基层社会治理背景下社区警务发展路径研究

鄂立志 孙 朋

(黑龙江公安警官职业学院，黑龙江·哈尔滨 150025)

党的二十大报告指出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。(1)二十大报告中关于住房和城乡建设领域的要点[J].重庆建筑.2022，21(10).”这不仅是对我国社会治理的经验总结，更是推进国家治理能力和治理体系的重要举措，为我国的基层社会治理指明了方向。基层社会治理涉及到许多方面和领域，作为维护基层社区治安的重要形式，社区警务工作可以为基层社会治理建设和发展提供必要的保障。社区警务是当今世界警务革命的主要内容和发展方向，是在党政领导、公安机关主导及社会组织、群众的共同参与下，充分利用社区力量，利用社区资源，强化社区功能，发现和解决治安问题为向导，以此来减少社区犯罪，增强群众安全感。社区警务工作目标也是我国基层社会治理的组成部分，研究基层社会治理下社区警务发展模式不仅是我国当前公安机关治安防控的需要，还可以为各领域的社会治理提供有力支撑。

一、社区警务、社区建设、基层社会治理的关系

英国约翰安德逊曾将“社区警务比作一棵大树，树干是公安机关，树叶、树枝果实是警察机关的各个部门与警种。树下的土壤是社区。警察这棵大树扎根在教堂、学校、工厂、企业之中。社区是抑制犯罪的主体，也是警察建设的源泉。所有警察工作，包括巡逻、刑事侦查、交通管理，一切都离不开社区”。(2)张昭瑞.社区警务论-社会治安综合治理的社区化理论与实践[M].北京：中国人民公安大学出版社.2003.

(一)社区警务

社区警务兴起于欧美发达国家，是第四次警务革命的产物，自上世纪60年代以来逐渐风靡全球警界，对世界各国的警务活动产生了深远的影响，世界上许多国家如加拿大、英国、法国、澳大利亚、日本、新加坡，先后推行了社区警务。上世纪80年代，我国警务部门开始借鉴外国社区警务理论，并结合中国实际情况，对社区警务进行了探讨。经过多年的发展，我国社区警务逐渐建立起了新兴的社区警务专业工作机制，形成了多警种联动、打防一体的警务运行模式，社区警务战略在预防、打击犯罪、服务群众、构建和谐警民关系方面取得了显著成效。当今世界已进入信息化时代，信息化使人类的生活方式发生了翻天覆地的变化，同时也成为现代警务发展的方向，信息化发展给公安机关的各项工作带来极大的便利。信息警务本身就是对信息工作理念、工作运行模式、工作手段的一次变革。

(二)基层社会治理与社区建设

社会治理是国家治理的重要组成部分，而基层则是社会治理的基础和支撑。基层社会治理包括社区的治理，而社区建设作为社区治理的一部分也是基层社会治理的重要内容和保障。社会治理的中心在基层，社区警务是公安工作的基础，也是社区工作的重要组成部分，研究社区警务发展模式也是推动基层社会治理的重要环节。

(三)社区建设与社区警务

“社区建设指的在党委和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调发展，提高社区成员的生活水平和质量”(3)倪海英.社区警务教程[M].北京：中国人民公安大学出版社.2001.。社区警务工作属于社区建设的重要组成部分，我们将社区建设看作一个系统的话，社区警务就是大系统中的子系统，是加强基层社会治理的重要内容。在实施社区警务战略的过程中，要从社区建设需求出发，立足于社区，以社区为主导、以社区为基本单位，建立公共安全共同利益机制，合理配置和充分利用社区警务资源，在权力分配、职责定位、警力配置、警务保障等方面，均以社区为考虑问题的前提、核心和关键。要使社区民辅警真正下沉到社区，警务前移，警民携手，尽可能多地与社区居民保持接触，经常听取社区居民的陈述、意愿和要求，与社区居民结成合作伙伴关系，激发社区居民参与社区治安管理的热情，形成社区治安人人有责、共同维护的局面，最终达到预防犯罪、减少发案、共创安全社区，建立与社区管理体制相适应的社区警务运行机制。

