新时代腐败治理的制度创新论略：以终身追责制为分析对象

李 燊 程军年，2

（1.云南大学政府管理学院，云南昆明 650550，2.中共云南省委党校［云南行政学院］，云南昆明 650111）

党的十八大以来，我国的反腐败斗争取得显著成效，亦在实践中推进了腐败治理制度的创新。腐败治理制度创新旨在通过总结反腐败治理的实践经验，构建科学、有效的腐败治理制度体系以遏制腐败行为滋生。不断完善反腐败制度体系，强化对权力的监督约束，是防止领导干部对公权力滥用的有效途径。正如习近平总书记所指出：“必须清醒看到，腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，增量仍有发生。政治问题和经济问题交织，威胁党和国家政治安全。”①习近平：《在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调充分发挥全面从严治党引领保障作用确保“十四五”时期目标任务落到实处》，《旗帜》2021年第2期。党的二十大报告中指出：“反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第9页。这一系列重要论述强调了反腐败斗争的复杂性、长期性、艰巨性。终身追责制作为反腐败斗争中一项重要的制度创新，为建设良好的政治生态提供了制度性保障。基于此，进一步讨论腐败终身追责制的内涵、价值及其完善路径尤为重要。

一、制度创新：腐败终身追责制度的内涵和创新表现

腐败终身追责制度作为新时代腐败防治的重要的制度创新，强调领导干部应对个人腐败行为负终身责任，不论在任职期间还是离任后，只要存在违纪、违法行为，都必须受到相应的责任追究。腐败终身追责制度通过贯彻干部廉洁从政的原则，加强对腐败行为的威慑与惩治，建立更为科学、更加健全的反腐败治理制度体系，促进清廉政治生态和法治环境的建设。从整体上来看，腐败终身追责制度的创新主要体现在三个方面：一是强化腐败行为责任追究的时空延续性。时空的延续性为有效地防范腐败官员通过退休或地域转移逃避责任追究提供必要保障机制。二是追责机制的统一性。腐败终身追责通过消除系统环境的异质性，强化对党内政治生态的一致性约束，增强干部自律规范。三是引入终身监督机制。通过激发人民群众的反腐参与度，以建构全面、持续、广泛参与的反腐败治理格局。

（一）腐败终身追责制度的内涵

“终身责任制”最初源自工程建筑领域，旨在确保工程质量和明确责任方履行合同承诺的一种责任追究制度，因其卓越的追责警示效应使其逐渐在其他领域得到推广应用。腐败终身追责制度是指行使公权力的个人或组织，一旦涉及贪腐行为，对其责任追究具有永久性和持续性，包括在任职期间和离任后始终具有对其追责的制度依据。这种全面覆盖的追责模式能够更为有效地遏制各类型的腐败行为发生，提高了腐败治理制度体系的全面性、广泛性和适用性。

腐败终身追责制度的内涵可以从责任主体维度、时间维度和空间维度三个方面来加以分析和把握。腐败终身追责制度的责任主体涵盖了实施或参与腐败的所有个人或团体。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及谁，都要一查到底，决不姑息。”①中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年，第135页。在责任主体维度上，腐败终身追责制度强调对于腐败问题，一律依法严肃处理，腐败责任追究不受责任主体职务或资历的影响。在时间维度上，腐败终身追责制度消除了对官员干部腐败行为责任追究的时间限制。一旦官员干部的腐败行为被查实，不论其当前属于在职、离职还是退休状态，都必须承担责任并接受惩处。在空间维度上，腐败终身追责制度突出对腐败责任的追究不因责任主体在现实地域的位置迁移而停止。即便官员干部在事后升迁至异地、调任他处、离职归乡，甚至是畏罪出逃，只要其职业生涯曾实施过腐败行为，坚决进行终身追责、惩处。

