纽约滨水区规划体系及策略研究*

何柳燕 ，王诗源 ，付彦荣 ，罗言云

城市滨水区根据不同毗邻水体，有河滨、江滨、湖滨和海滨等之分。国外滨水区概念多基于滨海城市提出，而国内对滨水空间的多义界定使滨水区的空间范围存在较大差异，但共性特征是指陆域与水域相连的一定区域，由水域、水岸线、陆域三部分组成[1]，是城市发展和生态建设中宝贵而敏感的重要区域[2]。20 世纪50 年代，始于北美的“滨水区复兴”理念波及全球并产生广泛影响[3]，此后滨水区规划建设一直是众多国内外滨水城市建设和更新的重要内容[4，5]，也成为城市规划和风景园林领域的研究热点。针对不同类型的滨水区，干靓等[6]结合美国、欧洲的实践案例，探讨了高密度城区滨水生态空间规划管控策略与建设指引要求。刘伟毅[7]通过对国内外滨海、河、湖等缓冲区实践案例的分析，制定了武汉城市滨水缓冲区的空间调控策略，提出编制滨水缓冲区专项规划、建立联动管理机制、完善公众参与决策机制等建议。滨水区天际线近年来也受到较多关注，陈伟等[8]提出武汉东湖规划编制要点和构建精细化管控体系的思路，Orekhova Tatiana[9]建议在政策层面将滨水城市设计导则纳入规划审查体系中。近年来，游憩化更新是滨水区高水平建设的重要手段，明确的战略愿景、多元化的利益相关者博弈和渐进性的更新节奏被认为是大都市滨水区游憩化更新机理的核心[10]。邹锦[11]认为通过具有政府背景的实体机构和独立的监督机构制定系列化的规制，可保障滨水景观的可持续性。然而，目前针对城市滨水区规划和策略的系统化研究相对较少。在中国当前强调城市更新、城市治理现代化和城市高质量发展的背景下，滨水区面临着进一步改造升级和高水平建设管理的迫切需求[12]，本研究系统收集并梳理了近40 年纽约市为建设滨水区发布的政策法规文件、规划及设计指南等，深入分析其规划体系框架，总结其目标导向的规划核心策略内容及具体措施，为中国城市滨水区发展和滨水公共空间景观环境规划建设提供借鉴。

1 纽约滨水区概况和规划政策演变

纽约作为北美最具代表性的港口城市，位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，滨水区长达840km，全市包括14 个海湾，5 条连接海岸和城市的河流，2 个海峡。19世纪早期，纽约市就作为北美重要的港口城市逐渐繁荣，奠定了城市围绕滨水区发展的基础。然而20 世纪初受产业结构的调整和外部环境的影响，纽约市出现逆城市化现象，滨水区逐渐衰败。20 世纪30 年代起纽约市陆续展开了滨水区复兴的尝试，直到80 年代相关政策法规和长期综合性规划才陆续发布。

在过去的40 年里，基于政策内涵的流变和重要的转折点，其更新发展大体可划分为3 个阶段（图1）：

图1 纽约市滨水区相关政策和长期综合性规划梳理

（1）以协调多方利益促进经济发展为导向的探索期。探索期始于20 世纪30 年代纽约市对滨水区复兴的初步尝试，直到1992 年首个长期综合性滨水区规划提出，纽约市滨水区规划的探索路径逐步清晰。

（2）侧重于提高滨水区可达性激发开放空间活力的发展期。发展期为CWP（1992）到2011 年CWP（2020）提出的这段时期，纽约滨水区规划高度重视滨水区的可达性和景观资源的保护。

（3）以提高气候适应性为重要目标的完善期。完善期为CWP（2020）提出至今，滨水区的生态保护虽一直广受关注，但直到完善期才真正在规划建设层面受到高度重视，随着气候风险的增加，在安全、健康、弹性和可持续的环境中生活、学习、工作和娱乐变得尤为重要。

因受到逆城市化、多方利益冲突、全球气候变化等因素影响，纽约市滨水区的功能、规划目标和具体策略在自然与社会发展中也逐渐演变,形成了具有前瞻性的滨水区规划体系和规划策略，对于众多尚处于转型中的滨水城市具有重要借鉴价值。