二、基层社会治理背景下社区警务发展的必要性

(一)有利于深化国家治理的能力和治理体系

我国高度重视基层社会治理，不断完善基层社会治理能力与治理体系，推动国家治理、社会治理重心向基层下移。基层治理作为国家治理的根基和重要支撑，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是提升社会治理有效性的基础。基层治理是否取得成效会关系到广大人民群众的切身利益、关乎经济社会的发展、关乎社会的稳定及党的执政地位。基层治理能力越强，社会治理、国家治理的基础就越牢固。如果基层治理力量薄弱、服务供给不足，基层治理往往就会面临严峻挑战。近年来，我国不断完善基层社会治理体系，推动社会治理重心向基层下移，抓好基层基础工作，打好基层治理的基础，不断提升基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化、精细化水平。“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”(4)龚廷泰.新时代中国社会治理法治化发展进程的逻辑展开[J].法学.2022(06)：3-19.，基层治理现代化已初见端倪，使人民群众的获得感、幸福感、安全感持续增强。

(二)有利于社区警务与基层治理深度融合

社区警务工作是公安基础工作的重要阵地，是社会治安的第一道防线，是基层社会治理的重要组成部分，有利于推动社区警务工作与基层治理相融合，使社区民辅警下沉到社区，推行与社区工作人员相融合的工作模式，人员互动、信息、资源共享、场地共用的运作模式，有效的整合社区治理资源，为开展集中行动提供了便利。社区民辅警与社区工作人员共同开展“一标三实”基础信息采集、掌握社情民意、组织安全防范、维护社区秩序、服务辖区群众等工作，可以有效地推动社区民辅警在维护社区治安秩序、矛盾纠纷的化解、社区协同共治、治安联防联控、便民利民服务、普法宣传、构建和谐警民关系等方面的积极作用。社区民辅警通过社区工作人员的互动，也可以使警务室的布局更加优化、民辅警的职责更加明确、与人民群众的联系更加紧密。

(三)有利于坚持和发展新时代“枫桥经验”

二十大报告提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，为我们坚持和发展新时代“枫桥经验”指明了方向。抓小抓早、将隐患消除在萌芽中，将矛盾就地化解，做到矛盾不上交，是新时代枫桥经验的根本内涵，也是社会治理现代化的基本要求。“有些地方对群众反映问题、情况以及一些矛盾重视不够，群众出了事没人管，矛盾纠纷无处调，诉求需求表达渠道不畅，群众当中的小隐患、小矛盾如果矛盾不及时调解、及时处置，就有可能引发社会的大问题、大矛盾，给社区治安秩序带来风险隐患”(5)王引权. 关于新时代社区警务融入“网格化管理、组团式服务”的探索——以舟山市普陀区的实践为例[J].浙江警察学院学报.2020.(02).120-124.。通过基层治理使警力下沉、警务前移，落实到基层、融入到人民群众之中，把各类矛盾纠纷消灭在萌芽、化解在基层，实地了解群众所需所想，自觉从群众利益出发开展工作，使工作成效更多更直接地惠及百姓，提升对社会治安掌控能力，不断提升人民群众安全感、满意度。

