健康中国视域下的老龄劳动者职业安全健康权保障

王黎黎

(西华大学 法学与社会学学院,四川 成都610039)

人口老龄化是我国面临的主要社会发展问题之一,截至2022年底,全国60周岁及以上人口约2.8亿人,占全国人口的19.8%,预计到2035年将增至4.2亿人,占比将超过30%。在积极老龄观的影响下,促进老龄劳动者就业,提升老年人经济收入水平和生活质量,减轻社会保障压力,解决劳动力短缺问题,成为世界各国的共同选择。但是,老龄劳动者身心特点的不同,使其在职业安全保障中应得到特别关注。上海、天津等地发出的建筑业超龄农民工“清退令”,禁止60周岁以上男性及50周岁以上女性从事建筑施工的现场作业,对老龄劳动者职业安全保障作出了特别规定。然而,老龄劳动者职业安全保障不仅应局限于建筑业,也不应仅局限于“清退”这一简单的方式。在传统就业形式与新业态就业、远程工作等新兴就业形式交织的当前,老龄劳动者职业安全权保障需做系统性的制度回应,这对应对人口老龄化,优化就业环境有重要意义。

党的二十大报告强调,“推进健康中国建设”“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”。人民健康是国家富强的标志,也是社会发展的前提。坚持“健康优先”是推进中国式现代化的重要途径之一。《健康中国行动(2019—2030年)》中“老年”出现了105次,并以专篇对“老年健康促进行动”提出要求。《“健康中国2030”规划纲要》提出“促进健康老龄化”的同时,也要求“强化安全生产和职业健康”。健康中国战略对老年健康和职业安全的共同关注,提出了老龄劳动者职业安全权保障的框架要求。本文针对老龄劳动者职业安全保障的挑战,基于健康中国战略,提出完善权利保障的具体建议。

一、老龄劳动者职业安全健康权保障的现实困境

职业安全健康权,又称劳动保护权、劳动安全卫生权,是劳动权的重要构成内容,指劳动者在职业劳动中人身安全和健康获得保障,免遭职业伤害的权利。具体而言,职业安全健康权包括了安全卫生知情权、安全卫生工作条件权、安全卫生受训权、安全卫生监督权、拒绝危险作业权、紧急避险权、获得安全卫生救助权、工伤保险权、民事赔偿权等[1]。

老龄劳动者职业安全健康权保障面临困境。老龄劳动者指老龄阶段的劳动者,国外学界一般称为老年工人。在职业安全健康领域,老龄劳动者指因身体机能下降,完成原有工作存在一定困难和风险,需要予以特殊照顾的劳动者。这类劳动者包含了两类人群,一类是已经超过了退休年龄仍在工作的超龄劳动者,另一类是存在劳动关系,接近退休年龄的高龄劳动者。这两类人群面临职业安全健康权保障的不同困难。

(一)超龄劳动者职业安全健康权保障的障碍

首先,超龄劳动者职业安全健康权保障的主体适格障碍。我国《劳动法》第一章总则第3条明确了劳动者所享有的具体劳动权,包括获得劳动保护的权利。《劳动法》第六章用“劳动安全卫生”专章,明确强调用人单位在劳动安全卫生方面的义务,但均以劳动关系的成立作为享有职业安全健康权的条件。劳动法意义上,职业安全健康权的权利主体是法律上的劳动者,义务主体是用人单位,二者的纽带是通过劳动合同建立的劳动关系或者事实劳动关系。超龄劳动者是否是劳动关系的适用主体存在争议。《关于确立劳动关系有关事项的通知》认定劳动关系的首条标准即为主体适格,而超过退休年龄或享受养老保险通常被认为不符合劳动者的主体地位认定条件。《劳动合同法》第44条规定,劳动合同的终止情形包括劳动者享受养老保险待遇,《劳动合同法实施条例》第21条规定,达到法定退休年龄是劳动合同终止的情形,《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第7条规定,享受养老保险待遇的劳动者与用人单位间建立的是劳务关系。未享受养老保险待遇的超龄劳动者是否是职业安全健康权的适格享有者存在争议,而享受养老保险待遇的超龄劳动者不享有职业安全健康权。 在超龄劳动者职业安全健康权保障上,还存在明显的地区差异。浙江省在《转发人力资源社会保障部等六部门关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》中规定工程建设可按项目参保工伤保险,特别规定超过法定退休年龄但未享受基本养老保险待遇的人员,纳入工伤保险统筹管理。但人力资源社会保障部等在工程建设项目参加工伤保险工作的通知中,未明确超龄劳动者能否享有工伤待遇。在其他省市的转发通知中,四川、陕西等省也并未提及超龄劳动者工伤处理。

