如何实现制度优势转化为治理效能——社区治理的思考

上海交通大学国际与公共事务学院 吴颖

2022年的二月底三月初，城市面临着突如其来且日趋严峻的公共卫生事件防控局势，在超大型城市非常态化的城市治理中，科学预案、迅速反应和人性化管理，一个都不能少。随着新一轮防控措施的开启，这座超大型城市按下了暂停键，近2500万常住居民根据要求足不出户，进行多轮检测，接踵而至的是政府相关部门提出了人员转运、分级分层管控等政策措施。

在突发公共卫生事件防控的“大考”中，居委会被“封”或许是难度系数最高的考题之一。以城市中某社区为例，小区居委会遭遇了这样的困难。在一轮核酸筛查中，该社区居委会的一名后勤工作人员在检测中出现异常，居委全体工作人员都面临集中管控。眼下正是这场防控阻击战的关键时刻，小区没了居委会来组织协调指挥，没了基层组织来提供保障，各项防疫措施该如何落实到位？这样的困境，在公共卫生事件发生的城市治理中并不鲜见。

该小区的一位居民在自身工作单位担任党委主要负责人，拥有丰富的管理和组织经验，在了解到居委会的情况后，主动提出带领小区的党员志愿者们站出来，保证小区的防控和各项管理服务工作顺利开展。她说：“作为一名党员，不论顺境逆境都要能经受住考验，在这样‘雪上加霜’的紧急关头，大家一定要抱团取暖。请居委放心，你们没法出来的时候，还有我们！”随后，井然有序地自发成立临时党支部，组织居民志愿者，牢牢兜住防疫各项工作，使得本以为可能出现的一系列连锁反应没发生。党员们服从安排，主动联系居民群众，这是一支在平时工作中积累了丰富经验的临时党支部，此时发挥了强大的应急作战能力。党员们纷纷响应，不一会儿，便完成了线上集结，经共同协商，决定在党支部下设物资运输保障组、防疫物资组、医疗保障组、宣传简报组等四个工作组。他们协助物业做好对物资和楼道的消杀工作，及时为居民配送蔬菜、牛奶等各类团购物资，在检测现场维持秩序、提供服务。在特殊时期的社区中，管理更多的是服务，在有限条件和限制要求下为居民提供服务。

几天以后，好消息传来，居委全体工作人员没有被感染。同一时间，临时党支部的批复也正式下达了。临时党支部书记由居委党总支书记担任，坐镇指挥，原先的党员号召人则担任防疫物资组组长，及时调拨、分发防疫物资。而临时党支部也继续发挥作用，居委、物业、志愿者和居民们共同携手，在突发公共卫生事件防控中治理社区、服务居民。

在城市静态管理实行后，居委会作为响应社区居民需求的首要一线基层组织，担负着保供物资发放协调、组织居民核酸检测，居民用药代配等生活及防疫服务保障责任。封控，把社区治理的问题暴露得尤其充分。“少与多”的矛盾、“刚与柔”的空间、“动与静”的转换、“条与块”的协同。每个方面的挑战，不仅指向当下这特殊时期，更指向平时：个位人数的社区工作者，如何服务好动辄几千的居民？从这一案例中，可以看到这一问题在此次突发公共卫生事件中的答案：党员下沉，联系群众，形成基层治理工作力量，将制度优势转化为基层治理效能。

突发公共卫生事件从全世界范围来说，已不仅仅是公共卫生领域的考题，更是国家制度和国家治理的全方位挑战。习近平总书记强调，抗击突发公共卫生事件，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。从上述案例以及本轮突发公共卫生事件防控的现实场景中，笔者想要尝试分析我们的国家制度优势是如何在此次突发公共卫生事件防控的城市治理中发挥作用的。

一、国家制度设定的科学性和先进性

我国是以马克思主义为指导的社会主义国家。马克思主义国家学说正确揭示了国家的起源和本质，分析了国家的职能，指明了国家的发展方向和消亡的规律，表明了共产党人对待国家的态度，是科学性与进步性相统一的理论学说，是我国国家制度确立的重要依据[1]。