三、基层社会治理下社区警务发展存在阻碍因素

(一)基层治理主体参与度不够

多元主体的参与是基层治理的重要基础，基层的党政机关、居委会、村委会、社会组织、物业公司、辖区机关及企事业单位、社区民辅警以及社区居民都是基层治理的参与者。从当前基层治理的情况来看基层群众自治能力有待提升，社区居民参与度低、社会组织能力薄弱，结构单一，治理的意识和能力还待提升，多元主体的治理结构尚不成熟，导致多元主体间难以形成信息共享、良性互动。首先，联合执法难度大，多元主体之间由于处于独立的职能部门，职能交叉重复、各自为战，投入与效果不成正比，在合作意识、信息共享、互动等方面效率较低，部门独立作战效果不佳，多元主体参与协调困难，职权交叉时又互相推诿，导致工作开展起来十分费时费力。其次，居住空间的改变导致社区居民的交流少了，社区居民之间难以形成共同的意识和利益价值观。居民存在“搭便车”心理，对社区事务不关心，或者觉得参与社区事务需要耗费个人的时间和精力，收益成本比小，参与社区事务的内在驱动力不强，在社区决策上存在依赖心理，作为社会治理主体的作用发挥不足。最后，一些社会组织和自治组织，在组织、发动、引导群众等方面的能力严重不足，尚未形成规范化、程序化的长效参与机制，多元主体有效协同的社会治理格局尚未形成。

(二)警务资源配置不合理

首先，警务室划分不合理。在社区警务建设的过程中，科学合理的划分社区警务室十分重要，根据辖区的地理位置、治安特点、人口密集程度、工作难易程度等实际情况，按照统一规划、合理布局的原则进行划分，许多地方警务室的划分存在辖区面积过大，覆盖面积超过相关规定，造成警务室民辅警熟悉人口周期长、辖区情况做不到情况清底数明，工作无法全面开展。其次，警民占比不合理。原则上每名社区民警管辖1000户或者管理实有人口不超过3000人、驻村民警管理实有人口不超过5000人的标准，而现实情况则是由于派出所警力严重不足，社区民警管辖人口远远超过公安部规定的标准。最后，警务室软硬件设备配置不合理。由于我国各省份的经济发展水平不同，在警务室的建设上也有较大差异。

(三)共享联动机制不够顺畅

随着全国基层治理的逐渐深入，不愿共享、不敢共享、不会共享的问题逐渐显现。由于跨部门共享机制不健全和相关政策制滞后，加上基层治理涉及到的主体、部门较多，多头管理，使得基层的各部门配合意愿不强烈、数据共享面临阻力，共享平台利用不高、业务系统缺乏协同、数据采集标准不一且数据采集质量不高等问题，都影响了数据的共享。各部门之间只有少量的基础数据，容易造成资源浪费、信息孤岛，难以实现数据资源的全面整合，影响基层治理的共享联动的效率。因此，各部门要突破信息壁垒，在渠道畅通、信息传递、资源整合方面形成科学的共享联动机制。

(四)警务人员专业化水平有待提升

近年来，为全面深化公安改革，加强公安机关基层基础建设，依据基层公安机关警力不足的现状，各省市公安机关逐渐推进警务工作重心下移、警力下沉。虽初见成效，但社区警务工作人员执法规范化水平不高、组织协调能力欠缺、不了解群众心理、与群众沟通存在障碍、社会经验不足、辅警参与执法等问题较为突出。社区民警作为与群众接触最多的警种，其岗位要求更加严格，对社区民警的学历、工作经历、群众沟通能力、业务水平、法律素养等综合素质提出了更高的要求。在基层治理的大背景下，社区警务工作人员的培养周期长，且警务室警力数量有限，工作任务重、压力大，需要素质高、能力强的警务工作人员充实到社区警务室。

四、基层社会治理下社区警务发展路径

社区警务作为新形势下新型警务模式，它改变了原有的公安机关领导下专群结合的基层治安基础工作、群防群治理念及其工作模式，这种传统的社区警务模式现已不利于拓展社区警务的发展空间，制约着社区警务资源的运作与整合，面临着严峻的挑战。因此，探索基层社会治理背景下的社区警务发展路径势在必行。

