防撞栏、警示标志、轮廓标等设施。将水泥路改为沥青路。石室村第一产业发展重点是农业特色化、规模化种植，石室村将大规模种植油菜，加工茶油农产品。道路提升改造后有利于延伸、拓宽茶油产业链，通过互联网进行销售，发挥其最大的经济效益和社会效益。二是道路边坡生态修复及景观提升。通过实地调查分析，龙门滩镇在进行道路和矿山等工程建设时，由于大量挖方、填方而形成了较多的裸露边坡，虽在工程建设之后进行过简单的边坡修复，但原有的生态植被已被严重破坏，生态环境失衡，导致整治区内在大量降水或极端天气易发生山体滑坡。因此，有必要修复苏洋至硕儒道路边坡生态，对整治区弃渣场边坡废弃渣石、浮土采取分级削坡减载、清理外运、坡面绿化、设置截水沟和修建排水沟等综合措施，消除地质灾害隐患。弃渣外运后进行综合利用。三是大溪伍丘至上坪道路建设。大溪村位于群山环抱之地，居民点四周环田，拥有优美的天然景观。结合大溪村的自然环境与传统村落等特点，融合区域发展需求与村民诉求，将大溪村定位为水岸人家、畲族故里。打造集滨水休闲、农耕体验、养生度假、畲族文化展示的乡村振兴精品村落，勾勒“山、水、林、田、村”美好共生的十里画廊。项目区域内大溪伍丘至上坪道路建设项目位于大溪村伍丘至上坪自然村角落，修建道路路面宽4.5 m，配套排水沟、涵洞等设施，总长约4.8 km。旨在依托现有道路、水系形成特色滨水景观风貌区和道路景观风貌区，两个风貌区所涉及的自然村落形成多个村落景观风貌区。项目沿用大溪村主要道路骨架，按照机动车通行技术规划要求，道路建设满足线形自然、宽度适宜、断面合理的基本要求。四是水土流失治理。整治区域内，对废弃工矿进行地形重塑和植被绿化。对硕儒村工矿复垦用地周边的边坡进行治理及生态修复，防止水土流失。原矿山开采活动破坏了治理区原有的地形和地貌，废弃渣（土）石随意堆放在自然斜坡坡面或沟谷，造成原生地形地貌改变。对堆放在自然斜坡坡面、沟谷的废弃渣（土）石堆采取自上而下分级开挖、整治或清除挖运，清理不稳定的废弃渣（土）石，为后续的植被恢复和土地复垦创造条件。同时对已清运完毕的废弃矿渣石，在其原堆放处采取挖穴植灌、喷播草灌木籽、复绿等措施，对废弃矿渣石坡面采取分级平整之后，再逐层铺设生态袋，生态袋采取铁丝网、柔性防护网、U 型钉等方式绿化，植被选取乔、灌、草本植物等，可起到防治水土流失、美化环境效果。

7 德化县龙门滩镇全域土地综合整治成效

7.1 社会效益

全域土地综合整治实施后，整治区域新增耕地形成的挂钩指标用于建设，并将城镇建设用地出让获得的收益返回用于区域内土地整理、新村建设、公共设施建设，以加快农村建设。项目实施后，明显改善了农业基础设施，形成耕作条件良好的农业耕作区，增加了耕地面积，提高了耕地质量，有效提高了整治区的土地利用率，促进整治区农村经济发展，增加农民收入，同时为农业规模经营提供必备条件，实现了农村土地使用权流转，加快农村剩余劳动力转移，促进农村稳定，推进美丽乡村建设，具有明显的社会效益[5]。项目的实施对区域功能分区合理布局，加快了农村城镇化进程，推动了农村产业化进程和产业结构调整，促进区域内一二三产业联动，增加了就业岗位，为农村社会经济可持续发展提供保障。

7.2 经济效益

通过全域土地综合整治，整合了区域内自然人文资源，增加了区域内各功能区的协调互动，充分发挥了区位、资源等优势，推动区域经济可持续发展。项目实施后，开发整理区域内的低效建设用地、草地、部分林地成为耕地，整治区内新增农用耕地59.62 hm2。整治后的新增农用耕地主要种植水稻、甘薯、大豆、花生等农作物，经测算，每年可收益11.40 万元/hm2，建成后整治区每年可收益703.95 万元，增加了村民收入。全域土地综合整治项目实施后，发展了区域内特色产业、完善了基础设施、提高了农业生产效率、延伸了农旅产业链、实现了区域内一二三产业联动发展，打造出集绿色轻工业、田园观光、文化体验、休闲旅游为一体的“宜居、宜游、宜养、宜产”的综合性乡村旅游共享平台，为区域内经济发展注入强劲动力。

7.3 生态效益

项目实施后，不仅增加了农田生物多样性，为构建“宜居、宜游、宜养、宜产”的综合性乡村旅游打下良好农业基础，而且实现了林、水、田、路的综合治理，改善了生态环境，促进了整治区内生态环境系统良性循环。项目实施后构建安全生态水系，完善沿溪、水库的景观节点，在优化水体环境的同时增添乡村田园风景，丰富了龙门滩镇乡村水路游赏体验。项目实施将改善乡村生态环境与弘扬乡村特色文化，营造农田建设和生态建设并重的乡村环境，与人文风貌和历史传承相结合，保障生态循环功能，改善人居环境，协调区域内的景点，打造出具有龙门滩特色的乡村审美空间。

8 思考与建议

8.1 政策保障

积极出台相关政策指引，抓住基本农田调整、增减挂钩优先交易等政策支持，协调地区发展、国土开发保护利用、生态保护修复、村民诉求意愿，编制德化县龙门滩镇全域土地综合整治试点项目实施方案，开展各类项目设计、施工、质量监督、验收等工作，探索全域土地综合整治先进经验，在德化县全域甚至全省宣传。

8.2 资金保障

按照“统一规划、统一标准、统一检查、分别实施”的原则，搭建全域土地综合整治实施平台，整合自然资源、水利、农业农村、交通部门等专项资金，为全域土地综合整治工作提供资金保障。加强与金融机构衔接合作，拓宽融资渠道，提高授信额度，用足、用好、用够融资项目资金，缓解实施主体资金压力[6]。

8.3 监督保障

全域土地综合整治领导小组应做好政策宣传，组织群众参与监督，从上到下完善工作流程，建立从整治设计、项目实施至项目验收的全程跟踪管理机制，健全集中统一的土地综合整治备案制度，以规划为依据推进整治项目，按实施方案部署项目实施，坚持按项目运作机制要求，严格项目管理[7]。

8.4 管护制度保障

项目建成后明晰管护主体，由乡镇政府负责后续管护工作，可安排责任心强的村民代表、退休村干部组成管护小组进行全天候维护，从而形成以群众管护为主、乡镇政府定期督查的局面。涉及新增耕地时应留足资金，用于农田基础设施维护、修缮，紧扣耕地数量、质量、生态要求，提高耕地生产能力，多渠道创新管护方式，注重推广种植养地作物，建立多元化投入机制，构建农民权益保障和利益共享机制[8-9]。