（二）腐败终身追责制度的创新

第一，腐败终身追责制度从时空维度深化零容忍反腐败。一方面，腐败终身追责制度通过加强零容忍反腐败在时间维度的连续性来强化反腐败措施，解决了以往在实践中存在反腐败时间断层的现实问题。这类问题主要表现为在腐败治理中，零容忍往往只被用于处理新增腐败行为，而未有效触及已有或过去发生的腐败行为和腐败官员的追责处理。在以往一段时期内的反腐败实践中，存在着一些官员试图通过主动辞职、离职或提前退休等“逃逸式”方式逃避党纪国法的处罚，这在一定程度上弱化了党纪、法规的权威性，也在客观上对党内政治生态造成了负面影响。同时，部分掌握公权力的领导干部利用在职期间的权力，为他人或者自己谋取利益，在实现“安全着陆”之后，谋取、兑现相关利益，这对新时期反腐败工作提出了全新的课题。腐败终身追责制度以执行为核心，在对增量腐败秉持零容忍的同时，专注处理存量腐败，对腐败官员干部试图通过“逃逸式”的途径规避腐败责任追究的行为进行了精准打击，弥补了零容忍反腐败在时间维度上的局限性。腐败终身追责制度的重大变革在于，它突破了法律层面上责任追究的“时效限制”。党内终身追责制度有效地解决了法律“时效限制”造成相关责任无法得到追究的难题与局限。自2020 年以来，中央纪委在煤炭、医疗、金融等领域展开了深刻而全面的“倒查20年”反腐败终身追责实践，充分彰显出党和政府坚定不移的反腐败决心与态度。这种前所未有的强烈反腐败姿态不仅对腐败分子构成强有力的震慑，而且向整个社会传递了党和政府坚决治理与打击腐败、防范权力变质的坚定信号，为塑造清正廉洁的政治生态奠定了坚实基础。

另一方面，腐败终身追责制度通过强化零容忍反腐败在空间维度的完整性来加强反腐败治理。在实践中，领导干部的职务调动通常伴随着空间地域的调整变化，晋升领导层级越高，可调动的地域范围就越广。在以往的反腐败实践中，对领导干部的责任监督与追究往往局限于特定岗位，对于调动或升迁较频繁的干部，岗位责任监督缺乏连贯性、持续性，在责任追究中容易形成追责断点。近年来一部分干部“二次被查”的现象进一步印证了这一问题。由于岗位责任监督缺乏连续性，导致对官员干部在不同职位期间腐败行为的责任追究不够彻底。腐败终身追责制度通过明确腐败责任追究不受干部工作地域变动的影响，将监督与追责模式从岗位责任式、分段式转变为个体式、终身式，弥补了岗位责任监督形成的追责断点，有效加强了对领导干部廉洁从政的制度性约束。

第二，腐败终身追责制度通过终身追责的统一性消除系统环境的异质性，强化领导干部的自律性。良好的党内政治生态是确保党蓬勃发展的前提条件。将外在的法律制度约束内化为党员干部自身对清正廉洁的追求，使党内廉政风清、党员素质优良，是构建良好党内政治生态的重要目标。从宏观视角来看，党内政治生态可被视为一个复杂的系统。在微观层面，不同的干部在多样化环境中形成了固定地域范围内的子系统。零容忍反腐实践聚焦于对子系统内领导干部的腐败行为进行严厉惩治，以达到规范整体系统的目的。腐败终身追责制度通过终身追责的统一性有效消除不同子系统之间的差异，将腐败治理的重心从治理系统环境转移到培养领导干部个体的自律行为。廉洁自律不仅仅是道德理想信念的精神导引作用，其也是外在社会行为规范甚至法律制度真正起作用的理性心理机制。①参见包佳道、徐玉生：《儒家修身思想及其当代价值——从廉政自律的视角》，《贵州社会科学》2014年第11期。终身追责的统一约束，使得破窗效应内化为领导干部个人对自身廉洁品质的终身审查，在干部内心培养出追求廉洁自律的内生动力，从内部推动党内政治生态环境的优化。

第三，腐败终身追责制度有利于激发人民群众参与反腐败斗争的积极性。人民群众的监督是防止和反对腐败的治本之道。习近平总书记在十九届中央纪委第五次全会上强调“让群众参与到监督中来”，“构建全覆盖的责任制度和监督制度”。②韩耀先：《习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调充分发挥全面从严治党引领保障作用 确保“十四五”时期目标任务落到实处李克强栗战书汪洋王沪宁韩正出席会议赵乐际主持会议》，《思想政治工作研究》2021年第2期。他明确指出要提高人民群众在反腐败监督体系中的地位，赋予人民群众更广泛、更直接的监督权力，强化以人民为主体的监督模式。