其次,超龄劳动者职业安全健康权保障的内容覆盖障碍。虽然有观点认为工伤保险权的认定应突破劳动者主体的限制,将超过退休年龄而未享受养老保险待遇的劳动者认定为工伤保险权的享有者,但这仅关注到了职业安全健康权中的工伤保险权,对安全卫生工作条件权等其他权利缺乏关注。最高人民法院认为,超过法定退休年龄的务工农民可依据《工伤保险条例》认定工伤。但司法实践中存在三种裁判观点。第一类观点认为,超龄劳动者一概不享有工伤保险权,因其与用人单位不构成劳动关系。第二类观点认为,超龄劳动者一概享有工伤保险权,无论其与用人单位是否构成劳动关系。第三类观点认为,未享受养老保险待遇的超龄劳动者享有工伤保险权。人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见(二)》则将享有工伤保险权的超龄劳动者限定在未办理退休手续或者未依法享受城镇基本养老保险待遇的情况。超龄劳动者即使能获得职业安全健康权保护,其权利内容也仅限于工伤保险权。

最后,超龄劳动者职业安全健康权保障的职业覆盖障碍。建筑业超龄农民工职业安全健康权保障得到了关注,但其他职业的超龄劳动者权益保障仍面临障碍。2023年《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出“维护好超龄农民工就业权益”,2022年《人力资源社会保障部等关于进一步支持农民工就业创业的实施意见》要求促进大龄农民工就业,“强化安全生产管理,定期开展职业健康体检,不得以年龄为由‘一刀切’清退”。四川省《关于修改〈建筑工人实名制管理办法(试行)的通知〉》要求建筑行业内做好安全生产条件保证和培训,特别做好超龄农民工健康体检,根据其身体情况合理安排工作岗位。但其实超龄劳动者分布于多个行业,从事多种职业。根据2020年《中国人口普查年鉴》,全国就业人口中,60岁以上人员占比为8.8%,主要集中在农村地区,从事农林牧渔行业,同时餐饮等行业也有部分老年就业人口。超龄劳动者多为农村地区老年人,进城务工大多分布于建筑、餐饮、保洁等行业。少部分超龄劳动者为退休返聘人员,就职于企事业机关单位。而超龄劳动者职业安全健康权保障的关注中,大部分省市仅涉及农民工,特别是建筑行业的农民工。仅有浙江等地在工伤保险中尝试覆盖外卖员和家政人员等职业类型。

(二)高龄劳动者职业安全健康权的保障缺乏特别关注

首先,高龄劳动者并不享有劳动保护的特别立法规定。《劳动法》第七章对女职工和未成年用工进行了特殊规定,未对高龄劳动者的职业安全进行规定。高龄就业者体力精力不如年轻劳动者,立法上却没有对其安全卫生工作条件权进行特别保障,并没有规定其应享有的特殊劳动环境、设备、设施、劳动防护用品等,也缺乏对从事危险行业的高龄劳动者的特殊劳动保护。

其次,高龄劳动者普遍缺乏劳动安全管理制度的特别关照。大部分高龄劳动者呈现文化水平相对较低、安全生产意识不足的特点。用人单位对高龄劳动者的聘用,通常表现为临时雇佣,且用工管理规范程度不高,容易出现劳动防护用品配备不达标。而立法并没有对高龄劳动者应享有的生产条件等劳动安全管理制度作出特别规定。

