民族地区高校公共管理学科教学改革与创新研究

卫 松

(贵州民族大学 社会学院, 贵州 贵阳 550025)

在时代转型催生社会治理创新背景下,中国社会的治理逻辑也从不仅仅关注社会治理,上升到国家宏观治理视角,公共治理成为联结微观层面的社会治理到宏观上国家治理的桥梁,公共管理学科也就越来越受到重视。从经验来看,任何一个国家的公共管理研究和教学都在政府的行动关照下进行[1]118,反过来,公共管理学科的研究和人才培养是国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。未来之中国,公共管理学科必将迎来更大的发展机遇,同时也面临巨大的挑战。民族地区公共治理不仅仅具有国家宏观层面的问题,微观领域更具特殊性和复杂性。在国家本科教育“以本为本”“四个回归”指导下,民族地区高校公共管理类的人才培养更应回应国家战略发展之需要,更应聚焦于民族地区的公共管理人才的实际需求上。

一、公共管理教育与研究溯源

自20世纪70年代以来,在对凯恩斯主义的反思和从经济理性主义视角寻求解决政府问题的方法中诞生了公共管理,公共管理作为一个全新的研究领域开始登上学术殿堂。从公共管理学的发端可以看出,公共管理从最开始就与政府密不可分,或者说他根植于政府的再造运动,带有强烈的管理主义色彩。[1]156“公共管理”一词是舶来品,主要来源于英语的“Public Administration”或者“Public Management”,从英语当中可以看出公共管理与公共行政和管理的关系。来源于传统政治学、公共行政学的学者侧重公共管理的“行政”性执行特征,同时研究对象和范畴往往与政府密切相关。来源于20世纪70年代以来的新公共管理研究和关注的范畴则更广,边界更模糊。以公共行政为核心的学者界定公共管理,其思想主要来源于威尔逊的传统和韦伯的官僚制。[2]以波兹曼和斯特劳斯曼为代表的更广范畴公共管理界定受到广大学者认可。[3]4随着世界各国政府职能的扩展,新公共管理更多在实践中维护并壮大自己的学科地位,他与传统的公共行政在基本原则、方法和研究范式上的冲突越来越大,同时,也在不断变迁中扩张其研究领域。[4]4

在我国,公共管理学科正式进入高等教育目录时间并不长,从1998年的本科专业目录中设置为与工商管理并列的一级学科,同属于管理学门类。公共管理一级学科以下的本科专业目录有行政管理、土地资源管理、劳动与社会保障、公共事业管理,后来又增加了城市管理、交通管理等。可以看出,在最初的本科目录设置中,公共管理的“管理”特性大于“公共”特性,的确带有典型的计划色彩。在当时设置公共管理学科来看,公共管理学科主要包括公共行政、公共事务管理和公共政策三大领域,既体现了公共行政改革的方向,又体现了人类社会中宏观的管理活动,用公共管理比较适合。[5]到后来,随着新的专业目录调整,公共管理归属的学科门类并未改变,但是下属的专业不断增加,越来越体现“公共”的特征,关照范畴不断扩展。在21世纪初期几年的教学和公共管理实践中,人们还是倾向于把公共管理本科教育分为公共管理涉及的主体及其运行为主的基础部分和以具体职能为主的职能部分两大模块。[6]由于我国在20世纪末进行学科专业调整时,公共管理下属二级学科之间缺乏横向联系,也就导致难以形成二级学科之间在研究方法、学科体系间的共同话语,公共管理也就变成了一个装下二级学科的袋子,非统属的一级学科,这形成了公共管理学科非常尴尬的境遇,长期下来对公共管理学科非常不利。[7]但是,我国公共管理学科由于存在四种不同的分类模式,即本科教育、研究生教育、国家自然科学基金委和图书馆分类,四种模式导致公共管理与其衔接的上级学科差异极大,有经济学,有管理学,也有社会学,这直接导致公共管理研究方法、范式、研究范围大相径庭。[8]经过大约十年的本科设置后的发展,公共管理下属的专业增加了公共关系学、公共政策学、文化产业管理、公共安全管理等,共有17个。[9]经过市场经济的不断完善,在政府职能渐进式的改革中,公共管理开始以公共事务为核心向外扩展,基于公共管理然不限于公共管理,向着跨学科方向拓宽研究领域。[10]