2 纽约滨水区的规划体系

空间规划作为政府管理的工具，其形成和演进与一个国家或地区的社会经济、行政结构、法律体系及文化价值密切相关[13]，伴随规划种类的增多，构建合理的规划体系成为促进可持续发展的重要阶段。滨水区规划体系是指用于指导开展滨水区空间资源保护、空间结构优化、空间活力提升、空间权利公平等的制度框架和组织结构，具体包括法规体系、政策体系和运行体系，分别构成规划编制与实施的依据、载体和内容[14]。如今，纽约已形成一套由弹性灵活的法规体系、针对性的政策体系、上下衔接的运行体系构成的完善滨水区规划体系（图2）。法规体系为政策体系形成提供相关依据；针对性的政策体系作为编制和实施的载体传播政策意图；多目标导向的总体规划及分区规划与自下而上的公众参与制度通过反馈约束，形成上下衔接的运行体系，并与政策体系相互作用。

图2 纽约滨水区的规划体系框架图

2.1 弹性灵活的法规体系

由于美国联邦政府与各州分权而治，地方政府依据州立法而非宪法产生，这使得州政府对地方的影响比联邦政府更多。因此，地方政府的规划法规基本上建立在州立法框架之内，联邦规划则为各州授权地方政府开展分区规划提供依据。纽约依托“联邦-州-地方”三级政府的行政体系，形成了集战略性（联邦规划法）、协调性（州规划法）、实施性（地方分区法规）为一体的弹性灵活的法规体系，以实现对滨水区开发建设的法律约束。

1972 年美国颁布总体规划《联邦海岸带管理法（CZMA）》[15]，指示沿海各州制定当地沿海地区管理计划，以满足当地特定需求，纽约滨水区依据各级法规条例逐步明确其管辖权、管理办法和具体规划。1981 年，纽约州立法机构颁布《沿海地区和内河航道滨水区复兴法案》[16]，根据该法案，任何其管辖范围与纽约州沿海水域或内河航道相邻的社区都可以向国务院提交当地滨水复兴计划（LWRPs）。1982 年，受纽约州沿海管理项目鼓励，纽约市成为该州第一个采用当地计划的城市，制定和实施了《纽约地方滨水复兴计划（LWRP）》[17]。LWRP 作为规划和监管工具，必须与州沿海政策相一致，得到当地法律权威支持，获得批准后，滨水社区利益相关者将有机会评估当地滨水资源，并制定目标和全面战略利用这些资源，LWRP 将成为协调地方、州和联邦行动以实现滨水社区振兴目标的基础。然而，滨水区复兴法案没有提及LWRP 与当地综合土地利用计划和分区之间的关系。为确保LWRP 适当地融入当地土地利用规划和分区监管框架，许多城市已将其批准的LWRP 纳入分区条例，LWRP 政策文件可作为分区变更的法律基础和常规项目的实施条例，使市政当局能够更加灵活的使用其分区和场地规划审查等广泛权力，为沿海地区管理计划提供更详细的实施办法，完善实施机制。1993 年，纽约市又通过了影响滨水区开发的特殊分区法规《滨水区划》[18]，将其作为弹性规划工具为具有特定条件的区域提供法规保障，加强对于不同滨水区的法律约束，以此促进和保护公众健康、安全。滨水区划使公众能够最大限度地使用和享受城市的滨水资源，同时使沿海岸线的适当重建成为可能。

2.2 针对性的政策体系

《纽约滨水复兴计划（WRP）》制定了纽约市的滨水区规划、保护和开发项目政策，以确保长期的一致性。该计划在满足其他州和地方法规体系要求的基础上酌情调整，通过获得相关机构1）的授权，机构之间协同合作以协调多方利益，尽量减少经济发展、环境保护和公众使用这些目标之间的冲突。截至2020 年，纽约市已发布三版WRP，形成基础复兴-精准突破-难点挑战3 个阶段的针对性政策体系。1982 年首次发布的LWRP[17]整合了44 项国家政策，增加了12 项地方政策，并划定了政策适用的滨水区域，主要根据区域经济发展战略、资源保护和管理计划来解决滨水复兴问题。2002 年版的WRP[19]对政策进行了简化，仅提出10 条政策，对每项政策提出更具体的目标，并根据特定地区的情况设定这些目标的优先达成顺序。2016 年版的WRP[20]在全球气候变化的背景下主要增加了应对洪水的弹性分区及自适应政策等，以促进在项目规划和设计中使用气候适应性设计来应对气候变化和海平面上升的风险。

WRP中还提出了拟议行动与政策的一致性审查流程，且每项政策在不同区域的一致性审查中所占的权重也各不相同（图3）。举例而言，与公共或自然滨水区相比，工作滨水区的公共通道和栖息地保护就不是那么重要的目标，其相关政策所占权重会减小。相反，在自然滨水地区，促进水依赖型工业政策的重要性则不如湿地保护政策。