最后,高龄劳动者的工作条件普遍缺乏特殊关注。大多数高龄劳动者的工作能力有下滑风险,要求这些临近退休年龄的高龄劳动者,仍然承担和年轻劳动者一样的工作任务,享有和年轻劳动者一样的工作时长等工作条件,并不符合自然规律。在延迟退休年龄的趋势中,高龄劳动者享有区别性工作条件的需求会越发明显[2]。

二、健康中国视域下老龄劳动者职业安全健康权保障的逻辑进路

2022年《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”,“加强老年人就业服务”。当前老龄职业安全健康权保障面临障碍,而随着延迟退休政策、老龄人力资源开发政策的细化和落实,老龄就业人口规模会逐年增加,老龄职业安全健康权保障更为迫切。习近平总书记在全国卫生与健康大会指出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”,“加快推进健康中国建设”。党的十九大和二十大都对健康中国战略提出了要求。梳理健康中国战略下老龄劳动者职业安全健康权保障的逻辑进路,可对困境化解提供方向指引。

(一)老龄劳动者职业安全健康权保障在就业促进中的优先地位

《“健康中国2030”规划纲要》明确指出“实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略”,并在指导思想中将“健康优先”作为首要原则,更在第一句话明确了健康“是经济社会发展的基础条件”。健康中国作为国家战略,彰显了国家对人民健康的重视,理清了人民健康在经济发展中的前提性意义,明确了实现中国式现代化所必须的健康基础。在政策制定和制度构建中,坚持以“健康为根本”,才不会脱离健康中国战略的要求[3]。职业安全健康,是健康中国战略的有机组成。《“健康中国2030”规划纲要》对明确企业责任、加强职业病治理、完善职业卫生标准体系等方面提出了要求。随着老龄就业的发展,老龄劳动者职业安全健康权益保障将关系到未来健康中国战略的实施效果[4]。

重视老龄人力资源开发,促进老龄劳动者就业,可以弥补年轻劳动力的逐年缺失,释放老年人口红利[5]。但老年人口红利的成功释放,需要向老龄劳动者提供适宜其身心健康状况的职业环境;老年人社会参与的实现,需要通过与其健康状况相匹配的就业途径;老龄劳动者就业促进需要遵守一个重要前提,即保障老龄劳动者职业安全健康权。老龄劳动者职业安全健康权得不到保障,就难以实现以老龄就业推动经济高质量发展的预期。

(二)预防为主、多主体合作开展老龄职业健康权保障

《“健康中国2030”规划纲要》强调“预防和控制工伤事故及职业病发生”。而职业健康问题的预防和控制需以全方位全周期健康服务和多主体行动为依托。

党的十九大报告强调“为人民提供全方位全周期健康服务”。全方位全周期健康服务,指向人民提供围绕完整的生命周期,覆盖从婴儿到老年的各个阶段,应对疾病预防、急性病治理、慢性病防治、康复、健康管理等各个事项的系统化健康服务[6]。全方位全周期健康服务,不再仅着眼于“治病”这一环节,而将疾病预防作为健康服务的首要切入点,且强调针对不同年龄人群提供针对性的服务。在该理念下,老龄劳动者职业安全健康保障需重视对职业病的预防,为防治职业病提供健康管理制度和策略,并针对老龄劳动者的常见病、慢性病提供职业健康的特别关照。

多主体行动,需要政府、行业、企业、个人通力协作,共同完成健康服务,而不再认为健康环境仅依赖政府责任的落实[7]。多主体协同共治,为健康服务提供制度保障、政策支撑、行业自律规范,合理界定企业责任,强调个人是“健康的第一责任人”,“既要靠医疗卫生服务的‘小处方’,更要靠社会整体联动的‘大处方’”[8],推动健康环境的构建。职业安全健康权的保障,需要以制度构建为基础,也离不开多主体的合作,更与企业责任密不可分[9]。老龄劳动者职业安全健康,依赖于多主体全方位的支持和保障。针对老龄劳动者的特殊劳动保护制度、特别劳动保护政策、行业内的职业卫生规范、企业内部健康管理制度、老龄劳动者个人的职业安全健康防范意识和知识,在实现职业安全健康中都必不可少。

