河南省地方高校预算绩效管理分析——以X高校为例

黄 艳

(信阳师范大学 财务处, 河南 信阳 464000)

近年来,河南省始终把教育摆在优先发展的战略位置,不断扩大投入,2022年全省教育支出达1 896.7亿元,增长6.2%。为促进本科高校内涵式发展,筹措了78.6亿元,实施“双一流”创建工程,培育“双一流”第二梯队。同时筹措了21.7亿元支持省属高校进行债务化解,助力高校轻装上阵、加快发展。然而,河南省部分高校为了内涵建设和外延拓展的需要,出现了财务赤字严重,财务收支矛盾突出,财务形势严峻,面对这种情况,如何腾出宝贵资金,保障学校重大战略的实施,把有限的资金用在刀刃上,对高校可持续健康发展尤为重要。加强预算绩效管理,不断提升资金配置效率和使用效益,实施预算绩效评价,做到“花钱必问效,无效必问责”,将绩效评价真正落到实处,是解决问题的有效办法。本文以河南省X高校为研究对象,通过对X高校的预算绩效管理情况进行分析,提出提高预算绩效管理的意见建议,旨在对具有同样战略目标、相同发展阶段的高校提供参考。

一、高校实施预算绩效管理的必要性

预算绩效管理是在预算编制、执行和评价的全过程中融入绩效管理理念,通过设定绩效目标、对绩效目标的实现进行跟踪评价,以提高资金使用效益的管理活动。为推进国家治理体系和治理能力现代化,优化财政资源配置,改变以往注重财政资金投入向注重资金投入产生的效益转变,2018年9月,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出:“用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化。”自此,全面实施预算绩效管理成为财政预算工作的重点。高校实施预算绩效管理是指通过建立高校预算绩效评价体系,对投入资金的经济性、效率性、效益性进行评价,并对产生的差异进行分析,运用评价结果促进高校资源的优化配置,提升高校财务管理能力。当前,河南省地方高校的快速发展与资金短缺之间的矛盾日益突出,实施高校预算绩效管理,建立科学合理的预算绩效管理体系,实现花最少的钱办最有效的事,已成为地方高校迫切需要解决的问题。

首先,高校实施预算绩效管理可以有效进行资源配置。当前,河南省部分高校的预算管理还只是注重资金的分配,而没有考虑到资金投入产出的效益,资源低效率配置的问题比较突出。高校财务部门每年的重点工作就是编制经费预算及校内综合财务收支预算方案,作为资金的申请者,高校财务部门是预算的执行者,需要关注财政资金预算执行进度。由于信息不对称,预算管理者对各二级单位申报的项目实际预算需求并不了解,存在主观判断,导致某些项目预算松弛,而另一些项目预算不足。开展项目预算绩效管理,并通过评价结果的反馈运用,可实现资源的按需分配,最终实现资源的优化配置。

其次,高校实施预算绩效管理可以有效提升管理服务水平。财务部门在申报省级部门预算时,通过全面考虑学校的发展规划和全年重点工作,在统筹好人员经费和公用经费的基础上,能够将预算评价作为预算执行和管理的重要手段,将评价结果运用于具体业务中,不断提升管理服务水平。

再次,高校实施预算绩效管理可以有效防范财务风险。全面实施预算绩效管理,建立事前、事中、事后的全过程预算绩效评价体系,能够有效防范财务风险,真正做到“花钱必问效,无效必问责”。

二、河南省X高校预算绩效管理存在的问题

2022年,河南省X高校依据《中共河南省委河南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》《河南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》等文件,印发了《预算绩效管理办法(试行)》《专项项目资金管理办法(试行)》等相关规章制度,成立了预算与绩效评价委员会,依照文件规定对学校项目资金的支出结果开展绩效评价、跟踪预算执行、督促落实绩效评价结果。X高校实施预算绩效管理取得了一定成效,不仅加强了专项项目的资金管理,严格专款专用,同时也对项目资金的支付进度加强了监控,不断增强专项资金的使用效益,有效发挥了财政资金的引导带动作用,有效提升了高校财务服务质量。但在实际执行过程中还存在以下问题。

(一)预算绩效管理重视度不高

虽然国家出台了许多关于预算绩效管理的规章制度和指导意见,全国各地结合自身实际也都相继开展了预算绩效管理的探索,但全面预算绩效管理涉及的部门多,现阶段X高校对预算绩效管理重视程度不高,绩效评价流于形式。很多人认为高校的预算绩效评价只是财务部门的事情,而实际上预算绩效管理不仅涉及财务部门,还需要项目归口单位和项目实施单位的全面参与配合。

(二)绩效评价指标体系不健全

绩效指标是绩效评价的核心,当前X高校进行项目绩效评价大多是完成上级部门规定的绩效自评表,而且在具体实施过程中发现系统内个别项目的绩效自评表无法填列,因为表里的三级指标为该类项目的全省数据,各高校无法根据自身实际进行修改,导致绩效评价结果偏差较大,综合得分偏低,如课程思政教学团队项目、省级精品在线开放课程项目等。绩效自评表里的大部分指标都是财务指标,比如,预算执行率、资金拨付使用情况,个别非财务指标无法进行短期的量化和评价,如效益指标和满意度指标。X高校绩效评价缺乏系统、全面、可操作性的指标评价体系,导致绩效评价流于形式,评价结果得不到有效运用。

