山东近海捕捞业现状分析与高质量发展对策研究

◎ 文/董秀强 刘淑德* 张收元 纪云龙 纪翔 何炜

山东省地理位置优越，海域面积广阔，历年来是我国近海捕捞大省，同时发展中也面临诸多问题。本文主要总结了山东省近海资源现状、近海捕捞产量、渔船数量和类型分布、专业捕捞渔民数量变动和渔船生产效益等基本情况，并围绕目前近海渔业资源衰退、减船转产、生产成本攀升等现实问题进行了分析研判，提出了继续消减捕捞努力量、优化调整捕捞作业结构、适度发展远洋渔业、探索实施捕捞限额试点等可行性建议，旨在助力山东省近海捕捞业高质量发展。

山东省濒临黄渤海，近海海域面积约17万km2，沿岸有黄河等河流注入，近海低盐水体丰沛，营养物质丰富，渔业资源多样，有着得天独厚的海洋捕捞业发展基础。一直以来，山东省都是我国海洋捕捞大省，近海捕捞业取得巨大发展成就，捕捞产量、渔船总体规模、从业人口数量都位居全国前列，在保障国民食物供应、提高渔民收入、维持渔区社会稳定等方面有着举足轻重的地位。在当前渔业高质量发展新形势、新要求下，实施近海捕捞业转型升级成为一项十分紧迫而重要的任务。

一、山东省近海捕捞业基本情况

（一）近海渔业资源现状

据近年来山东省组织开展的近海渔业资源全面调查显示，4个季度调查渔获种类共278种，评估近海最高季节资源量（夏季）约为116万t。其中，鱼类占绝对优势，最高季节资源量过万吨的有10种，包括鳀、蓝点马鲛、日本鲭、细纹狮子鱼、黄鮟鱇、小眼绿鳍鱼、大头鳕、方氏云鳚、黄盖鲽和白姑鱼；头足类中资源总量占比最大的为枪乌贼；甲壳类资源总量占比最大的为戴氏赤虾。鱼卵仔稚鱼中最重要种类主要为鳀、蓝点马鲛和鲬。

与1980年调查、2006年“908”调查结果相比，最近一次，即2016年～2017年组织开展的山东省近海渔业资源全面调查结果显示，山东省近海生物群落优势种变化明显，大黄鱼、带鱼、竹荚鱼和太平洋鲱等渔业种类资源衰退严重，鳀、玉筋鱼、小黄鱼、青鳞小沙丁鱼和太平洋褶柔鱼等渔业种类优势度下降，口虾蛄、细纹狮子鱼、黄鮟鱇、枪乌贼和方氏云鳚等具有较高优势度。小黄鱼等典型鱼种呈现明显小型化趋势，高营养级鱼类所摄食的饵料鱼种的营养级降低。

（二）捕捞产量

新中国成立以来，历年山东省近海捕捞产量占全国近海捕捞总产量比例在12%～22%，从1949年的8.06万t，逐年稳步递增到1998年达历史峰值，为332.56万t。此后，受近海渔业资源严重衰退和国家实施海洋捕捞产量“零增长”政策等影响，捕捞年产量逐年下降，到2018年降至170万t左右，此后几年，产量一直在160万t～170万t波动。2020年，山东省近海捕捞产量165.52万t，位列全国第二，仅次于浙江省，约占当年全国近海捕捞产量的17.47%。

渔获物构成主要为鱼类、甲壳类、贝类、藻类、头足类、其他类等。其中，鱼类一直是近海捕捞优势主导种类，1980年以来平均产量占比为69.47%，但优质高经济价值鱼类产量所占比重较少。以2021年为例，优质鱼类约39.22万t，仅占鱼类产量的32.93%。其中，大（小）黄鱼产量只有4.86万t，占鱼类产量的4.07%；蓝点马鲛18.56万t，占比为15.53%；黄（白）姑鱼1.63万t，占比为1.36%；带鱼9.65万t，占比为8.08%；鲳鱼3.22万t，占比为2.70%。偏中低价值鱼类合计约80.25万t，占鱼类产量比例高达67.17%。其中，“饲料鱼”鳀和玉筋鱼合计产量达到43.11万t，占比为25.49%；鲐鱼3.07万t，占比为2.57%；其他杂鱼类约33.60万t，占比28.13%。从捕捞海域来看，黄渤海一直是历年山东省近海捕捞主要集中作业海域，其中又以黄海产量为最，历年在近海捕捞产量中占比50%～85%，渤海次之，占比15%～20%，东海捕捞则由原来30%左右不断减少，2013年之后便再无产量。另外，山东省近海捕捞产量远高于远洋渔业产量，2021年，近海捕捞产量与远洋渔业产量分别为169.18万t、33.74万t，占比分别为83.37%、16.63%。