(三)职业伤害救济是老龄职业健康权益保障的底线

“预防”是职业健康安全保障的重心,“救济”是职业健康安全保障的底线。职业伤害救济以工伤保险支付为主,帮助劳动者应对职业病和工作伤害。工伤保险与职业健康权益保障密不可分。工伤保险又称为专业伤害赔偿保险,是针对职工因工作原因受伤、患病、致残、死亡,而予以经济赔偿的社会保险制度[10]。1996年《企业职工公司保险试行办法》中还包含了工伤预防和职业康复的规定。工伤保险覆盖通常受限于劳动关系的认定,但工伤保险待遇作为一种“底线保障”,通常会突破劳动关系的界定、突破用工形式。

根据《“健康中国2030”规划纲要》《健康中国行动(2019—2030年)》等文件制定的《国家职业病防治规划(2021—2025年)》指出扩宽工伤保险覆盖范围,将“重点行业职工依法纳入工伤保险保障范围”,扩宽资金渠道,“逐步将相关职业人群纳入保障范畴”。虽然我国典型的职业伤害还是由粉尘、有毒物质等传统因素导致,但在互联网技术运用等当今办公环境下,肌肉、骨骼疾患等新型职业伤害逐渐增多,且在延迟退休政策下老龄劳动者罹患职业病时的职业伤害救济更应得到重视[11]。超龄劳动者虽然普遍能获得由用人单位支付的工伤保险待遇,但在大多数省市并不能获得工伤保险覆盖,因其不是工伤保险的适格购买主体和保护对象。从职业伤害有效救济的角度看,超龄劳动者获得作为社会保险的工伤保险覆盖,符合健康中国战略的要求。

三、老龄劳动者职业安全健康权益保障的法理基础

(一)职业安全健康的劳动基准地位

安全和健康权是基本人权。“人权的第一要义即人作为人的尊严和自由”[12]。《斯德哥尔摩宣言》是致力推动环境政策改善的文件,阐述了人应获得安全健康生活环境和生活条件的基本权利。其第一条即为“人享有自由、平等和适足生活条件的基本权利,人有权在有尊严和幸福的优质环境中生活”。安全与健康权在职业工作中的体现,是劳动者的职业安全健康保护。

职业安全健康权,即劳动保护权,是劳动者享有的基本权利。老龄劳动者当然享有宪法保护下的劳动权[13]。职业安全健康权以及与工时、工资相关的休息权、劳动报酬权等属于劳动基准的保护范畴[14]。2012年《劳动安全与健康伊斯坦布尔宣言》明确“工人获得安全健康工作环境的权利,应当被视为一项基本的人权”。2022年6月10日,国际劳工大会以协商一致的方式通过了一项决议,修订了1998年《工作中的基本原则和权利宣言》,将“安全健康的工作环境”添加为新的基本劳动权利。该权利的保护始于1802年英国《学徒健康与道德法》,是对工业革命以后忽视劳动者安全和健康状况的纠正。然而职业伤害的不断出现和劳动者职业安全健康的保障困难,亟待出台专门立法和相配套的执法机制。1970年美国出台了世界上第一部《职业健康服务法》并成立了“国家职业安全与健康管理局”作为执法部门。至此专门立法和职业健康服务安全管理体系的构建,在世界范围内得到广泛重视。

我国《宪法》第42条在公民的劳动权利中规定了“加强劳动保护”。《劳动法》《职业病防治法》《安全生产法》《矿山安全法》等构成了职业安全健康权的法律保护体系。《安全生产法》第3条将“坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位”作为安全生产的首要考量因素,突破了劳动关系认定前提,体现了职业安全健康保护的劳动基准地位。