特别是党的十八大以来,进入中国特色社会主义建设新时代,社会治理也进入全新时代,而中国公共管理学科的建设与发展更多是顺应人才培养目标而非公共服务的实践需求,所以,亟需构建具有中国特色的公共管理学科知识体系。[11]截至2019年,中国公共管理学科建设初步形成了中国特色:人才培养体系较为完整;人才培养规模逐步扩大;具有重大科研标志的国家自然科学基金、国家社科基金、教育部重大社科研究项目中公共管理学科所占比例不断提高;中国公共管理学者在国际学术界影响力逐步扩大,国际话语权增强;国际学者越来越聚焦中国经济增长之谜和人类命运共同体的构建等等,公共管理研究的中国特色和烙印凸显。特别是中国经历了改革开放四十年的发展,中国公共管理学科在研究创新、学科建制、知识应用等方面取得了显著成效。[12]

总的来看,世界公共管理学科发展起源于20世纪六七十年代的政府再造运动,是资本主义国家经济危机下另谋出路的副产品,在后来推动公共服务完善上作出了不可磨灭的贡献。中国公共管理学科发展起源于计划经济向市场经济转轨、政府职能转变。从中国公共管理高等教育本科设置至今二十年的发展历程中,中国公共管理实践成绩和学术影响力与日俱增,在不断推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,公共管理学科在现代性危机下冲锋陷阵,已经从边缘学科发展成为社会科学的核心,[13]可以预见,未来的中国公共管理学科必将迎来新的挑战和机遇。

二、民族地区高校公共管理教学的困境

经历了二十多年的发展,中国设置公共管理类本科专业的高校已经有几百所,由于发展基础不同,各自形成了一定的特色。以传统政治学、行政管理、经济学为基础的公共管理学科带有典型的人文特色,以医学、管理科学与工程、交通运输等为基础的公共管理学科带有典型的技术特色。但是,绝大多数二本及地方性院校的公共管理发展历史均较短,特色不明显、优势不突出、历史积淀不足,往往是围绕社会热点进行专业设置和人才培养。查询和调研新疆、内蒙古、广西、宁夏、西藏及贵州、云南、四川等地的部分高校公共管理大类及其二级学科专业发现,在民族地区高校公共管理教学中面临以下几个困境:

(一)学科或专业定位缺乏定力

目前来看,在国家高等教育学科发展中呈现出“强化一级学科、淡化二级专业”的趋势,原本就没有“学缘”,只有“地缘”的公共管理学科面临严峻的身份认同挑战。[14]公共管理学者的“身份危机”明显,主要缘于我们没有立足中国的真实国情,而是一味地奉行拿来主义,没有看到国外公共管理理论研究进展与实践的相伴相生。[15]在近年来的一些全国性会议中,甚至部分学者以自身擅长的跨学科领域画地为牢,对公共管理学科进行了五花八门的定位,严重影响公共管理学科的成长,难以形成具有特色的学科话语体系。考察民族地区部分开设公共管理类专业的高校发现,专业定位几乎都是培养学生具有公共管理基本理论知识和解决实际问题的能力两大方面,或者变换话语突出德智体美劳五个方面均衡发展等,学生就业出路无外乎机关、企事业单位等。但是考察师资队伍的科研情况,却发现不同的学校,公共管理师资队伍科研特点不同。这极可能是因为专业定位缺乏自信,或专业定位没有认真凝练,或教学科研并未结合起来,等等。