领导干部的腐败行为直接侵害人民群众的根本利益。目前，人民群众参与反腐败斗争的积极性虽然有所提高，但也还存在对反腐败斗争长期性、持续性的认识不足等问题。为此，增强人民群众在新时代反腐败斗争中的参与具有重要的意义和价值：一是实施终身追责的反腐败制度，可以有效彰显党和政府坚定不移打好反腐败持久战的决心。明确党和政府是广大人民群众参与反腐败斗争的坚强后盾，激发广大人民群众主动参与反腐的热情。二是实施腐败终身追责制度，即引入终身监督机制，强化了人民群众对领导干部进行终身监督的权利。在领导干部退休后，人民群众有权检举并追究其在职期间的腐败行为责任，加强了群众监督对领导干部在职期间维持清廉作风的影响力。这在一定程度上解决了群众监督时效性和监督双方地位不对等的问题，强化了人民监督的地位，显著提高人民群众参与反腐败斗争的积极性，有利于构筑全面、持续、广泛参与的反腐治理格局。

二、终身追责制度在腐败治理中的价值

制度设计需要充分考虑人性的弱点，认识到权力腐败行为的内在特性。基于人的贪婪本性，腐败终身追责制度通过提高腐败行为的成本，有效地制约了人性的弱点，使其成为一种强有力的反腐制度工具。在追责形式上，政治责任、党纪责任、道德责任和法律责任都被纳入终身追责的范畴，以全面覆盖腐败责任的不同层面。

（一）通过终身监督遏制权力易腐蚀性

权力的扩张和膨胀是权力的重要特性，同时亦是引发腐败的重要根源。对权力滋生腐败进行有效遏制是新时代反腐败制度构筑的核心。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说：“有权力的人使用权力直到遇到有界限的地方才会休止。”①孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：当代世界出版社，2008年，第73页。权力的运作结构通常自上而下呈放射状，随着层级的增加，权力的辐射范围也会不断扩大。权力结构中的自主性逻辑使得拥有权力的主体存在扩张权力的本能冲动。此外，权力的运行要求与权力所有者相分离，即拥有权力的主体根据想要实现的目标愿望，按照职能分工将权力授予一定的组织或个人行使。然而，在实践中执行具体权力的主体往往具有自利性倾向。价值观也会随着环境不断变化，一旦过度注重个体或局部利益，就会造成主体角色价值认同的错位，最终导致公共权力的“异化”。

权力本质上具有易腐蚀性，不论从权力的特性或运行状况来看，只要权力存在，这种易腐蚀性就不会消失。建立严格的监督制度是遏制权力腐蚀的关键所在，对权力本身和持有权力者进行长期的监督与约束是合理且必要的。终身追责制度正是对权力进行长期监督约束的有效形式。通过实施腐败终身追责制度，将权力关进制度的笼子里，确保权力行使者始终受到监督，有效破解权力天然膨胀禀性，防止权力被滥用。

（二）通过终身追责制度约束人性弱点

制度是对个体行为的预先规范。在制度设计中，个体行为特征界定涉及对人性善恶的现实选择。反腐制度设计需要充分考虑个体行为的人性弱点，认识到腐败行为的潜在性。基于人的贪婪本性，腐败终身追责制度通过终身追责提高腐败成本，有效地约束了人性的弱点，使其成为一种强有力的反腐制度设计。

从亚当·斯密到布坎南，对人性的设定通常以经济理性人为基础。在这一设定下，人首先被假定为具有高度自利性的独立个体，把个体利益最大化作为首要目标，并在理性思维下分析成本与收益后做出决策。然而，在当前制度反腐的高压态势之下，腐败现象仍屡禁不止，这一迹象表明个体行为的经济理性预设不完全适用于反腐败制度设计，必须对掌握有公共权力的决策者进行更为有效的制约，否则，公共权力的“公共性”就会因私欲的存在而被异化。②参见宁晓玲、朱水成：《建立决策失误责任追究制：实现决策科学》，《内蒙古社会科学》2004年第4期。

腐败终身追责制度以人的贪婪本性作为制度人性假设。在贪婪和欲望的驱使下，个体都具有沦为腐败行为者的潜在可能。基于这一预设，对腐败行为的惩戒和防范制度必须更加严密，必须通过终身追责的严厉惩戒提高腐败的实施成本。惩戒作为一种重要的制度变量贯穿于腐败治理的始终，因为惩戒既是腐败发生导致的后果，又是腐败发生的重要诱因③参见陈建平、胡卫卫、郑逸芳：《农村基层小微权力腐败的发生机理及治理路径研究》，《河南社会科学》2016年第5期。。解除追责时间限制使腐败行为主体难以确保其腐败行为在终身范围内不被检举揭发，行为主体需要承担当前的腐败成本以及未来可能的追责，使得腐败实施的总成本随时间的推移而显著上升，远超出腐败带来的收益。终身追责制度能够助推官员干部构建起保持廉洁和拒绝腐败的良性共识。

