从政治驱动补缺到法治驱动建构——我国法治化语境中的法治评估

彭 涛，郭一鸣

（西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710065）

一、问题的提出

法治评估是法治兴起后的产物，其最早产生于法治先发的社会中，随着法治内涵的演进而自主演化，呈现出一种以法治为驱动的样态。在法治后发国家，法治化由行政力量自上而下建构生成，在我国则具象为党以政治力量统领和推动法治建设，由此我国的法治评估呈现出一种截然不同的本土样态——以政治为驱动。驱动模式作为法治评估的原始动力，决定着法治评估的运行逻辑和操作方式，构成了法治评估最本源性的命题。

在我国法治评估的理论研究中，“驱动模式”这一根本性问题鲜有聚焦。与理论界对此的忽视不同，实务界对法治评估驱动模式的厘清有着强烈的需求。法治评估在我国实践运行至今产生了抹杀地方法治建设的积极性、消解法治内涵和产生与法治追求相悖的异化等诸多严峻问题，而这些问题的根源在于驱动模式出现的偏差。从浅层次来看，政治驱动模式的法治评估在很多制度安排上与法治建设现实之间存在张力；从深层次来看，政治驱动模式的法治评估立足于我国法治化的建构式生成，带有一定的妥协性和暂时性，在更长的时间维度上必然会随着法治化内生而逐渐式微。我国法治作为现代法治，不仅应当是形式上的法律之治，而更应当是良法之治[1]。从法律之治出发，政治驱动模式的法治评估需要进行制度补缺；从良法之治出发，法治驱动模式的法治评估才是更理性的选择。

二、政治驱动式法治建设模式解构

我国的法治建设工作具有典型的政治任务特征，党的政治领导在法治化中起着统领作用，一切可以调动的法治建设力量由党委整合，呈现出一种政治驱动的模式。对此，我们可以从以下三个方面把握我国法治化的底层逻辑。

（一）建构式的法治化路径选择

对于法治化的路径选择存在两种理解：一种认为法秩序可以通过法学家理性设计或者政府自上而下推动这样的理性主观努力建构出来；另一种认为法秩序不能建构而只能通过社会的自然演进而逐渐内生演化[2]。欧美是采用法治内生演化模式的代表，其法治化过程深深根植于本国的历史传统和民族文化，通常需要长达数百年的演进时间[3]。法治内生演化是西方现代化模式的缩影，其法律制度作为现代社会的重要组成部分同其他国家制度一道根植于经济社会的发展而自主内发生成，法治传统是在市场经济“自然”发生过程中逐渐演化变革形成的[4]12。但在后发现代化国家，其现代化转型并非内生，而是外部潮流推动的结果[5]110，我国就是其中之一。相比于西方国家几百年的现代化转型历程，我国走上现代化道路也就是最近几十年的事情。在短时间内完成现代化的任务，我们需要在国家治理现代化的各个环节上同步用力，这决定了我国的现代化道路不可能走西方那样漫长的内生模式，而只能由强力的政治力量对现代化进行设计、引领和推动。法治化作为现代化的重要组成部分，亦遵循同样的规律。

（二）以法治规划引领法治建设

政治驱动式法治建设在我国表现为党以规划引领法治建设，通过制定国家规划来明确目标、统筹资源、引领发展是中国特色社会主义的鲜明特点和成功经验，在国民经济领域我们通过一系列“五年规划”实现了跨越式发展。借鉴国民经济建设中的这一成功做法，以规划方式布局法治、把握方向、明确目标、统合资源、部署举措，成为法治建设的“中国经验”[6]。

党的十八大以来，我国的法治建设规划进入了新的纪元。2015 年12 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。基于《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的良好实践效果，中共中央于2020 年12月印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》作为社会法治建设领域的最高规划。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，这是第一个以“法治中国”为蓝图的法治建设规划，在法治建设全领域具有最高统摄作用，体现出党中央更加注重运用法治规划这一工具统筹法治建设。2021 年8 月，《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》出台。至此，“十四五”规划中的“一规划两纲要”的法治建设格局正式形成，法治中国建设进入“规划引领”的新阶段[7]。

总览我国中央和地方各级的法治规划，一个最突出的特点是由党委制定和发布，强调党对全面依法治国的集中统一领导是其核心。各级党委通过法治规划描绘出我国法治建设的施工路线图，实施着对法治化的政治领导，法治建设工作被作为一项需要国家治理全领域力量参与的“综合性事务”逐步推进，我国法治建设由政治驱动的特性便体现出来。