(二)教学方法或手段较为单一

满堂灌式教学法一直以来是我国教育的主要方式或手段,虽然有利于培养学生扎实的理论基础,但是弊端也非常明显,主要是难以激发学生的想象力和创造性,是一种典型的被动式学习。当下来看,绝大多数高校的文科类本科教学是以课堂教学为主,近些年部分高校进行了教学改革,虽然“与时俱进”了,但是本质上并未改变。比如引入多媒体手段后,教学内容和形式多元化,但是过度依赖多媒体手段,教师和学生在教和学上投入的精力大大下降。当前学生在接受知识的过程中对教师的依赖度在下降,如果教师不能加强与学生沟通,师生互动将减少,教学效果或质量可能下降。所以,新技术手段引入到教学过程中原本是一件好事,但是如果不能很好地利用和引导,并不必然促进教学质量的提高。调查发现:部分教师的案例教学法并未真正发挥作用,学生参与度不高,案例开发投入不足,教师案例教学方法不当;实践课程流于形式,缺乏真正意义上的实践导师;教学方法和手段改革中的配套投入严重不足,个性化的投入常常被忽略。

(三)教学过程路径依赖较严重

美国著名的社会学家玛格丽特·米德在《文化与承诺》中将人类社会文化发展分为前喻文化、并喻文化和后喻文化三个阶段。[16]27前喻文化中的长辈权威在时代进步中很重要,这样的时代进步较为缓慢,但是有利于塑造较强的民族认同感。而并喻文化的时代进步很快,隔代之间经历的时代差异很大,晚辈只能从同辈中寻求符合自身的需求,此时的代际冲突开始增加。时至今日,信息时代瞬息万变,长辈一代难以适应极速的社会变迁,需要向晚辈学习,如果长辈一代不愿意“屈身”学习,代际冲突可能进一步加剧。在高等教育的教学过程中,年长的教师与青年大学生之间在观念、教学和学习手段等方面很可能会产生冲突,如果教师固守传统教学过程,教学质量难以提高。在教学过程中,近年来国家大力倡导实践实验教学,但是在实际中难以提供完整并符合实践实验教学的平台和条件,导致实践实验教学停留于纸面,或者部分教师和教学管理者不愿意改变传统简单的教学过程,这些路径依赖严重制约教学质量和水平的提高。近年来,在民族地区部分本科院校进行了教学改革,但是不少教师并未以积极的态度深度参与,部分改革是在强制推动下进行的,其改革效果并不好。教学改革中比较突出的问题是教师不愿意作出相应的改变,特别是涉及自身需要学习的新东西、新技能,抛弃原有的惯性思维和做法会导致教师工作成本增加。相对而言,教师年龄越大,教学改革推动难度越大。

(四)缺乏教学效果的全面评价

特别是十八大以后,高等教育改革持续深化,教学效果的评价被纳入到日常教学管理过程中。西部民族地区的大多高校都开展了教学效果评价,主要集中在任课教师评学、学生评教、同行评价、毕业生就业情况等几个环节。针对不同的课程、不同的社会实践、使用不同的教学方法的教师等情况,评价标准基本一致,评价指标缺乏针对性,不能针对评价结果进行整改和调整。从其实际效果看,教学效果评价并未真正和教师绩效、专业评估、学校教学水平评估、专业调整等结合起来,流于形式的教学效果评价未能起到本科教育的“守护者”角色,未能从教学效果评价反过来促进教学质量的提高。

总之,公共服务和公共管理实践如火如荼,但是公共管理教学和理论研究却较为滞后,站在民族地区高校公共管理教学视角看,定位不准犹如打靶没有目标;手段方法落后,就算想发展也只能有心无力;教学过程的路径依赖和效果评价达不到以评促教,使得教学质量和水平原地踏步,这些共同的因素导致了当下民族地区高校公共管理学科发展的被动局面。

三、民族地区高校公共管理教学改革与创新路径

进入中国特色社会主义新时代,在紧紧围绕中心、服务大局背景下,高等教育要坚持“以本为本”“四个回归”原则下,民族地区高校公共管理教学必须紧紧围绕“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题进行全面解剖,从学科定位、教学方法、教学手段、过程评价等各个环节各个突破,实现教学水平和质量的质的提升。