图3 滨水复兴计划分区图[20]

2.3 上下衔接的运行体系

2.3.1 多目标导向的总体及分区规划

1992 年纽约市发布了它的第一个全市范围的长期性综合滨水区计划《纽约市滨水区综合规划：重建城市边缘（CWP）》[21]，也是对纽约长期以来只注重滨水工业和商业的发展造成滨水环境恶化现象的大胆反思。明确提出自然滨水区、公共滨水区、工作滨水区和改造滨水区四大滨水功能区，该计划重新定位了滨水区的功能，不仅是作为工商业活动场所，也是人们生活和娱乐的场所，提出了重新改造水岸线的方法，以满足公众对住房、就业和开放空间的关键需求。自CWP（1992）发布以来，纽约市的大部分滨水区都进行了清理和改造，但滨水区仍存在发展不均衡、基础设施陈旧等问题。因此，在2008 年，纽约发起了一个全市性、多部门的倡议，建议制定一个新的可持续滨水区规划，每隔10 年更新制定一次滨水区综合规划10 年愿景。最终在2011 年，纽约市更新规划，发布《愿景2020：纽约市滨水区综合规划》[22]，即CWP（2020）。该规划新增了一个重要的滨水功能区——蓝色网络，强调改善水质、提高滨水区可达性和气候适应能力，并通过建造新公园和广场、更新工业活动和住房、利用水道促进水路运输和娱乐活动等方式来改造纽约市的滨水区。不同目标导向的CWP 规划原则与设计要求有所不同（表1）。

表1 1992 年和2011 年的CWP 主要内容比较[25]

CWP（2020）是纽约市21 世纪的滨水区总体规划，配套的《滨水区划》根据CWP 的规划目标为滨水新开发项目的形式、规模和位置，以及所需的滨水公共通道的数量和质量提供建议。CWP 和《滨水区划》增加了WRP政策的地理特异性，同时，CWP 中提出的相关法规变更建议，为后续WRP 的滨水区政策更新奠定基础。此外，纽约市还制定了《滨水通道规划（WAP）》[23]、《纽约市滨水区行动议程》[24]等详细规划作为总体规划的重要补充。WAP 允许根据特定区域的独特条件和规划目标，修改调整滨水公共通道区域要求。《纽约市滨水区行动议程》概述了CWP（2020）三年内启动的重点项目，旨在改善城市滨水区的跨机构协作。

多目标导向的总体规划及分区规划加快了纽约滨水区发展，形成上下衔接的运行体系。同时，政府大力支持城市滨水复兴，涉及12 个城市机构，共计130 多个投资项目，投资达300 亿美元，在经济、政策上争取联邦、州、市以及相关机构对规划的支持。

2.3.2 自下而上的公众参与制度

在纽约滨水区规划中公众参与贯穿始终，以新版CWP2030 的编制为例，公众参与主要由滨水活动体验、专题聆听会、线上交流三种形式展开，侧重参与形式的多样性和趣味性以激发市民建言纳策的意识和积极性，同时能收集多方利益群体的切身需求，在后续政策制定和规划实施中有效避免多方利益冲突。滨水活动体验是新滨水规划公众宣传的重要手段，专题聆听会则由有关部门从滨水规划的各方面进行介绍，为市民提供一个了解并参与滨水规划的机会。在线上通过社交媒体，实时播出滨水规划编制动态；开放滨水空间的虚拟游览平台，为公众探索滨水区提供全新视角。

3 纽约滨水区规划策略

在完善的规划体系下，纽约滨水区规划紧密围绕不同时期滨水区建设面临的多方利益冲突、逆城市化、全球气候变化等主要自然和社会发展问题进行不断更新，形成了缓解多方利益冲突、提高滨水区可达性和气候适应性等不同目标导向的规划策略。

3.1 缓解多方利益冲突，实现滨水区综合复兴发展

早期，纽约市兴建滨水大道和公园试图改善逆城市化并复兴衰败的滨水区，然而公共滨水空间的扩建超过了城市的承载能力和维护能力，同时将原有的滨水工业遗迹和传统社区完全拆除的方式也遭到诟病[26]，结合权利关系及利益视角，复兴滨水区的努力因多方利益主体（政府部门、开发商、本地企业、社区居民、外来游客等）冲突而停滞。为平衡经济、人居、文化和生态等问题，纽约提供了相应的政策支持和规划，经过不断摸索，逐渐形成以产业转型促进经济发展、风景资源开发、生态保护为导向的滨水区综合复兴策略。