（三）捕捞渔船

山东省渔船业随着捕捞业的发展而发展。20世纪90年代以前，山东省海洋捕捞渔船多为木帆非机动渔船，数量维持在1.00万艘～2.40万艘，载重量在4.57万t～8.40万t，之后逐渐退出主流。近海捕捞机动渔船则从1949年的58艘0.35万kW，到1985年已达14980艘39.09万kW，1996年达数量顶峰39452艘，总功率也突破百万大关，达104.26万kW。1999年以后，国家相继开始实施海洋捕捞产量“零增长”和渔船“双控”政策，捕捞渔船数量逐步受到压减，但渔船总功率未得到有效控制，一直在120万kW以上。截至2021年，山东省共有近海捕捞机动渔船16042艘150.96万kW，其中功率44kW以下渔船共9406艘13.56万kW，功率45kW～440kW渔船共6292艘99.06万kW，441kW以上渔船共344艘38.35万kW。

作业类型上看，山东省近海捕捞渔船基本涵盖了渔具中拖网类、刺网类、张网类、围网类、钓具类、耙刺等12大类。数量结构上，总体以拖网类、刺网类为主，张网、钓具为辅。以2021年为例，16042艘近海捕捞渔船中，拖网类4962艘占比30.93%，刺网类7972艘占比49.70%，张网类1593艘占比9.93%，钓具类296艘占比1.85%，围网类265艘占比1.65%，其余陷阱、耙刺、笼壶、杂渔具等其他类渔船均不足百艘。

（四）捕捞渔民

山东省沿海渔业乡镇星罗棋布，各类渔港点缀其间，捕捞从业人员数量众多。专业捕捞渔民人数从1949年的5.35万人，发展至1981年突破10万人大关，并于2001年达峰值19.84万人后逐年下降，近十年总体规模基本保持在11万人～14万人。2021年，山东省海洋专业捕捞渔民为11.35万人。此外，根据行业特点，还有大量兼业人员、临时从业人员从事近海捕捞生产，捕捞业在吸纳人口就业、维持社会繁荣稳定方面发挥了巨大作用。

（五）渔船效益

据2014年～2021年山东省组织开展的近海捕捞生产监测显示，受渔业资源整体衰退、渔业补贴调减、伏季休渔期提前、油价及人工费居高不下、新冠疫情全面因素冲击等影响，传统近海捕捞渔船出海率和出海作业时间持续减少，行业比较效益不断下降。但得益于历年伏季休渔和大规模增殖放流等养护管理措施的实施，秋季近海渔业资源量得以短暂提升，而渔船80%的年收益靠秋季捕捞实现，使得近海捕捞生产在困境中暂时维持了平稳态势。从生产效益看，136kW以上大功率渔船单船每年总产值维持在50万元～200万元，山东省只有约50%～60%的大功率渔船能够盈利；136kW及以下中小功率渔船全年总产值维持在10万元～50万元，山东省约80%以上的中小功率渔船能够盈利。

二、存在问题与原因分析

（一）近海渔业资源整体衰退状况依然存在

由于过度捕捞、近海产卵场功能退化、海洋环境污染和气候变化等因素，山东省近海渔业资源已严重衰退，绝大多数种类已基本上形不成渔汛，渔业资源的种群结构发生了明显变化，主要经济鱼类种群（如中国对虾、鲆鲽类、太平洋鲱、鳓、乌贼等）已遭到破坏。另外，近海渔业资源种类结构组成低龄化、小型化、低值化现象仍然突出。2021年8月，山东省近海伏季休渔效果评价调查显示，鳀等低值种类比例已高达79.6%，近海捕捞可持续发展受到严重挑战。