(二)老龄劳动者获得特殊劳动保护的法理依据

首先,老龄劳动者受《劳动法》《老年人权益保障法》的双重保护,在职业安全健康保护中应受特别保护。《劳动法》对一般劳动者应享有的权利予以了规定,《老年人权益保障法》保障老年人合法权益。《老年人权益保障法》规定“任何单位和个人不得安排老年人从事危害其身心健康的劳动或者危险作业”,明确了老年人劳动保护需匹配其身心健康状况。老龄劳动者生理和心理都会发生“退行性”变化[15]。51岁以上的劳动者肌肉力量将逐渐减小[16]。《老年人权益保障法》第5条第3款规定“倡导全社会优待老年人”。高龄劳动者的职业安全健康需要特别关注。

其次,老龄劳动者属于弱势劳动者群体,应受到特殊劳动保护。在劳动者中占有相当比例的女职工、未成年人得到了立法的特别关注,获得了劳动法的特殊劳动保护规定。在人口老龄化和延迟退休政策下,老龄劳动者群体的数量将逐步增长,老龄劳动者的占比也将逐步扩大,其劳动保护需要受到立法特别关注[17]。《劳动基准法》专家建议稿中已经包含了高龄劳动者的特殊劳动保护,“回应了人权保障、人口老龄化与延迟退休年龄的需要”[18]。

(三)超龄劳动者获得工伤保险的法理依据

首先,达到退休年龄并不当然丧失劳动者主体资格。《劳动法》第15条有禁止招用16岁以下未成年人的规定,但并没有给劳动者的年龄设定上限。退休行为会引发劳动关系的终止和养老保险的享有,但在法理上退休年龄与退休行为存在明显区别,达到退休年龄并不当然会启动退休行为,更不会当然引发劳动关系的终止[19]。退休年龄本身,不是劳动者主体资格的限定条件,超过退休年龄并不能排除在劳动法的保护之外[20]。

其次,超龄劳动者获得工伤保险基于社会保险关系,应与劳动关系适度松绑。社会保险关系来源于社会权,即弱势群体获得国家保护和帮扶的权利[21]。社会保险关系通过消除社会发展中产生的失业、贫困等现象,为被保险人提供经济保障。因此,社会保险主体本身并不限于劳动者,全体公民均有参保的权利[22]。工伤保险与工作事实相关,超龄劳动者有劳动者主体资格即应因工作事实获得工伤保险保护。

四、健康中国战略下老龄劳动者职业安全健康权保障的完善

(一)明确老龄劳动者的界定

虽然认定老龄劳动者并没有现成的统一标准,但为了明晰职业安全特别保护的受益主体,有必要在立法上对老龄劳动者进行界定。对高龄劳动者的界定标准目前有两种方法。一种方法为年龄标准。各国的就业促进法有相关规定。美国《就业年龄促进法》认定的高龄劳动者年龄界限是45岁,德国《促进老年工人就业促进法》、韩国《禁止雇佣中的年龄歧视和高龄就业促进法》则规定为50岁。世界卫生组织则以45岁作为认定“老年工人”的标准[23]。我国虽然没有高龄劳动者的明确规定,但《老年人权益保障法》第2条规定“老年人是指六十周岁以上的公民”。因而有学者认为老龄劳动者应该以60岁作为起点,主要针对延迟退休政策下的老龄就业群体[24]。另一种方法为能力标准。国际劳工组织《老年工人建议书》规定,老年工人是因年龄增大而就业和职业遭遇困境的工人。年龄标准清晰明了,但高龄年龄的认定需要以医学资料作为支撑,且不同职业要考虑的年龄影响各不一样,对体力要求高的职业需考虑肌肉、骨骼的老化年龄,对视力要求高的职业需考虑眼睛的老化年龄。能力标准认为,老龄认定的核心应为能力减退,但较为宏观不好操作。综合各国立法,建议采用年龄加能力的综合标准,将老龄劳动者界定为50岁以上,因年龄增长而职业安全健康状况需特殊关注的人群,不同职业可给予相应的具体认定标准。