宪法中所规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”体现了在我国一切权利属于人民；这一原则的实现是由人民代表大会制度来保障的，这是我国的根本政治制度，是我国的政治组织形式，是我国的政体。人民代表大会制度作为国家政体的一种独特表述,在一定程度上让国际社会难以理解中国的政治过程及其运行，在西方社会对此褒贬不一。相较于西方国家多元主义政党体制导致持续不断的政党竞争，我国实行了中国共产党的一元化领导制度。而西方国家对中国政体的曲解,其核心是质疑中国共产党的领导地位。他们将中国共产党看作普通的执政党，因而反对其长期执政，认为这会形成民主的对立。实质上，政党与国家或政府之间的关系决定了政党的性质，领导党的性质注定了中国共产党代表全体人民的根本利益,代表中华民族的共同利益。中国共产党的使命、中国共产党领导的正当性、以及中国共产党凝聚和团结了大部分社会民众,使得中国共产党具有了政治权力机关的属性，从而超越了西方国家理解意义上的政党的性质[2]。因此，单纯从政党角度去理解中国共产党是远远不够的，人民代表大会制度作为一个中介环节，实现了将一种政党的领导转变为国家机关的职能和功能。

在现实层面，党中央对涉及党和国家重大问题行使决策权，因此人民代表大会的决策事物中不包涵党和国家的重大事务。由于各级行政机关都是由人民代表大会选举产生，因此人民代表大会制度在现实层面的重要功能即是政权合法化。人民代表大会制度这一根本政治制度的坚持和完善，以及更好地在国家治理中发挥作用，确保了人民在国家治理中的主体地位。现实中，人民代表大会作为一个中介环节，合法化地把党的领导跟国家机关的功能运行有机衔接起来。党的十九届二中全会涉及党的机构机关改革，中共中央通过中央全会的形式通过决议，然后这个决议通过建议的形式，最终在全国人大的会议上通过审议得到通过。因此把党的领导通过建议的形式，转化为机构改革、法律等现实成果。

其次，全国人民代表大会通过立法过程，将党的路线方针政策转化为国家的法律法规；通过人事过程，将党的干部输送到国家机关的各个岗位，实现中国共产党的兼任机制，这是党能够有效地领导政府的原因，实现了党政体制的重要机制，更是中国政治生活中的一种惯例。在党的十九届四中全会上做出的关于国家制度和治理体系的显著优势的总结中，“坚持党的集中统一领导”列居首位，体现了党的领导优势。其理论逻辑在于中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，而政党制度是国家制度的重要组成部分，因而共产党领导自然成为这一政党制度的最大优势[3]。因此，中国共产党领导下的国家制度，和中国共产党一样拥有先进性特征，更是突发公共卫生事件防控体现以人民为中心的公共价值理念的保障。

二、治理体系的系统性和协调性

国家制度规定了国家的性质、根本任务、发展道路和发展目标，形成了国家治理的根本性框架结构，然而要使理论上的制度优势转化为实质的治理效能，还必须建立一系列与之相配套的体制机制。我们确立社会主义基本制度，由此完成了中华民族有史以来最为广泛而深刻的社会变革，为当代中国的一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础[4]。

在2022年5月5日召开的中共中央政治局常委会议中对当前突发公共卫生事件的防控形势进行了分析，并且研究部署了如何抓紧抓实突发公共卫生事件防控重点工作。会上，习近平总书记强调，要进一步提高政治自觉，切实把思想和行动统一到党中央关于突发公共卫生事件防控的各项决策部署上来，坚持人民至上、生命至上的理念不变，坚持“动态清零”的总方针不变，坚持科学精准、底线思维和极限思维的原则不变，做到突发公共卫生事件要防住，经济要稳住，发展要安全。

中国共产党中央政治局常务委员会会议由中国共产党中央委员会总书记召集。中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作[5]。中央政治局常务委员会会议在决定问题时应当经过充分讨论，涉及多个事项的应当逐项进行讨论和决定[5]。通过这样一种委员会的模式，结合集体讨论、民主集中制以及绝对多数等原则，进一步通过核心意识、看齐意识来巩固和打造坚强有力的政治局势，结合制度和经验最终形成一致的决策，这是我国国家事务的最高决策体制。

国家事务的决策体制是中国非常有特色的一种政治体制，也是一种国家治理的体制。中国有着14亿人口，面对突发公共卫生事件这一百年来全球发生的最严重的传染病大流行，无疑是一项非常艰巨复杂的任务，其各项工作千头万绪、各方面关系的协调都是没有可以“照抄”的标准答案。超大型城市的突发公共卫生事件中的治理复杂性与艰巨性不言而喻。在很多城市，治理难题的根源不仅有面对的病毒灾难等客观因素，还有来自政治生态、经济动能、地缘文化、人才缺口等更多综合性的因素。从这个角度来说，我国城市的治理能力与治理体系的现代化建设，是动态发展、不断创新的进程化战略需求。