（三）强调法治建设顶层设计

法治规划的本质是党对我国法治建设所做的顶层设计，强调顶层设计是我国政治驱动式法治建设模式的最大特点，这一特点体现在两个方面。

其一，以规划引领法治建设，发挥顶层设计的作用得到了最高领导层的高度重视。党的十九大以来，习近平总书记多次提出并亲自部署制定法治规划。其二，我国近年来法治建设取得的重大成果都是顶层设计的产物。诸如编纂《民法典》和设立检察公益诉讼制度这样的重大举措皆起源于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这个关于法治中国建设顶层设计的纲领性文件。进入“法治规划引领”阶段以来，“一规划两纲要”从最高层级以法治时间表的方式布局接下来一段时间内法治建设的路线图，地方各级的法治规划形成对中央规划的细化和补充。党中央制定的“一规划两纲要”和地方各级党委以中央规划为蓝本出台的地方规划，构成了新时期法治建设的顶层设计，也必将会成为未来法治建设重大成果的发源地。

三、政治驱动下法治评估的底层逻辑

在政治驱动式法治建设模式下，我国的法治化由行政力量建构生成。法治评估在我国被作为一种配套保障工具内嵌于法治建设过程中，由此形成了一种颇具中国特色的法治评估运行模式——政治驱动模式。

（一）内嵌式的法治评估

从总体上来看，我国的法治建设是目的，法治评估是促进法治建设的一种手段，二者相辅相成，共同构成我国的法治化现象。从更微观的视角来看，我国的法治评估具有“嵌入性”的特点。钱弘道在分析“嵌入性”时总结说，我国的法治评估从属于依法治国方略，从属于法治现代化这一框架，属于我国经济体制和政治体制改革的重要环节，内嵌于政府的法治建设工作当中，作为其中一个环节而存在[8]。付子堂等则做了更进一步的论证，认为法治评估本身就是对法治建设的顶层设计，是地方党委和政府在理解法治中国的基础上，推进地方法治建设的基本思路和总体实施方案[9]。

在我国的法治评估实践当中，从最早的“余杭法治指数”开始到后来层出不穷的各种法治评估，“官方背景”就始终贯穿其中，这些评估要么由政府发起，要么由政府委托第三方完成，很少出现不依靠政府就能完成的法治评估。出现这种现象与我国的法治化现状有很大关系，作为法治后发国家，我国的法治化是建构式的。在我国这样的法治建构国家，法治化由行政主导和推动，如果不依靠政府而对法治进行评估，那么法治评估将寸步难行，一个最直观的方面就是由政府掌握的评估所需的基础性数据都将无从获取。因而，在我国的法治化语境中，将法治评估内嵌于法治建设过程是一种效费比最优解，这构成了我国法治评估面向未来发展一个立足点，也是我国法治评估以政治为驱动的根源所在。

（二）法治评估驱动模式辩异

政治驱动是我国法治评估运行的特色现象，其背后是在理性取向、法治观念、评估模式和组织模式等方面的取舍。本文在此将法治评估的“政治驱动模式”与“法治驱动模式”放在一起进行比较，在这两种模式的辨异中，更加深刻地剖析我国法治评估的底层逻辑。

1.理性取向不同——“价值理性”VS“工具理性”

马克斯·韦伯在分析社会行为时，曾提出“价值理性”和“目的理性”区分的理性二分法[10]56。在工具理性取向下，人们不看重行为本身的价值，而看重其能否作为达到目的之有效的手段；而在价值理性取向下，人们看重的仅仅是行为本身的价值[11]。法治驱动模式的法治评估采取价值理性取向，其内容随着法治内涵的演进而自主演化，但其并不会通过强制力直接作用于法治的生成上，而是通过其特有的价值引领功能引导法治前进方向。政治驱动模式的法治评估采取工具理性取向，其内容严格依循政治力量对法治化目标的建构，通过具有强制力的绩效考核功能直接作用于法治化的建构生成上。

2.法治观念不同——“厚法治”VS“薄法治”

