瓶装液化石油气用户事故中监管责任追究情况分析

陈跃强 彭知军 伍荣璋

概述

随着我国城市化进程的推进，城镇燃气得到了快速发展，同时燃气事故进入易发多发阶段。“燃气爆炸”等微信公众号对2016年至2021年全国燃气爆炸数据进行了收集统计，数据显示液化石油气事故约占70%，且主要发生在用户使用环节，可见液化石油气安全形势严峻（表1）。

表1 2016—2021年主要气源爆炸事故占比（%）

伍荣璋、金国平等对燃气行业事故案例进行分类分析，提出相关的预防措施；黄志丰、万方敏等对燃气行业事故发生的原因和事故的责任认定与处罚进行了统计分析；黄郑华、李建华等对液化石油气储运过程中的各种爆炸类型及成因进行了探讨，提出了液化石油气火灾爆炸事故的预防措施；尤益林、董国柱对液化石油气泄漏原因及爆炸形式提出了预防的基本方法和处置基本程序及具体措施；王智文和吕玉乾通过不同实例，对餐饮店液化石油气泄漏燃爆事故进行现场勘验和分析，并提出同类事故防范建议；董宏理通过对某市瓶装液化石油气餐饮用气场所开展的用气安全检查，分析安全隐患类型及形成原因，提出了应对措施。

据统计，2011年至2021年发生的15起较大及以上瓶装液化石油气用户事故（以下简称“15起事故”），均为餐饮用户事故，造成101人死亡，213人受伤，经济损失共计超过1.3亿元（其中一起事故未公布经济损失）。

本文将对15起事故涉及的行政监管部门和监管人员责任追究进行分析，以期为各级政府对燃气安全行政监管“定岗定编”、监管人员履责和事故责任追究等提供参考。

特别需要说明的是15起事故相关资料均为公开途径获取。

事故等级与处罚人数关系

15起事故共计处罚人员251人，其中监管人员187人，占总处罚人数比例为74.5%（表2）。

表2 15起事故概况

从表2中可见，11起较大事故共计处罚人员151人，其中监管人员104人，占总处罚人数的68.9%。4起重大事故共计处罚人员100人，其中监管人员83人，占总处罚人数的83.0%。由此可见，随着事故等级的上升，受处分监管人员占总处罚人数的比例显著升高（图1）。

图1 不同事故等级中受处分的监管人员占总处罚人数比例

4起重大事故均发生在2015年前，说明液化石油气的安全管理水平在逐年提升，有效遏制了特重大事故的发生，且重大事故中受处分监管人员占总处罚人数的比例从2011年的65%提高到约90%。较大事故中监管人员的处分与发生年份无直接关系，而与事故中伤亡人数、直接经济损失、社会舆论及监管人员的职责落实情况等有关。不同年份受处分监管人员占总处罚人数比例见图2。

图2 不同年度受处分监管人员占总处罚人数比例

行政处分种类及事故涉及行政监管部门

（一）行政处分种类

依据《行政机关公务员处分条例》，行政机关公务员处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。此条例仅适用于行政机关公务员，如涉及企业、事业单位中由国家行政机关任命的人员的行政处分，一般参照《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》处分。

依据《中华人民共和国监察法》，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉，此处分非行政处分。

依据《中国共产党纪律处分条例》，对党员的纪律处分种类有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。该条例仅适用于对党员的党纪处分。

由此可见，对违法公职人员的行政处分有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除、谈话提醒、批评教育、责令检查，诫勉谈话；如违法公职人员为党员干部时，可处以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪处分。

2021年中共中央办公厅印发《中国共产党组织处理规定（试行）》，要求落实全面从严治党要求，明确党政领导干部组织处理的原则及程序，精准科学做好组织处理。另外，随着《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》的印发实施，明确了开展责任事故追责问责审查调查的职责定位，规范了工作程序，确立了协作配合机制，规范责任事故追责问责审查调查。应引起行政监管部门和监管人员的重视。