社区，是社会治理体系中的基本作战单元，也是国家治理的根基所在，根基稳固才能有力支撑，因此，健全社区基层治理是国家治理体系现代化的重要着力点。党的十九大报告中明确提出了加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局[6]。任何国家制度和治理体系，在面对如此复杂的突发公共卫生事件时都不可能真正地“躺平”，但与之对抗所需要付出的资源和代价，对城市治理体系各方面提出的要求，并不是任何国家都有足够信心去直面并且现实应对挑战的。相较于世界其他国家的突发公共卫生事件防控管理措施，我国实现了在全国范围内将最优秀的人员、最急需的资源、最先进的设备进行多方调度、千里驰援，协调调配至有需要的地方，在最短时间内实现了防控工作急需和百姓急需的医疗资源和物资供应从紧缺向动态平衡的跨越式提升。突发公共卫生事件防控形势最严峻、城市处于静态的时候，经济社会发展许多方面曾一度按下了“暂停键”，而社会秩序保持了总体正常。这是党领导一切的国家制度才可能做出并实现的统筹突发公共卫生事件防控和经济社会发展的重大决策，这是西方国家的政党和体制所实现不了的挑战，展现了我国社会主义制度下国家治理体系优于西方其他国家治理体系的系统性与协调性。

三、治理主体的积极性与创造性

我国的中国特色社会主义制度和国家治理体系在多方面体现了显著的优势，但这些显著优势无法自动实现，只有通过治理主体的积极参与和创造性实践，才能转化为现实的治理效能。“治理”这一概念本身就有着多元共治的内涵，实现治理需要发挥每一个利益相关者的作用，而人民群众是历史的创造者。因此，要实现制度优势向治理效能的转化，就必须充分发挥治理主体在国家治理中的作用，调动人民群众参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的积极性[7]。我们的国家制度和治理体系，确保了足够的组织动员能力，激发了各治理主体的积极性与创造性投身于这场战疫中。

社区治理的实质是凝聚共识、形成合力，共同解决问题。基层治理必须以党组织为核心，发动包括党员、志愿者等共同参与，才能获得正确的治理方向的指引，才能形成巨大的治理合力。

从此次突发公共卫生事件反映的情况来看，当下的城市，尤其是超大型城市的社区治理现状仍存在不少不可忽视的堵点与痛点。当社区只是作为承接各类行政性事务的“末梢”组织，则其必然失去了治理效能，因此要在引导群众自治、共治方面下真功夫。地方政府组成的领导小组和指挥部，加上全国性领导小组机构叠加，是完成突发公共卫生事件治理工作的组织保障。然而，在社区缺乏这种行政力量的情况下，事实上老百姓都遵守各项防控行政政策的要求，这是动员的力量，是以动员式的治理来实现政策目的。动员的实现，除了依靠行政部门的号召外，更多的是依靠群众身边的千万党员以实际行动投身工作，带动群众形成合力积极投入社区治理，究其根本有以下两方面的原因：

一方面，党的全面领导，是提升治理效能的根本政治保障；

另一方面，不断增强的党的领导能力，是为持续提升治理效能提供源源不断的活力；

先进性是马克思主义政党的本质属性，也是中国共产党的鲜明特征。党员个体和群体都具有先进性，这种先进性体现在认识世界和改造世界的实践中，也在思想、政治、组织、作风等方面得以展现。广大党员在这次突发公共卫生事件中，在城市的各个岗位、社区的各个角落，将党长期以来未曾停歇、日积月累的各方面建设先进性以及革命精神落实在了每一件治理小事中，并且紧密联系群众，按照“以人民为中心”的发展理念，行动落实到了城市治理与社会治理的各个环节。

四、结语

面对突发的公共卫生事件，科学预案、迅速反应和人性化管理一个都不能少。这不仅需要政府各部门积极作为，还需要社会各主体的参与配合，形成行政力量与社会力量互动协作的格局，更是要充分发挥我们党的领导下的国家制度优势，并将其行动化，转化为可见的治理效能，从而实现动态治理。同时，我们也要将探索出的好经验和好做法及时上升为长效的制度和法规，巩固和提高基层治理水平和城市治理水平。这场我们亲历的与病毒的严峻斗争深刻启示了我们，所处环境越是严峻复杂，越要坚持党的领导，坚定不移地推进各项深化改革，建立健全各方面制度，激发全社会各主体的积极性，推进国家治理体系和治理能力的现代化进程，不断将我国的制度优势有效地转化为国家社会治理效能。