塔玛纳哈将法治区分为“薄法治”与“厚法治”，前者是形式法治理论，认为法治是指严格遵守法律制度和法律程序而不关注法律规定本身的内容是否符合公平正义；后者是实质法治理论，认为法治既包括了守法内容，还包括了某些超越法律文本的实质性价值，如人权保障、公平正义、提供福利等[12]117-119。政治驱动模式的法治评估秉持“薄法治”观念，以“绩效考核”为功能导向，只要国家机关对若干法定责任事项执行和完成就认为法治得到了实现。相反，法治驱动模式的法治评估秉持“厚法治”观念，以“价值引领”为功能导向，其观测指标并不完全来源于法律文本的规定，而是具有一定的超越性和前瞻性，在很大程度上代表着法治的前进方向。

3.评估模式不同——“治理型”VS“管理型”

法治评估是一个主观能动的过程，钱弘道等根据法治评估实践中存在的话语分化提出的“治理型”评估和“管理型”评估比较能体现出这种能动性。治理话语下的法治评估，其秉持“厚法治”的理念，将法治视为包含若干实质性价值内容，并且不局限于内部证成，更主要的是考核这些价值在外部社会的具体效果，并且通过学术共同体和国家权力以更好的国家治理为目标形成互动协调关系，使得这种评估进入社会总体治理的领域。学术界对法治价值的前瞻性把握，便能转化为国家治理的具体举措，体现出法治评估的价值理性。管理话语下的法治评估，其秉持“薄法治”的理念，仅关注权力机关对责任事项的执行情况，相应的指标体系也是基于行政目标而建构，其视角是权力体系内部的，其外观是行政管理理论中的“政府绩效评价”，体现出法治评估的工具理性[13]。

4.组织模式不同——“政治统合制”VS“行政科层制”

在我国的国家治理中，政治统合制的核心要义是“以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再通过压力机制、动员机制和行政包干机制等机制重构科层结构、整合科层资源，完成具有综合性、紧迫性的中心工作”[14]。政治统合制的最大优势在于其运行能够矫正行政科层制的缺陷，打破行政科层制的部门分割和职权壁垒，实现资源整合、统揽全局、整体推进。政治驱动式的法治评估与行政科层制具有天然契合性。一方面，从依法治国被确定为一项治国基本方略起，法治建设就被作为一项政治任务赋予了极高的重要性，国家越想多快好省地实现法治化，越可能通过科层制的组织方式及其内在的压力传导机制来推进法治建设——法治评估即在这一背景下生成[15]；另一方面，政治驱动式法治评估以绩效考核为功能导向，完成这样的评估必然需要将法治建设的总体目标拆解为一个个可观测的下位目标，这就与在行政科层制下推动法治建设的过程不谋而合。而法治驱动模式的法治评估，其指标具有前瞻性和超越性，很多时候难以按照现有的科层结构和职权范围进行拆解，需要被评估对象作为一个整体来完成，这就需要运用政治统合的方法。

四、我国法治评估的未来走向

（一）政治驱动模式之补缺

鄢一龙在分析我国运用“五年规划”推动国家目标实现的“目标治理体制”时，提出政府的目标整合能力不足导致中央政府与地方政府之间的目标并不一致，五级半政府体制容易使这种不一致性被层层放大进而出现层层加码的效应[16]。我国建构式的法治化是“目标治理体制”在法治领域的具体展开，其面临的问题遵循同样的机理，目标统合的缺乏给决策者之外的意志表达和评估指标的层层加码留下了空间，这样就蛀空了法治评估的保障工具效能。法治建构式生成在可预期的很长一段时间内都将会是我国法治建设的主流，发挥工具理性的法治评估若要与法治建设同频，应在理论层面加强顶层设计，在操作技术层面探索集中化道路。

1.加强顶层设计

我国的法治评估内嵌于法治建设过程中，加强法治评估的顶层设计是与我国的法治生成模式一脉相承的。在众多法治规划的引领下，具体领域的法治建设在全国范围内呈现出总体“步调一致”的景象，作为对法治建设情况进行绩效考核的法治评估理应也保持各个标准的相对统一。然而事实却是，我国的法治评估仍处于一种“五花八门、各自为政”的状态。除了一些知名度较高的外，各省、市、区县，各级政府的下属部门甚至乡镇和街道都在自主进行各种法治评估，内容覆盖面也非常广泛。这些评估具有突出的自主性和小范围性，通常是由地方国家机关自发组织，评估对象也限定在一定的行政区划或者具体的单位中，如我国首个针对检察机关法治水平的评估就由长兴县检察院自行发起，评估对象就是长兴县检察院本身[17]。各地自发的小规模法治评估在我国的法治建设中发挥了积极的推动作用，明显加速了地方的法治化进程，有的带来了良好的实践效果在日后被推广到更大的范围，但也存在一些无法忽视的弊病，其中最大的就是容易造成法治内涵的消解和抹杀地方法治建设积极性。