（三）通过制度创新回应社会公平内在诉求

社会公平是人类社会发展所追求的重要价值，良好的制度创新是维护社会公平正义的重要保障。习近平总书记强调，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。①《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2014年，第13页。公平正义在中国特色社会主义中的重要地位，为在当前新发展格局中促进社会公平正义提供了科学理论和方向指引。随着科技水平的进步和公民意识的增强，社会力量逐步发展壮大，权利意识提高，普遍要求更加公平合理的社会环境，如平等的机会、更及时有效的权利维护等。

腐败是损害社会公平的最大毒瘤，区别于社会道德风尚和伦理家风层面的约束，制度反腐是通过法治刚性约束来维护社会公平的必要手段。制度具有稳定性和长期性，在以德治国和依法治国的统一中健全和完善社会公平正义的法治保障以满足人民群众对于公正的所需、所求和所想，是不断巩固和维护社会公平正义的基本要求。②参见韩振峰、程刘畅：《新征程中促进社会公平正义的逻辑进路》，《理论探索》2022年第5期。习近平总书记指出：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”。③《习近平谈治国理政》第1卷，第97页。依靠制度创新从源头上预防和治理腐败，是党和政府逐步形成的反腐败重要理念。腐败终身追责制度正是基于对腐败治理现状的深刻反思，顺应党和国家反腐倡廉的新形势，能够在新时代反腐败斗争中发挥重要作用的制度创新。这一制度充分体现人人平等、制度约束没有例外、制度执行没有特权的价值取向。④参见吴建雄、夏彩亮：《习近平法治思想中的反腐败科学要义》，《法学杂志》2021年第6期。这为未来新发展格局中切实维护我国社会公平正义建立强大的反腐败制度框架。

三、腐败责任终身追究制在实践中的完善路径

在深入分析腐败终身追责制度内涵和价值的同时，对于该项制度的具体运行也需要进行深入探讨。从目前的制度实践来看，一是腐败终身追责制度的追责程序设置有待进一步完善。制度运行程序涉及公平正义，影响制度运行效果，需要科学、合理地制定程序规则以满足多元社会需求。二是政府在腐败治理中的公信力亟待进一步提升。三是强化纪律检查机关内部廉政建设，以确保腐败监督和追责过程的透明权力运行。深入研究这些问题将有助于构建更健全、有效的腐败终身追责制度体系，进一步提升反腐败治理实效。

（一）进一步完善终身追责的程序设置

腐败终身追责制度的追责程序设置是其有效实施的关键。程序是体现制度设计的公平、正义的重要内容，健全的程序设置有助于推动制度的有效运行。从通常的操作程序来看，腐败终身追责制度的追责程序应包含启动程序、调查监督程序和处理程序三个方面。在当前利益诉求多样化、社会舆论多元化的时代背景下，如何满足各方需求，制定科学、合理的程序规则对制度设计者提出了更高的要求。

第一，在启动程序的设计上，要进一步明确终身追责程序的启动方式和实施过程。在启动程序的初期，社会组织、国家机关以及普通民众都应享有提交腐败追责相关材料或表达意见的权利。程序正义是构建现代文明的重要支持。为此，腐败终身追责制度必须保程序的公开性和民主性。对于各类举报人的权利应有明确规定，同时政府监察机构要对所有提交的材料进行仔细审查，确保程序的公正性。国家专门监察机构需对所有提交的材料进行仔细审查、求证核实，以决定是否启动调查监督程序。若采用诉讼形式进行问责，人民法院将承担审核和执行职责，及时启动问责程序并负责执行相应的处罚措施。

第二，在调查监督程序中，必须明确追责主体和处罚对象。在具体实践中，如何对问题线索反馈、责任追究的决定主体进行明确是需要进一步探讨的。在调查监督程序中，需要明确追责主体和处罚对象，充分利用现代信息技术，收集和分析各类信息，作出合法、有效的处罚决定，提高追责的效率。在这一过程中，相关部门应及时公开信息，拓展群众参与和监督渠道，让公众广泛参与到反腐斗争的实践中。这对于有效避免和解决部分领导干部“带病上岗”和“追责后复出”的问题具有重要意义。同时，相关部门应在责任认定中进行层级划分，通过明确的制度来判定过错程度和责任大小，避免使用模糊措辞以确保责任认定的准确性。