3.1.1 产业转型促进经济发展

产业转型主要涉及政府部门、开发商、本地企业之间的产业经济利益冲突。20 世纪60 年代，受城市去工业化影响，纽约滨水区众多工业码头被废弃和闲置，产业发展急需转型。20 世纪80 年代末至90 年代初，地方政府推行以房地产为驱动的城市更新模式，以居住用地逐渐替代工业用地，通过提高建筑密度吸引私人开发商投资建设高层公寓，在首版WRP 冗杂的政策中也强调了修复和重建已恶化的滨水区用于工商业和居住，使其同时兼具生态、文化、康乐功能。然而此举却导致纽约一些社区房租大涨，本地制造商因无法支付高昂租金被迫离开。2008 年金融危机后，纽约滨水区开始了小规模，聚焦利基产品的新都市制造业的实践。一方面，纽约政府对历史悠久的工业水岸进行文化遗产保护，作为滨水绿地内的文化符号，用以营造多样的活动场所，将发展需求与产业互相结合；另一方面，纽约政府对具有转型机会的工业滨水区重新划定“产业经济区”，用以吸引开发投资，鼓励滨水社区自行制定社区发展规划（c197-a），提升社区活力，有序推动转型新都市制造业，促进滨水地区经济发展。

3.1.2 风景资源开发

风景资源开发主要涉及开发商和外来游客之间的视觉审美利益冲突。为了防止滨水区的自然和人文风景资源受到破坏，保护有助于纽约滨水区视觉质量的风景资源，新的建筑需尽可能地集中布置，确保与现有的风景要素相协调，以保留更多的开放空间，最大限度地保证视觉质量，同时避免不协调景观元素的引入，例如强烈的人工光源和对植被连续性造成破坏的结构。

3.1.3 生态保护

生态保护主要涉及滨水区环境相关监管部门和本地企业、一般市民等之间的环保利益冲突。自然滨水区在整个滨水区中占比虽小，但一直面临污染整治和生境保护与改善的问题。在污染整治方面，必须逐个场所地加以处理，通过减少污水的总流出、改善污水处理厂，来提高溶解氧水平、减少氮排放，同时提高水质监测力度和公众意识。在改善生境方面，恢复自然系统，提供生物栖息地，从而提高生态生产力。推进一系列专题生态修复项目例如：创建和扩大海岸线、浅滩和潮间带；集中在受保护的生态复合体中创造和加强生境；改善水生物种栖息地等[22]62-83。

3.2 提高滨水区可达性，强化实施行动

提高滨水区可达性，首先需要创造更多的公共空间，其次在物理和视觉上完善横向的滨水可达网络，最后在纵向上保证滨水区的连续性[21，22]。国内上海“一江一河”等滨水空间规划在提升滨水空间的连续性和可达性上已有相关实践，可借鉴纽约如何结合相关规划分时有序推进实施行动计划，实现横向和纵向滨水可达性。

3.2.1 创造公共可达空间

在滨水区建造或更新景点，包括新建公园和公园改造项目；在可行和适当的地方建立街道公园和公共空间；2007 年发布的《纽约市总体规划2030》更是明确了“10分钟公园圈”的目标，以期通过滨水棕地的改造，创造更多公园和开放空间[27]。

3.2.2 完善滨水可达网络

纽约滨水区强调为公众进入滨水区提供物理和视觉上的通道[17-20]，以完善横向滨水可达网络。1993 年编制WAP，对所有滨水项目的视觉或公共通道进行评估，例如观景走廊、点式通道或人行道，以协调公众从多个地点之间进入滨水公共通道（图4）。同时提出具体的改造措施：扩宽社区公众进入滨水区的通道；结合公共设施提供新的滨水通道，例如在废水处理厂旁新建人行道；在地铁无法到达的滨水区，将公交车、步行街和自行车道连接到岸边；建设滨水区导向标识促进滨水区的使用。在无法实现物理可达性的发展密集区域中推广历史文化旅游业，设置公共俯瞰点，创造高地连接，通过建立开阔的视线通廊舒缓游客的视觉压力（图5）。

图4 滨水公共通道图[23]