（二）渔船渔具管理有待加强

除目前统计渔船之外，各地还有数量未明的涉渔“三无”船舶、养殖渔船实际参与捕捞生产，且一些渔船存在作业类型和主机功率“船证不符”等问题。同时，渔获物最小可捕标准及幼鱼比例管理规定、最小网目尺寸制度等基本未被执行，地笼等“绝户”网、“套牌”渔船、违法偷捕电鱼等违法现象屡见不鲜，各级渔业主管部门渔船渔具管理工作仍存在较大难度。

（三）捕捞作业结构不合理

1980年以来，对渔业资源和海底生态环境破坏力最强的拖网产量一直居于首位，渔获效率较高、对资源环境破坏较大的张网在近海捕捞总产量中也占较高比例。近年来，围网、刺网类、钓具等对资源环境破坏较小的捕捞方式虽稍有发展，但渔获比例远低于拖网、张网。2021年，拖网类、张网类、围网、刺网类、钓具等所占捕捞产量百分比分别为69.85%、4.66%、1.92%、22.14%、1.11%。

（四）减船转产资金缺口大

受捕捞生产经营收益下降和渔业补贴金额取消或调减影响，部分渔民减船转产意愿强烈，但各地市普遍资金支持不足，无法满足实际需求。据不完全统计，2021年，仅威海市110kW以上近海捕捞渔船减船转产需求就达到525艘11.72万kW，按照“十三五”中央财政减船补助0.5万元/kW的标准，资金需求近6亿元，资金缺口大，财政难以满足减船转产实际需求。

（五）雇工难用工贵

山东省近海渔民呈现年龄结构偏老化、成员结构偏外地化的趋势。各地传统渔民群体极少获得本地青壮年新鲜血液的补充，随着传统捕捞渔民的逐渐减少，由此产生的船员缺口只得依靠外来务工人员补充，但他们与近海捕捞业的适配性往往较低。近年来，普通船员工资普遍在1.5万元/月～2万元/月，临时工工资在700元/天～800元/天，雇工越来越难，工资也水涨船高。

（六）燃油价格大幅攀升

2021年以来，国际原油价格持续上涨，国内成品油价格不断上调，渔用柴油价格在5500元/t～8000元/t波动，同比上涨约50%以上。据估算，燃油成本约占捕捞生产成本的50%～60%，油价大幅攀升大大压减了渔船利润空间。据调研了解，2021年秋汛，烟台市海阳市、威海市荣成市和文登市等地区部分渔船迫于成本上涨压力出现主动休渔现象，渔船出海率下降30%～50%，海上实际生产作业时间减少10天～15天。

（七）海上违法行为频发

近年来，山东省部分海域违法电鱼、违法偷盗现象频频出现，严重损害了广大渔民合法权益。部分外省渔船在山东省南部近海使用电网捕鱼现象愈发严重；莱州湾内频繁发生渔网及渔获物被“三无”快艇偷盗现象，渔民深受其害，损失严重甚至破产。涉渔非法活动不但破坏渔业资源、扰乱正常渔业生产秩序，还给渔业安全生产带来重大隐患，必须严厉打击，坚决铲除。

三、捕捞业高质量发展对策

（一）加大问题渔船清理整治力度，优化近海捕捞作业方式

建议在严格清理取缔涉渔“三无”船舶的基础上，对山东省开展渔船船证不符、“大机小标”历史问题摸底调查，摸清捕捞产能现状，制定化解产能过剩的时间表，对达到或超过国家规定报废时限的老旧渔船，一律依法强制报废拆解。同时，执法部门应严厉打击各类涉渔违法违规行为，维护海上正常生产秩序，提高“电、毒、炸鱼”、超额或使用违规渔具捕捞、禁渔期禁渔区捕捞等严重涉渔违法行为的处罚裁量标准，采取“行政处罚+生态补偿”的模式，起到资源修复和警示宣传双重效果。

逐步压减现有底拖网、张网等对资源和环境破坏性大的作业类型，引导渔民调整发展资源节约型、环境友好型作业方式，如刺网类、钓具。研究制定作业方式调整的相关扶持政策，对于实施拖改流、钓的渔船，一是加强海洋渔业资源养护补贴力度，二是加强作业技术培训，逐步引导渔民放弃不合理的捕捞作业方式。