第三，在处理程序中，透明度和公开是调查监督的关键。在调查监督程序中，要根据所掌握的事实依据和证据材料，对追责对象人员进行处理，包括政治责任、行政责任，甚至刑事责任。腐败责任终身追究机制将直接影响责任承担者的任职、调职或退休情况。在此程序中，需要平衡保障公务员行使职权的灵活性和积极性，同时加强责任追究，以确保责任人审慎的使用权力。①参见高丽虹：《我国重大行政决策终身追究制度的路径选择》，《华东经济管理》2015年第12期。相关部门应及时公开信息，方便社会监督，增强制度的可信度。在责任认定方面，层级划分应当明确，以确保责任的准确认定。

（二）提升终身追责运行的政府公信力

制度是一种强制性的行为规范，具备合法性、权威性和规制性，能够有效地约束和规范客体的言行举止。目前，我国政府在腐败治理方面仍面临着严峻挑战，尽管采取了零容忍反腐的举措，腐败和渎职行为仍不断发生，在一定程度上弱化了群众对公共部门或资源分配的信任。当重大腐败事件被媒体报道时，群众对相关部门发布的信息持怀疑态度，舆论所引发的公众舆情导致政府与群众间的协作性下降。因此，终身追责制度的有效实施需要以增强政府公信力作为前置条件。

加强腐败惩治力度，树立腐败追责执行的权威性，是提升政府公信力的有效手段。已有的反腐实践证明，强有力的制度执行权威是治理腐败、树立反腐威慑力的关键。首先，反腐机构及其执法人员应坚决坚守零容忍的原则。不论腐败官员的职位高低和行为危害，都应依法坚决打击腐败犯罪，保障检举人的权益，以此激发社会公众参与反腐的积极性，进而提高反腐工作的效果。其次，反腐机构需要强化监督检查，增强执法的权威性。针对腐败问题及早发现、及时介入、依法严惩，保持腐败治理程序的严谨性。此外，必须提高反腐执法团队的综合素质，定期开展反腐败宣传教育，坚定不移地树立反贿赂的信仰，以实际行动履行监督职能。最后，构建反腐败执行力的评估机制，借鉴国际先进的反腐监督审计体系，结合社会监督和民众反馈，系统化、科学化地评估反腐工作的实际效果。

（三）持续推进纪检监察机关内部建设

纪检监察机关在腐败的监督、追责和惩治过程中占据重要地位。“灯下黑”一词是指监督机关内部存在的腐败问题。权力缺乏制约、权力运行不透明等因素都可能导致“灯下黑”问题的出现。在我国，受党委和上级纪检监察机关的双重领导管理下的纪律检查机关在腐败责任追究中发挥着重要的作用，然而在实践中也不可避免地存在一些局限性。通过强化纪检监察机关的角色，建立健全的信息公开和外部监督机制，政府可以提高公众对腐败治理的信任度，增强社会合作性，降低制度运行和社会治理的成本，从而更有效地抑制腐败的发生。习近平总书记指出，纪检监察机关要“主动接受党内和社会各方面的监督，以自我革命精神坚决防止‘灯下黑’”。②吴建雄：《以自我革命精神坚决防止“灯下黑”》，《中国党政干部论坛》2022年第8期。

首先，要厘清权力边界。通过对监察权的细化分解，建立监督检查、调查、案件审理、案件监督管理等部门相互协调制约的合作机制，实现线索管理和处置分开，监督检查和调查分开，调查和审理分开，审理和申诉分开，防止因权力过于集中导致的先入为主、以案谋私等问题，真正把权力关进制度的笼子里。其次，要强化队伍纪律建设。纪委监察干部作为执纪者，如果自身出现腐败必然会产生放大效应，其危害性远远大于一般系统内的腐败，因此，纪检监察机关要切实落实有关纪律要求，从严把好进人关，提高队伍整体素质，选择政治坚定、作风硬朗、业务精湛的高素质干部人才从事纪检监察等相关部门工作。在做好业务工作的同时，加强思想政治教育，培养职业荣誉感，认真学习党规党纪和法律法规，增强风险意识，树立底线思维，推动理想信念教育常态化制度化，提高干部队伍防风险、抗腐蚀的能力。最后，要健全信息公开和外部监督机制。建立健全监察工作信息发布机制，在主流媒体和主要网站第一时间发布监察工作信息，主动公开工作流程，自觉接受人民群众和新闻媒体监督。