(一)多元共治：推进社区警务融入基层治理模式

随着基层治理的逐渐深入，基层社会的复杂程度日益提升，人民群众的利益诉求日趋多样，对社区警务的要求也越来越高。近年来，全国各级公安机关全面深化公安改革，创新社区警务工作模式，建立多元共治的基层治理工作机制，为基层社会治理提供了有力保障。在基层社会治理背景下，社区警务工作应确立党政统揽、公安机关主导、融合多元力量共同参与的全方位结合。

1.党政领导，政策支持。作为国家治理体系的重要组成部分，基层社会治理必须在党的领导下进行。只有在党政的领导下，才能保持正确的方向，各级党委、政府要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，对于社区警务工作应该给予更多的政策支持，在宣传发动、组织动员、法治规范、政策调控与财政补贴等方面给予大力支持，全力解决警务室及社区民警实际困难，保证社区警务工作高效运行。

2.公安主导，组织参与。在社区警务工作过程中，公安机关依法对社区内治安秩序进行管理，构建以公安机关为主导、以社区民警、辅警为主体，发动辖区内小区物业、辖区内企事业单位安保人员、治安保卫委员会、治安志愿者等群防群治队伍及各方力量，构建多元共治的警务共同体。通过警务管理活动发挥公安机关的主导、引导、指导的作用，预防、制止、侦查社区内的违法犯罪活动，立足于社区开展便民利民服务、预防犯罪宣传和指导社区治安防范工作。

3.人人有责，共享共治。人民既是基层治理的重要主体，也是基层治理的受益群体。预防社区内的违法犯罪活动，维护社区内的安全，是社区全体人员应尽的义务。犯罪的根源在于社会，遏制犯罪的力量也在社会，只有动员、组织公众广泛参与，才能更加有效的维护社会治安。因此，党政统揽、公安主导、社区全体成员、社区内的组织、机关、企事业单位共同参与，形成警察与社区相互依存，与社区居民建立密切的伙伴关系，为社区警务工作提供基础与保障。

(二)智慧警务：科技引领基层社会治理创新

智慧公安是目前我国警务改革与发展的重点，智慧公安建设就是依靠科技信息化对提升公安机关警务实战效能和战斗力引领支撑作用，着力提升公安机关预测预警、精确打击、动态管理、便捷高效服务能力和水平，最大限度提升公安机关战斗力。

1.获取信息，精准打击。社区智慧警务需要依托新兴科学技术手段，打通公安机关与社区之间的信息路径，打造社区智慧警务平台，针对不同的犯罪类型，打破信息壁垒，推动不同警种、基层不同部门之间的协作，实现精准打击。在民警执法方面，可以随时随地获取信息数据，为警务决策提供依据。针对小区内的可疑情况、可疑人员与异常行为进行预警，同时将异常情况发送社区民警，及时排查社区内的可疑情况，真正地实现对辖区情况清、底数明，实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意的目标，提升辖区群众的安全感。

2.信息互通，共享联动。推动基层党建、社区警务、社区综合治理、城市管理、公共服务等多网合一的治理体系，实现党建引领下的多网融合，实现辖区内的所有资源共享，推动社会治理服务、社区警务工作的触角前移，把辖区内的人、地、事、物、组织等要素全部纳入网格，实现网格内一体动态管控，在辖区的重点单位、公共场所、公共区域、重要路口形成治理天网，为基层治理注入智慧能量，形成群防群治、共享联动的互通模式。

3.以人为本，便民利民。近年来，全国公安机关持续深化“放管服”改革，不断优化户籍政策，简化办理流程、完善服务机制，推进智慧警务建设，提高公安机关的服务能力和便民服务水平。在为民服务方面，智慧警务可以实现网上自助办理、窗口一次办理，实现在家门口办理，打通网上网下的服务模式，将服务延伸到社区里、到群众中，极大地方便了人民群众。在服务效率方面，要坚持手续最简、时间最短、效率最高、服务最优，简化办事手续、优化流程，将办理事项所需材料，放在网络平台上，一目了然；推行一次性告知、让群众只跑一趟、一窗多办等服务制度。推行预约办理、加急办理、上门服务等特色服务；不断满足群众多样化、差异化的需求，针对群众“急难愁盼”之事，要开通绿色办理通道，解决群众燃眉之急。