（二）科学实施捕捞限额制度，适度发展远洋渔业

建议山东省在2017年～2021年组织开展的海蜇、毛虾、鱿鱼（太平洋褶柔鱼）限额捕捞试点基础上，逐步扩大试点种类，例如三疣梭子蟹、口虾蛄、鹰爪虾等种类，组织科研单位开展资源调查论证，综合考虑社会、经济因素，科学确定可捕量。实施形式方面，就推动自由竞争式向实行配额制度（社区配额制度或个别配额制度）式转变展开研究。开发应用限额捕捞管理信息系统，具备渔船进出港报备、渔获物统计、渔获量检查及渔获物交易等功能，以此建立捕捞日志核对机制，为限额捕捞全面展开积累可复制、可推广的经验。

立足实际，将发展远洋渔业作为推动海洋捕捞转型升级的重要抓手之一。建议政府相关机构继续加强渔业外交，不断扩大渔业对外开放，积极参与全球、区域和双边渔业事务，为远洋渔业发展创造良好国际环境。通过政府间达成的渔业合作协议，降低远洋渔业企业政治和经济上的风险和压力，保障远洋渔业稳定发展。继续实施“走出去”战略，开拓生产新领域和发展新空间，抓好渔业资源的调查、探捕工作，大力开辟和寻找新的后备渔场、后备品种，加快开发利用外海鱼类资源、头足类资源和南极磷虾资源，进一步拓展远洋渔业规模。

（三）提高渔船报废补贴标准，实施渔民转产转业计划

渔民的转产转业工作与捕捞渔船的削减工作紧密相连，互相影响。一是可以利用好目前渔民减船转产意愿强烈有利时机，加大政府减船补贴赎买力度，建议在中央财政减船补助标准基础上，进一步加大省级政策支持和地方财政投入。按照渔船接受的补贴标准，优先支持压减老旧、木质渔船和安全隐患较大的海洋渔船，降低近海捕捞强度，有效提升渔业安全生产总体水平。

二是通过积极鼓励、引导和帮助捕捞渔民从近海捕捞向其他相关行业转移，开展劳动技能培训教育，提高渔民素质和转产就业能力；积极为上岸定居的渔民创造一部分公益岗位；对捕捞渔民转产创业的，按照失业人员再就业相关政策给予税费减免；积极争取金融机构对捕捞渔民转产转业的信贷扶持，特别是农村信用社要通过完善农户小额信用贷款和农民联保贷款制度，加大对捕捞渔民转产转业的贷款支持力度，探讨建立省级以上海洋牧场扶持资金与接收捕捞转业渔民挂钩的政策。

三是建立渔民社会保障制度。根据各地财力制定不同的福利待遇，实施渔民养老保险试点，优先为“双转”渔民建立养老保险，逐步为所有转产转业渔民建立养老保险，彻底消除转产转业渔民的后顾之忧和不安定因素，维护渔区社会稳定，促进海洋渔业健康发展。

（四）加强近海渔业资源调查与监测，加大渔业资源修复的力度

加大资金投入力度，建立常态化近海渔业资源调查监测机制和财政资金投入机制，摸清渔业资源家底，掌握山东省近海渔业资源结构、种类组成和主要经济种类生物学特性、数量分布、洄游规律、资源量、可捕量以及渔业资源栖息环境状况，为山东省近海捕捞产业调整和渔业资源养护管理提供科学依据。

大力开展渔业资源修复工作，科学有序开展增殖放流，合理确定放流数量，严格控制放流时间，优化放流种类和布局，加大放流后的资源管护力度，提高增殖放流效益；不断提升海洋牧场建设和管理水平；修复水域生态环境，重点对已遭破坏的重要渔场、重要渔业资源的产卵场等关键栖息地和生态退化相对严重的水域制定实施修复。

（五）大力发展休闲渔业

新形势下，应积极转思路、调结构，建议根据渔区特点和社会消费需求，利用现有渔业设施、渔业空间和生产手段，发展旅游观光和游钓业为主的休闲渔业。突出经营特色，开展多种多样的“渔家乐”“渔村游”“海上垂钓”“渔业观光”和“露营垂钓”等渔村游憩活动以及开办渔业博物馆、海产博物馆、民俗渔村等渔业文化设施，增加渔业内涵，实现捕捞与餐饮、旅游、文化、科普教育等行业深度融合的同时，又拉动渔具制造、服务业、基础设施建设等行业的发展，孕育出新的休闲渔业经济增长点，提高渔业经济发展质量。