中央一级的法治规划是对法治建设的顶层设计，基层基于中央的规划而出台的各类规划是对中央规划的细化，也体现着“地方意志”。各类法治评估所使用的指标体系通常是基于法治规划而来，并在设计中加入了很多制定者自己对于法治规划内容的理解，法治规划和评估指标体系共同起着行动指南的作用。在法治建设中，这样的“地方意志”和“个人理解”的加入，必然会带来法治内涵被消解的风险。作为一项政治任务，在法治建设过程中，下级有时为了防止被政治问责或者向上级表明政治态度、发送政治信号，会对目标“层层加码”和自我加码[18]128，这就导致在对上负责的行政科层制中作为绩效考核的法治评估，必然会被以“两本账”的方式在各级政府间层层复制和加码。在一些基层单位中，有时要同时面对省一级、市一级、区县一级甚至部门内的法治评估，光是这些层层加码、层出不穷的评估，就已经让基层疲于应对，很难对法治建设做出什么创设性的举措，长此以往必将抹杀地方法治建设的自主性和积极性。

国家曾有过对法治评估进行顶层设计的尝试，如国务院法制办公室在2009 年就曾起草过一份《法治政府建设指标体系总体框架》，但最终并未正式印发。过去没有实现对法治评估顶层设计的一个重要原因，是彼时我们尚未实现法治化在全国的统一布局，还存在很多地域、领域的壁垒。在我国法治建设全面进入“规划”时代的今天，这个阻碍已经不复存在。当然，加强顶层设计并不是要制定几个放之四海而皆准的指标体系，这是不科学的也是不可能的。在法治建设全国总体步调一致的背景下，我们也要注意到不同地方的地区差异和法治化的“地方特色安排”。比较合理的路径是在国家或者省级层面制定“基本版”的指标体系，并提出标准的评估运行范式，作为对更低层级法治评估的示范；地方层面要以“基本版”的指标体系为最低标准制定“充实版”，并严格按照标准范式操作。国家和省级层面的权威性及资源整合能力，使得其能充分调动政府、社会、专家学者的力量，设计出较为全面和能够精确把握法治内涵的指标体系，这保证了法治的统一；地方较低层级的指标体系在“基本版”的基础上加入地方法治安排，这又兼顾了地方差异。

2.走集中化道路

法治评估走集中化的道路和加强顶层设计，其内在逻辑是相通的，都是要实现法治评估在更高层级的统合。“加强顶层设计”强调的是理论层面上的，而“走集中化道路”则强调的是操作技术层面上的，这二者统一在我国法治建构式生成的最大特点之下。

在现代国家结构中，上级机关比下级机关拥有更高的权威、更大的权力，也掌握着更多的资源。因此，同样的行为由上级和下级实施，其效果会有很大的差别。以法治评估来说，上级机关对下级机关开展评估，无论从指标体系的合理程度、组织的严密程度还是结果的公正程度上，都不是下级机关自行或委托他人开展的评估所能比拟的。上级机关作为一方法治建设的规划者，其对哪些事项需要重点推进从而在评估中体现往往有更深的认识，而且上级机关能够调动更多的力量，可以有效避免下级在评估开展中因“心有余而力不足”而导致评估沦为走马观花。

历数国内外的实践经验，法治评估都建立在可比性的基础上[19]。可比性分为纵向可比性和横向可比性。我国近年来开展的法治评估以绩效考核为目标，虽然很多评估指标体系总体框架相似，但在具体内容上却有很大差异，只能纵向考核同一个对象在不同时期的法治水平，无法实现不同对象之间的横向对比，更难以从整体上观测一定范围内的法治建设情况。实现评估结果的横向对比，对于我们的法治建设在“规划”时代整体推进具有重大意义，也更接近人们对评估目的的普遍认知。实践中有一种有趣的现象，即使法治排名不与绩效挂钩，也会在法治建设主体中产生激励和竞争效应。以中国政法大学每年在全国范围内开展的“中国法治政府评估”项目来说，这是一种外部评估，其结果并非对政府的绩效考核，但被评估的各个政府仍然非常重视最终排名，有的甚至把自己的排名情况在政府官网上进行报道。