(三)资源整合：提升警务工作效能

社区警务工作的立足点要面向社区，树立以社区为中心的思想，着眼于社区的共同需要、共同利益和共同问题，合理配置和利用社区警务资源，依托社区警务精神，运用社区工作方法，推动社区警务的不断发展。

1.依托社区，强化功能。社区作为社会管理的基本单位，其功能和地位得到了空前的强化，大量的政府职能逐渐向社区转移或回归。社区警务工作要明确自身在社区全面建设与发展中的功能定位，要把社区警务与社区建设、基层治理进行有机结合，在强化社区功能中来推行社区警务，紧紧依托、依赖、服从、服务于社区的建设与发展，将社区警务与社区事务紧密结合起来。

2.矛盾纠纷，多元化解。通过社区警务工作的有效推行，可以改善社区的治安环境，培养社区成员的参与意识和合作精神，增强社区的凝聚力，发现和解决社会治安问题，能够把社会矛盾和治安问题解决在基层。由警务室牵头，联合政府职能部门、社区、司法所开展矛盾纠纷的调解处置，构建矛盾纠纷化解体系，实现小事不出网格、大事不出社区、矛盾不上交的新时代“枫桥经验”，提升居民获得感、幸福感、安全感。

3.下沉警力，合理配置。社区民警的工作重点是基层基础工作，公安机关可以通过精简机构、警力下沉、新警下派等措施，不断优化警务室警力，不断壮大社区民警队伍。作为社区民警，要树立社区警务理念，不断优化基层一线警力，把最强的战斗力最大限度充实到基层一线。社区民警要找准自己在社区警务中的自我定位，真正地将精力下沉到基层社会管理中，真正地实现社区警务与基层治理的深度融合。由社区民辅警、社区工作人员、网格员、辖区内保安、群防群治组织、治保委、治安积极分子等组成群防群治力量，提升社区警务工作的专业化、社会化、法治化、智能化水平。社区民警可以同时担任社区网格长，组成由社区民警、辅警和网格员组成的社区服务队，向群众深入宣传法律法规、安全防范、防诈骗等知识，使治安防控的触角延伸至辖区内每个角落，努力打造立体化社会治安防控体系。

(四)现实需要：培养社区警务后备人才

公安院校培养后备社区警务人才，是新时期深化公安教育体制改革的时代要求和适应社会治安形势发展的现实需要。随着公安工作的逐渐发展，各地公安院校治安学院(系、部)为了培养社区警务人才，都开设了社区警务这门课程。任课教师要跟着派出所民警了解实际情况，调研存在的问题，经过大量的考察调研，深刻领会社区警务工作的工作模式。在培养学生能力方面，在授课课堂上，要采用模拟教学和实训教学相结合的方法，带领学生实地到社区进行考察交流，让学生们都能够切身感受社区警务工作的实际情况。公安院校要深入分析人才培养目标，从加强学生的政治素养教育，加强治安学、公安管理学学科方面建设，加强师资队伍建设，加强校局合作与开放办学，加强学生实践创新能力等途径来培养后备社区警务人才，输送适应新时代社会治安形势需要的社区警务人才。

基层社会治理涉及到社会生活的方方面面，社区警务模式的创新不仅可以为社区发展、社区建设提供保障，更是基层社会治理不可缺少的元素。基层社会治理下社区警务发展路径研究不仅是我国当前公安机关治安防控的需要，还可以为各领域的社会治理提供有力支撑。坚持党政统揽、公安机关主导、融合多元力量共同参与的全方位结合，让问题解决在基层，矛盾化解在基层，让人民群众满意度不断提高，获得感不断增强。