(二)明确老龄劳动者职业安全健康权保障的制度体系

1. 完善老龄劳动者的特殊劳动保护制度

首先,在工作时间上,对老龄劳动者采取弹性工时制度,限制高劳动强度的工作岗位聘用老龄劳动者。弹性工时制度,增强了工作时间的弹性,保障老龄劳动者的良好休息和体力恢复,又能发挥其业务熟练、经验丰富、心态沉稳的优势,使其在原工作岗位上继续工作。国外有相关立法例如挪威《工作环境法修正案》规定,企业应减少老龄劳动者工作时间;日本也有针对老龄劳动者合理安排假期,调整工作时间的规定[25]。

其次,在工作内容上,向老龄劳动者提供适宜的工作岗位,如一些国家开辟了专门雇佣老年人的司机岗位、护理员岗位[26]。要求用人单位向老龄劳动者合理安排工作内容,限制加班时长,避免夜班工作。

另外,还应避免老龄劳动者的特殊劳动保护制度的完善,导致用人单位用工成本的增加,老龄劳动者工作机会的减少。可向老龄劳动者所在的用人单位予以老龄用工补贴,弥补其对老龄劳动者开展特殊劳动保护的经济损耗,鼓励其雇佣老龄劳动者。还可向经济困难,达到较高年龄的老龄劳动者给予工资补贴,避免其为了经济收益参与危险劳动。

2.加强老龄劳动者职业安全健康管理

首先,加强老龄劳动者职业安全健康管理的政府指导。《“健康中国2030”规划纲要》要求“加强老年常见病、慢性病的健康指导和综合干预,强化老年人健康管理”。老龄劳动者的健康管理不仅应在建筑行业开展,在其他行业也应得到重视。国外政府指导老龄用工的经验可供借鉴。英国伦敦市政府向企业发放《雇主雇用多世代员工指导手册》,并规定了工作条件和健康管理的严格标准,提高企业对老龄劳动者的健康管理意识,指导工作内容的合理安排[27]。我国也可开展相应宣传教育,由政府部门对企业老龄用工的健康管理事项进行指导。

其次,鼓励各行业制定老龄劳动者职业安全健康行业规定,鼓励企业建立专门针对老龄劳动者的职业健康检查制度。不同行业对年龄和身体机能的要求不一,可发挥行业协会的作用制定行业内部的职业健康管理制度,以行业自律规则统一健康管理标准。鼓励企业落实对老龄劳动者的体检制度,相对于用人单位对普通员工正常的体检指标而言,增加老年病的检查,做好登记备案。依据健康检查登记合理分配工作。

最后,加强老龄劳动者职业安全健康教育。职业安全健康权的保障,不应仅依靠政府和用人单位,还应强调劳动者参与,将“‘政府’本位原则改变为劳工本位”[28]。根据老龄劳动者工作中的特殊性,开展职业培训,树立个人是“健康的第一责任人”意识,增强老龄劳动者的自我保护意识和能力,引导老龄劳动者正确认识身体变化,提前告知和培训常见问题的处理。

(三)特别重视超龄劳动者的工伤保险权保障

首先,实现劳动关系与社会保险关系的适度松绑,将工伤保险向符合一定条件的老龄劳动者进行覆盖。四川省《超龄等从业人员参加工伤保险暂行办法》允许65岁以下且未享受养老保险待遇的劳动者购买工伤保险。浙江、江苏、天津也出台了类似规定。设定工伤保险年龄上限可以引导企业用工。当前退休年龄政策下,以65岁为上限,是基于目前老龄用工的现状,当前65岁以下的老龄劳动者对工伤保险的需求较高。今后延迟退休政策施行后,工伤保险的年龄上限需逐步调高,以符合现实需求。

此外,适度规定超龄劳动者的工伤保险待遇,考虑用人单位的用工成本,避免用人单位的过重负担。用人单位雇佣超龄劳动者本身就要承担一定的用工风险。超龄劳动者就业若加重用人单位经济负担,则不利于就业环境的良好发展。工伤保险属于社会保险,体现了国家对参保人社会权的保障。应通过工伤保险政策调适超龄劳动者的工伤保险待遇。江苏、浙江、四川等地也出台办法降低了用人单位对超龄劳动者的工伤赔偿压力,这有利于超龄工伤保险的推广,还应建立全国统一的超龄工伤保险待遇标准。