（1）评估对象的选择

实现法治评估的集中化，首先要明确评估的对象有哪些。我国的法治建设由地方各级政府牵头推动，呈现出明显的区域化特点，所以法治评估也往往以一定的区域为单位开展。法治建设是一项综合性的工作，法治评估也应从总体上进行，这决定了在选取作为评估对象的区域时要把握以下两个原则。

第一，规模适中。作为评估对象的区域规模不宜太小，如街道、乡镇、村、社区等，其扮演更多的是法治建设整体中的一环，无法支撑综合性的法治评估。同时，评估对象的规模也不宜太大，如我国一个省份的体量就比很多中小国家还要大，若要对不同省份的法治建设情况进行评估排名，要么从整体上对一个省份进行宏观的观测，但这种观测将会是非常粗浅的；要么对其构成部分的法治建设情况进行分别观测从而得出整个省份的法治状况，这种观测又会是非常繁杂的。

第二，具有完整的行政机构。我国的法治建设由行政力量主导，地方各级政府在其中牵头，具体的工作按照职能分解到各个领域的负责部门中，因此只有一套完整的行政机构（广义）才能支撑起一定区域的法治建设全过程。张五常认为，我国经济发展中存在一种“县际竞争”模式，这主要是一种以县政府为主体、以一个县的地域为边界的县与县之间在经济建设上相互竞争的发展模式[20]102-117。在法治建设中也出现过倡导“县际竞争”的声音，其立足点正在于“县级政府直接面对基层民众，处在权力和权利‘零度接触’的前沿，并且县级部门有完整的行政权力和公检法系统”[21]。当然，这种“县际竞争”也可以扩展到各级地方政府之间的法治竞争，其中的关键点在于“具备完整行政机构”。因为只有这样，地方政府才有推进法治建设这项综合性工作的物质和组织基础；如此进行量化排名，才能激发出地方政府在法治建设上的能动性。

（2）集中化的方式

明确了评估对象后，需要解决的问题是法治评估到底该如何集中。其中一个必须要考虑的因素是观测样本的数量，因为若要进行量化排名，观测样本数量不宜太少，更不能太多，太少会使得排名的效果不明显，太多则会使得工作量巨大。我国目前共有县级区划2 844 个、地级区划333 个，如果把对县一级的评估集中到国家层面，2 844 这个数字非常庞大，带来的工作量将难以承受，但如果把这个数字分散到各个省级区划中来看，最多的四川省有183 个，最少的北京市、天津市、上海市各有16 个，其余的在几十个到一百多个不等，这种规模的观测样本数量就比较适中，地级区划333 个的体量集中到中央一级进行评估也比较合理；对地级区划的评估若集中在省一级，每个省的数量在20个左右，对县级区划的评估集中在地市一级也是同理，观测样本数量太少会导致排名的效用不佳。如此看来，将对县级区划的评估集中到其所属的省一级，将对地级区划的评估集中到国家一级比较合适。

进行如此设计，还可以在一定程度上兼顾到法治建设的地方特色安排。我国法治建设的地方特色安排通常集中在省一级①以法治社会建设领域为例，中共中央于2020 年12 月印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》后，截至2023 年4 月，全国除港澳台之外的31 个省级行政区中，共有26 个制定了各自法治规划性质的实施方案，广东省仍在编制中，贵州、青海、新疆、西藏暂未查询到相关文件。从文本上看，这些实施方案以《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》为蓝本，同时又融入一些地方特色的法治安排。，而《立法法》将地方立法的权限配置到了设区的市一级。所以总的来说，在一省的范围内，县级区划能够和省一级在法治建设上保持较高一致性，将对县级区划的评估集中到其所属的省一级操作起来会比较顺畅，也尊重了一省的特色法治化布局。至于说把对地级区划的评估集中到国家一级是否会抹杀一省的法治特色安排，笔者认为这是一个价值取舍的问题。在集中到国家一级保证排名的效用还是集中到省一级落实法治特色安排之间，显然前者的价值更大一些。而且，绝大部分地级区划拥有地方立法权，最新修正的《立法法》又将这一权限扩大到了“基层治理”事项上②《中华人民共和国立法法》（2023 年修正）第81 条。。随着今后地方立法热度的增长，在省一级对地级区划进行统一标准的法治评估也不会特别容易。既然如此，不如从国家层面制定出一套指标体系对地级区划进行统一评估排名，充分保证横向对比的效用。