（二）事故涉及的行政监管部门

根据《关于加强瓶装液化石油气安全管理的指导意见》，瓶装液化石油气涉及的行政部门主要有：燃气行业主管部门、商务管理部门、消防监督部门、安全监督管理部门（含应急管理部门）、市场监督管理部门、交通运输管理部门。

15起事故受处分监管人员173人（一起事故未公布处罚人员单位，涉及14人，187-14=173）涉及行政监管部门有：市/区人民政府、属地政府（含街道及社区）、工商管理部门、食品药品监督管理部门、质量监督管理部门、规划部门、国有企业（含燃气公司及物业公司）及其他。由此可见，餐饮场所燃气安全涉及的监管单位众多，事故追责时受处罚的行政监管部门范围广。

受处分监管人员最多的是燃气行业主管部门，原因是按照安全生产“管行业必须管安全”原则，燃气行业主管单位为液化石油气事故中首先问责的部门。其次是消防监督管理部门，因为导致液化石油气事故发生的原因主要有：消防隐患未发现或未整改、消防监督检查及日常检查不到位等，此为消防监督管理部门的职责。再次是属地政府（含街道及社区），因在《江苏省燃气管理条例》、《山西省燃气管理条例》和《杭州市燃气管理条例》等规定中，乡镇人民政府、街道办事处应当协助做好本区域内的燃气管理工作，所以属地政府（含街道及社区）对辖区内的生产安全事故负属地监管责任。各行政监管部门受处分监管人员人数见图3。

图3 各行政监管部门受处分监管人员人数

本文将行政监管部门大致分为4个层级：市级（指市级人民政府及行政部门）、县（区）级（指县/区级人民政府及行政部门）、镇级（含街道及社区）和其他（国有燃气经营企业及物业管理企业）。从图4可见，各层级行政监管部门受处分的监管人员中县（区）级最多，其次是市级与镇级（含街道及社区），且两者受处分的监管人员人数相同，均为43人。除了市、县、镇三级外，另有18人是国有燃气经营企业及物业管理企业由国家行政机关任命的人员，人数相对较少的主要原因是液化石油气和物业服务市场化程度高，相关经营企业以民营企业为主。

图4 各层级行政监管部门受处分的监管人员人数

处分种类分析

15起事故中有3起较大事故未公布行政处分的种类，涉及26人，本文对公布处分的监管人员共161人（187-26=161）进行统计及分析。

通过分析发现，事故后一般不对同一违法监管人员同时处以行政处分和党纪处分，同时处以行政处分和党纪处分的监管人员为13人，占比为8.1%，且多数为镇级（含街道及社区）干部和国有企业中由国家行政机关任命的人员。

另外，有8名监管人员判处移交司法机关处理的处罚，并依法追究法律责任，需同时处以行政处分或党纪处分，理由为：涉嫌玩忽职守或工作严重失职，对事故发生负有主要责任，经查实均被判处玩忽职守罪。此8名人员为两起重大事故的涉事监管人员，此两起事故违法性质恶劣、后果极其严重、社会舆论影响大，国务院安委会均挂牌督办。由此可见，事故等级高，违法性质恶劣，社会舆论影响力大，国务院安委会实行挂牌督办的，追责力度增大，直至追究严重违法行为刑事责任。以晋中市寿阳县重大事故为例，4名监管人员刑责追究具体情况见表3。

表3 晋中市寿阳县重大事故4名人员刑责追究情况

对监管人员各处分种类出现频次进行统计（图5），数据显示，处以警告的最多，其次是记过，再次是记大过、诫勉谈话和党内严重警告。需要说明的是，除了撤职外，调查报告中还出现了“对监管人员给予免职处理”的建议，实际上“免职”不属于行政处分和党纪处分，是一种委任方式，与“撤职”相比较，行政处分严重性相对较轻。