(三)预算绩效评价缺乏技术支撑

由于省内各高校处于不同的发展阶段,有不同的战略定位,有些高校,如郑州大学、河南大学,重在国家“双一流”建设;有些高校,如河南理工大学、河南师范大学,定位为河南省特色骨干大学;有些高校,如新乡医学院、洛阳师范学院,定位为特色骨干学科建设高校,重在提升办学水平,开展特色学科建设,争创一流。针对不同高校,省财政批复的绩效指标应有所侧重,不能千篇一律,要秉持在差异下的“均等”原则,采用科学的方法针对不同的高校确定绩效指标。各高校在实施项目绩效评价时可根据自身战略发展情况进行修改填报。上级部门如何汇总各高校同一项目绩效指标形成全省指标数据,打破“信息孤岛”,建立各高校与省级财政部门之间业务、财务信息互通,需要较高的技术支撑。

(四)预算绩效评价结果缺少反馈运用

全面预算绩效管理要求建立“编制有目标,执行有监督,完成有评价,评价有反馈,反馈有运用”的管理机制。预算绩效评价结果运用是预算绩效管理的出发点和落脚点,是连接事前绩效评估、事中绩效监督、事后绩效评价工作和建立绩效评价闭环链路的关键所在。然而,大部分高校在实际的预算绩效评价中,只是单纯的完成绩效评价工作,没有真正做到将评价结果与绩效考核挂钩,实行奖惩机制,这样就很难建立责任约束,使绩效评价流于形式,降低了预算绩效管理的有效性。

三、提高高校预算绩效管理的对策建议

(一)构建高校预算与绩效评价指标体系

本文在相关研究的基础上,从X高校内部管理者视角出发,将平衡计分卡应用于高校预算绩效评价体系建设中,结合全面预算绩效管理过程,结合X高校实际,建立X高校预算与绩效评价体系。

1.财务层面

从高校内部管理者视角出发,财务层面的评价重点是开源节流,提高资金使用效益,防范化解重大财务风险等。财务层面关键指标包括:(1)学校整体及各二级单位预算编制质量和预算执行。主要衡量指标包括:预算调整率(预算调整数/年初预算数)、预算收入完成率(实际总收入/预算收入)、预算支出完成率(实际总支出/预算支出)。预算调整率越低,预算收入完成率和支出完成率越高,说明高校预算编制质量水平较高,资源得到了合理分配。(2)降低行政运行成本。2022年4月,河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅发布了《关于进一步勤俭节约坚持过紧日子的通知》,要求进一步降低行政运行成本,并严控办公费、印刷费、会议费、培训费、“三公经费”等。如何做到“节流”,体现在上述相关费用以及高校基本运行的相关成本是否降低。(3)防范财务风险。高校的财务风险包括资金是否安全使用以及债务风险是否整体可控。资金是否安全使用可以从内部稽核、内部审计中看是否存在违规使用资金的现象。债务风险主要衡量指标包括:资产负债率、收入支出比率。

2. 服务社会层面

高校与企业不同,高校的使命是为党育人、为国育才,面临的服务社会层面指标是提高教师的教学科研能力,培养高素质、高水平人才,以服务社会发展。因此,服务社会层面的关键指标包括:(1)人才培养。衡量指标包括毕业生的就业率、用人单位的满意程度、各项竞赛的获奖数量。(2)高校教学科研水平。衡量的指标包括教学技能大赛获奖数量、中原教学名师数量、科研平台数量、重点实验室数量、教学经费投入总量。

3.内部经营层面

高校的内部经营层面主要是如何配置资源,最大限度地实现各个方面的满意度,充分发挥资金的使用效益。内部经营层面的关键指标包括:(1)改善办学条件。衡量指标包括大型科研仪器设备数量、生均占地面积、生均图书馆藏量、产学研基地数量。(2)内部控制。衡量指标包括制度是否健全,内部控制各风险点。

4.学习与成长层面

学习与成长体现了高校不断提高自身能力,持续创新,不断发展壮大的态势。只有不断的学习与成长,弥补短板、发挥优势,才能实现高校的目标战略。学习与成长层面的关键指标包括:(1)师资培训。衡量指标包括高层次人才引进数量、创新人才培养经费、教师培训经费。(2)国际合作交流。衡量指标包括中外合作办学专业数量、邀请外国知名学者学术交流数量。

(二)加强技术支撑,建立全面预算绩效管理系统

针对目前预算绩效评价缺乏技术支撑和预算绩效评价结果缺少运用的问题,需建立一套全方位、跨部门、跨年度的全面预算绩效管理系统,规范各高校预算管理工作流程。在预算编制阶段统一省级部门预算和校内综合财务收支预算,结合各高校的战略定位和发展情况分项目填报预算绩效指标,上级部门汇总同类项目绩效指标形成省级绩效目标,再引进第三方评价机构对绩效目标设置的合理性进行评价。在预算执行阶段,通过技术支撑,实现同类项目各高校之间绩效运行比较分析,以及同类项目各高校不同年度之间绩效运行对比分析。在验收决算阶段,根据项目合同的履行情况、预算调整情况以及预算指标的完成情况,对项目进行绩效评价,通过系统指标设置建立绩效评价结果与第二年度预算批复相挂钩,真正达到“预”的合理性、“算”的精确性、“绩”的经济性和“效”的价值性。

(三)加强组织建设,打造专业人才队伍

高校预算绩效管理不仅仅是财务部门的事情,也需要学校各二级部门参与。如果仅依靠财务部门实施绩效管理,必然力不从心、深入不够、效果不佳。因为衡量绩效目标设置是否合理、评价方法是否科学不仅需要财务专业知识,还需要各方面业务知识。因此,各高校应结合实际建立预算绩效管理工作领导小组,打造一支具备综合业务知识、能力过硬的专业人才队伍,这样才能科学实施预算绩效评价,更好地进行预算绩效管理。