3.实质统一的评估标准

需要强调的一点是，集中式的法治评估并不意味着评估标准的绝对统一。笔者曾从某基层检察院了解到，上级单位一刀切地使用百分比量化方式的考核让其苦不堪言，如省检察院对全省基层检察院有一项“对看守所发送纠正违法通知书”的考核指标，量化方式是每年发送的纠正违法通知书件数占羁押人数的百分比，比率越高代表检察院司法监督职能发挥越充分。但在实践中，有的人口较少的辖区看守所羁押人员只有个位数，检察院就算每年只发一件纠正违法通知书，其这项指标的百分比都会很高；而在一些人口规模较大的辖区，看守所羁押人员数量过千，如果要达到同样的百分比就要发一百多件纠正违法通知书，但这也就意味着看守所的违法、渎职情况到了非常严重的地步，事实上这是根本不可能的。因此，这样的评估方式导致很多单位取得不了应有的名次，严重挫伤了工作的积极性。这个例子充分说明，评估标准也有形式统一和实质统一之分，形式统一的评估标准并不一定能保证结果的客观公允，实质统一的评估标准才是我们在探索集中化法治评估中所要追求的。实现评估标准的实质统一要求从设计指标体系时就得充分考虑到评估对象之间的区别，在指标权重、量化方式、赋分标准等方面做出差异化安排，并且对于各个指标的实施效果、实践导向一定要有一个反馈机制，从而使不合理的指标体系能得到修正。这其实又回到了加强顶层设计上，加强法治评估的顶层设计落实到实践中，就是要走集中化的法治评估道路。走集中化道路离不开顶层设计的支持，集中式评估的实践经验还会反哺顶层设计使其完善，这二者内在逻辑的统一性体现得淋漓尽致。

（二）法治驱动模式之建构

现代社会由理性的行政科层制和现代法治国理念共同构成。以绩效考核为功能导向的评估、建构主义的指标体系设计、突出权威性和统一性的评估体系，这些其实是契合我国建构式的法治化路径和科层制的国家组织模式的。科层机关的运行严格遵循“指令—结果”的程式，难以适应公共事务的跨界性、复杂性和不确定性，由此容易留下许多“政策空间”和“治理空白”[22]172-175。同时，以“枫桥经验”为代表的法治化内生势头也愈发明显，这些为法治评估驱动模式的转化提供了土壤。

1.从“管理”走向“治理”

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着“治理”概念得到了普遍认同，我国已经从国家管理演变到国家治理阶段。“管理”和“治理”不同表述的背后是国家治理理念的巨大差别。“管理”强调的是控制，是下级对上级权威的服从；而“治理”的基础不是控制而是合作，是多元权力（权利）的持续互动、信任合作与协商平衡[23]5-6。现代国家治理强调在公权力限制与私权利保护之间形成良好互动，其内涵直指法治的内核，《改革决定》也将“推进法治中国建设”单列，这体现出了我们对以法治方式推进国家治理的推崇。法治评估作为我国法治建设的有机组成部分，其底色就应该是“一种国家治理手段”，并且《改革决定》也提出了“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”，这就从最高决策者层面明确了我国的法治评估是实现国家治理现代化的一种有效途径。所以，法治评估的认知和定位必须置于“国家治理体系和治理能力”这个维度。不过，随后党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《法治决定》）提出把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系，这就使我国的法治评估产生了一种作为“行政管理手段”的实践导向，并且这种导向很快成为主流。国家治理中当然地包含着行政体制，行政科层化的特点决定其适用的是“管理”的话语体系，所以将法治评估用作对各级领导干部的绩效考核也是契合国家治理的内在要求的，但直接把法治评估和政府绩效考核简单粗暴地对等起来，不仅曲解了《法治决定》作为顶层设计的本意，也会逐渐消解《改革决定》明确的法治评估的内核，这里与其说是在讨论法治评估的未来面向，倒不如说是在“回望初心，正本清源”。

2.突破科层式运作

将法治评估定位为“管理手段”的运用理念决定了我国的法治评估选择“绩效考核”的功能导向，而为了实现这一功能我们又用科层式的手段来操作，这是我国法治评估科层式运作的最直观逻辑。从更深的层面来看，科层式运作在诸多领域取得的成功导致我们已经对其形成了路径依赖，我国建构式的法治化即是通过行政科层制来推进的，产生于这种背景下的法治评估不可避免地会带有科层式运作的特点。