图5 监管人员不同处分种类出现频次

图6为镇级（含街道及社区）和其他两种层级监管人员受撤职和免职占总处分比例。由此可见，在事故追责时，会突出属地监管责任，属地管理责任最重，处分更为严厉。另外，在占总人数35.4%的市、区两级受行政处分人员中，多为警告和记过行政处分，均占比超50%，撤职、降级和记大过的行政处分占比较少，均不足25%。由此可见，市级及区级人民政府分管领导在事故问责时更多是监管责任及领导责任，行政处分相对较轻。

图6 镇级及其他两层级监管人员受撤职和免职处分占总处分比例

总结与分析

（1）随着事故等级上升，受处罚人数会增多，且受处分监管人员占总处罚人数的比例会显著升高，重大事故接近90%。

（2）依据国家相关法律法规，对负有监督管理职责的公职人员以行政处分为主，如违法公职人员为党员干部时还根据违纪情况予以党纪处分。

（3）餐饮场所燃气安全涉及的主体众多，既属于燃气行业，又属于餐饮行业，因此事故追责时，涉及的行政监管部门较多。

（4）通过对受处分监管人员所属层级分析，区（县）级最多，其次是市级与镇级（含街道及社区），且两者相差不大，最少的是国有燃气经营企业及物业管理企业由国家行政机关任命的人员。

（5）事故等级高，违法性质恶劣，社会舆论影响大，国务院安委会实行挂牌督办的，处罚的力度更为严格，对严重违法行为追究刑事责任。

（6）事故追责时，一般不对同一违法监管人员同时处以行政处分和党纪处分，同时处以行政处分和党纪处分的监管人员占比仅为8.1%。通过分析发现，处以警告处分的最多；其次是记过，再次是记大过、诫勉谈话、党内严重警告，三者相差不多。

（7）对事故涉及行政监管部门追责时，突出了属地监管责任，对负有属地管理责任的监管人员处分较为严厉，撤职和免职出现的频次高。

建议

（一）制定并落实地方政府及行政监管部门安全生产责任清单

各地政府要树立安全发展理念，始终把安全生产放在第一位，严格按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求，制定领导干部和各监管部门安全生产责任清单。各监管部门强化分工协作，加强联合执法，形成监管合力，及时研究解决安全监管重大问题。要严格落实监管事故追责制度，使事故追责更加程序化、法治化和透明化。如杭州事故中，事故所在区的区政府、燃气行业主管部门、消防监管部门、商务部门的相关人员因未严格履行各自责任被严肃问责。

（二）严格落实属地监管责任，严抓隐患闭环管理

严格落实属地监管责任，及时发现液化石油气企业及用户存在的安全隐患问题，并建立预警信息网络，实时推送报警信息至监管部门，严格落实隐患闭环管理。如西安事故中，因隐患未进行闭环管理导致事故发生，对涉事监管人员追究了刑罚及行政处分。随着新安全生产法的推行，对监管人员的问责日趋严格，在未出现人员伤亡的事故中也会对属地监管人员追责。

各地应充分借助社会专家技术力量，对液化石油气经营企业及用户进行专业化隐患排查。最大程度借助社会力量，实行“网格化”管理机制，推进安全生产隐患排查治理，推动行业安全发展。

（三）推动瓶装液化石油气行业智慧发展，提升安全管理能力

各地积极出台安全管理规范及地方法规，如芜湖市出台《芜湖市瓶装燃气管理条例》，强化瓶装液化石油气安全技术防控，推广使用安全、节能、高效、环保的瓶装燃气新技术、新工艺和新产品，做到本质安全。建设智慧燃气管理平台，组织实施燃气设施智能化建设和改造，进一步提高设施运行效率和安全性能，提升行业安全管理能力。应强化液化石油气行业从业人员专业素养及专业技能培训培养，落实岗位责任，鼓励技术创新，为行业安全发展保驾护航。

因此液化石油气安全治理工作需要结合信息化、数字化、网络化、智能化强化监管，瓶装液化石油气企业应严格落实安全主体责任，政府监管部门应强化监管责任，减少事故的发生，坚决遏制特重大事故，保障人民生命及财产安全。同时，各地应加快加大推广管道燃气，代替瓶装液化石油气，从根本上提升用气安全条件。