(一)定位须突出地域和服务特色

当下来看,虽然国内学界对公共管理学科的定位、学科边界、研究方法并未达成共识,但是,公共管理学科是一门回应现实问题的应用性学科毋庸置疑。它不是“为了知识而知识”,而应是问题导向,为社会培养应用型、复合型人才则是公共管理本科教育的宗旨。[17]中国公共管理学者在研究过程中,在相当长时期内充当着西方行政学理论的“输入者”,中国公共管理学科的本土化理论建构较为薄弱。[18]伴随着中国公共服务的完善和数次重大突发事件下取得的成绩,中国公共管理学者要立足中国实际,总结经验,建构具有中国特色的公共管理理论体系,用扎根中国大地的成功实践,赢得世界的认可,掌握公共管理理论研究领域的话语权。民族地区高校的公共管理教学和研究是中国公共管理的重要组成部分,也是中国特色社会主义实践的重要组成。美国公共管理研究能形成特色,也是源于美国很好地学习了德国的管理理论和实践,并结合美国自身的实际进行创新。[19]中国民族地区开设公共管理本科的高校大多数以教学研究型、教学型为主,以服务地方经济社会发展为己任。故,民族地区高校的公共管理应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,坚定“四个自信”,深入贯彻教育部发布的《关于加快建设高水平本科教育,全面提高人才培养能力的意见》精神,全面客观认识高校自身的特色和优势,最大化发挥民族地区的地域优势和特色,坚守民族地区办教育的服务宗旨,明确办学定位,长期坚持,形成特色。

(二)与时俱进创新教学方法和手段

近年来,国家大力推进“双创”教育,促使高校成为了国家创新创业的主阵地,创新对经济增长的贡献率越来越高,高等教育逐渐转向内涵式发展。因此,公共管理学科需要从管理者、教师、学生高度重视并投入适当资源,与时俱进、脚踏实地创新教学方法和手段。校内模拟实验室、虚拟仿真实验室、专业技能竞赛、校外社会实践的软硬件投入要及时跟上,师资培训、激励约束机制、绩效考核等配套措施也同步推进。从学生视角和社会需求视角寻求更好的教学方法和手段。联合国教科文组织通过实验研究发现,体验式教学法在各种教学方法中排在首位,公共管理教学中可以把课堂理论教学和模拟实践结合起来,让学生在角色体验中发现公共管理学习的乐趣。另外,参观考察法、对抗辩论法、行业专家教学法都可以尝试进入公共管理教学课堂。[20]公共管理教学也可通过与大数据技术结合,对已发生的公共事件建立预警模型与现实进行对比研究,以改进预警机制,为将来可能发生的公共事件提供快速反应的参照。[21]公共管理由于涉及政治、经济、文化、生态等复杂情况,模拟的案例教学有利于形塑学生的“类公共管理者思维”[22]以及写作、表达、应急、演绎、归纳等能力[23]。

(三)教学效果评价力求多元和客观

现有的教学效果评价较为死板,而且常常流于形式。公共管理教学作为应用型学科或专业,教学效果评价至少包括几个主体,即教师、学生、社会、用人主体,也可尝试加入第三方评估主体。教师教学效果的好坏往往受制于教师科研水平、教学态度和能力、激励约束机制等因素。学生获得知识的多少和能力的增加也应把学习、实践和研究三者结合起来,[24]学生应在兴趣引领下把主动学习和被动学习结合起来。教师应该侧重告诉学生分析公共管理问题的思路、视角、方法,而非问题的具体答案,旨在培养创新能力。[25]用人主体的评价应该更为灵活,要客观、真实和多样,同时需要在便利、节省原则下建立数据库以准确客观反映用人主体的感受。通过相应的制度激励和约束提高每个主体在效果评价中的真实性和客观性。

学校也可尝试借鉴新公共管理理论和大数据技术实施全程“一站式”教学管理,实现教学过程与效果评价同步跟进,掌握更多的流量数据,更准确地进行教学的动态管理。[26]教学效果的好坏还取决于教学的准备、教学的过程和教学的结果,所以,教学效果评价也应注重这三个环节。教学管理要坚持服务第一的宗旨,为教师、专业发展、课程开设和实践需要提供差异化和个性化服务,将及时应对和参与重大社会服务同步纳入到教学工作中去。

综上,民族地区高校公共管理学科或相关专业承载着应用型人才培养之重任,需要打破因循守旧的惯性思维,真正扎根民族地区办教育,培养高级公共管理应用型人才服务民生,更好、更快地推进民族地区治理体系和治理能力现代化。