在以政治为驱动的法治建设中，下级对法治目标的加码最终会落实到对法治评估指标的加码上，缺少顶层设计的法治评估会导致法治的内涵被消解，而这个消解的过程正是法治评估通过科层制运行的过程。科层制是“层层加码”的体制依托，在对上负责的科层体制中，上层的法治追求会被下层“更用力”地完成，在这个过程中“地方意志”和“个人理解”就会披着“深入贯彻落实上级指示”的外衣被不断加入，造成法治内涵的消解。此外，科层体制中的个体有一种抵制功能化和非人格化的倾向，这种个人利益目标对组织正式要求的抵抗导致了“非正式结构”的产生[24]。非正式结构的存在使得组织的成员控制从基于职务权威转变为了基于个人权威和影响[22]51-53，突破了“法治”产生一种“人治”的倾向，导致科层式运作的法治评估充满了投上所好，而忽略了对法治的真正追求。

按照通常的认知，法治评估这种在政府谋求“跨越式”发展时会束缚手脚的东西不应得到各级政府的青睐，但事实却是：各级政府乃至行业部门都十分热衷于设计“法治评估”，并将其置于自己的掌控之中而大加宣传、推广和应用[25]，这说明了各级政府能够从法治评估中得到自己的利益。科层组织具有的巨大的体制效能掌握着大量的资源，通过在法治评估中进行利益表达，或者干脆进行目标置换，地方利益和部门利益就得到了“暗度陈仓”式的实现。科层式运作下，法治的内涵在被消解，法治评估在异化为“目标置换的桥梁”[15]，与我们的法治追求背道而驰。在法治化建构生成的过程中，这些问题被政治驱动式法治评估的工具效能所掩盖，随着法治化程度的加深法治评估的工具效能日渐消耗殆尽后，这些潜藏的问题就会浮现出来对法治化形成反噬。

3.发挥法治评估的价值引领功能

法治评估驱动模式的转变并不是要摒弃行政体制内绩效考核式的评估。绩效考核作为现代政府管理的有效手段，对我国法治化的跨越式发展起到了巨大的推动作用。我国的法治化肇始于法治政府建设，“以政府绩效评价推进法治政府建设”[26]是我国的成熟经验。目前，我国的法治建设全方位扩展到了法治社会和法治国家领域，而这些领域的法治化同样是由行政力量主导、由政府具体安排推进，因此在法治全面建设的今天，绩效考核式的法治评估仍应有其一席之地。法治驱动式法治评估以价值引领为功能导向，若要实现这一功能需要完成前述从运用理念到操作技术的一整套逻辑体系转变，最终在科层体制内的绩效考核式法治评估之外建构一套由第三方独立运行的评估体系。

第三方评估在我国并不是一个新鲜事物，其初衷是为了保证法治评估的客观性和中立性，在实践中表现为第三方接受机关单位的委托开展评估，指标体系的设计也是基于相关单位的职责分工或者已有的法治建设规划，这在本质上仍是一种内部的绩效考核式评估。面对法治化的新趋势，我们需要的是由以学界为主导的第三方独立运行的实质性第三方法治评估。第三方主体尤其是学界因其超脱于行政体制的特点，在对法治内涵的把握上能够不受体制内“下级不能突破上级框架”的束缚从而更为全面；又因为学术研究的专业性，在对法治的理解上也会更加深入。实质性的第三方评估还要具备以下特点：其主体是社会多元力量；其发起不是基于机关单位的委托；其指标体系是随着法治内涵的变化而不断演化的；其评估内容是开放的和可灵活解释的；其结果是非功利性的。

当然，正如前文分析过的一样，完全独立的第三方评估在我国很难进行，这就需要建立一套有效的互动机制将科层体制内部的绩效考核式评估同外部的第三方评估衔接起来。一方面，要保证第三方评估能获得所需要的数据；另一方面，第三方评估中的指标经过合法性检验在不与现行法律规范冲突的前提下应转化为科层管理中的绩效要求。这样一套评估体系和互动机制的建立能保证法治内涵的前沿变化转化为可执行的行政目标，并通过科层体制贯彻到国家运行的方方面面，法治评估的国家治理功能就在这样的良性互动中彰显，真正做到以法治评估引领法治建设。