图5 提高滨水区可达性的策略[23]2）

3.2.3 建立连续滨水空间

《纽约绿道规划》[28]中规划长达560km 的景观自行车道和人行道，绿道连通五个行政区，覆盖了纽约市40%以上海岸线的庞大公园系统，扩大滨水区服务范围，也提供了新的公共娱乐机会；在现有水岸线的外侧水面上填充或覆盖，建造连续的滨水空间。

3.3 提高气候适应性，纳入长期规划和日常决策

气候变化是我们这个时代面临的共同问题之一，气候弹性和适应性规划越来越受到纽约滨水区重视，并侧重于扩大气候风险意识，在公告政策和投资中获得气候风险信息，促进滨水建筑和基础设施系统的气候适应性设计。通过这些目标和战略，纽约市将提高气候适应性纳入长期规划和日常决策的过程中。

自2012 年飓风“桑迪”以来，纽约市认识到未来滨水区规划的重点应该放在对极端气候及洪水的弹性应对上。例如2013 年发布的《城市滨水自适应策略》[29]强调纽约市滨水区将面临不同类型和级别的海岸灾害风险，因此提出不同区域的城市弹性建设策略。2017 年《洪水复原能力的设计和规划——纽约公园的指导方针》[30]发布，总结应对水岸灾害的经验教训，提出以弹性为重点的规划和设计过程的指导方针（表2）及纽约洪范区地图（图6）。

图6 洪泛区内的纽约市公园[30]

表2 弹性滨水公园规划和设计步骤[30]

2019 年起，纽约市开始完善提高滨水空间气候弹性和适应性的政策和治理结构，制定《气候弹性设计指南》[31]，将未来的气候变化数据整合到建筑、景观和基础设施的设计中；不断更新准确的洪泛区地图，并保障恢复项目的资金来源；推进全市范围的分区文本修正案，提出洪水复原能力的分区建议[32]。

最新发布的《纽约市总体规划：一个纽约2050——建立一个强大的和公正的城市》[33]也将应对气候变化的弹性滨水区作为重点规划对象。通过加固雨污分流系统和其他绿色基础设施，以抵御气候变化的影响，鼓励推进基于自然过程的解决方案，如湿地和森林恢复，以稳定海岸线，减少侵蚀，起到碳汇3）作用，并减轻城市热岛效应。在即将发布的CWP（2030）中，也将规划富有弹性的滨水区作为重要目标。

4 借鉴与启示

与多数世界滨水区相似，纽约滨水区复兴逐渐从注重经济发展的模式转变到注重人的滨水体验和适应自然环境的发展模式[34]。早期以发展工商业和居住为导向，快速为衰败滨水区注入活力，同时也能为后期建设完善积累财政基础。逐步形成多方共赢、可达性强、生态系统服务功能完善的滨水区。在生态文明理念引导下，中国城市逐步从经济发展主导转变为亲近自然生态、高质量生活为导向的城市生长发展模式和以人的需求为导向的城市空间格局[35]。

然而，中国现行的滨水区规划模式却显示出一些弊端。首先，中国滨水区涉及的蓝绿专项规划事权对应水务、水利部门和绿化园林等相应部门，不同的管理部门和多方规划的缺乏统筹，导致各有偏重并无法有效衔接。其次，由于没有完善的政策法规体系保障，多方利益冲突问题频发，导致相关规划难以落地实施。政府为保证资金，对开发商采取迁就和妥协的态度，这种规划建设模式严重损害了城市公共利益。另外，大多数滨水城市在形成早期水网与城市关系密切，但由于缺乏统一的规划，多呈无序化发展的状态，没有考虑城市形态和交通等的可持续发展[36]，导致滨水空间成为高密度区域，为滨水区的可达性增加阻碍。最后，在全球气候变化加剧的大背景下，海平面上升、高强度台风、洪涝高频泛滥。中国幅员辽阔，滨水类型多样，极端天气对人口密集且生态、经济和社会系统相对脆弱的滨水城市造成巨大损失，亟待提高不同类型滨水空间的气候弹性和适应性。

纽约通过多方机构的协同合作，自上而下形成互相约束的政策法规与相关规划，自下而上全程公众参与反馈的方式形成了较为成熟的滨水区规划体系，并在不同的时代背景下，提出多目标导向的规划策略，对中国滨水区规划具有较大的启示和借鉴价值。

4.1 规划体系借鉴与启示

（1）刚性控制与弹性指导结合，形成规划体系保障例如2007 年纽约市发布《纽约市总体规划》作为总体纲领，滨水联盟和绿色港口工作组根据总体规划提出编制纽约滨水区域设计导则，最后设立了滨水区建设委员会负责滨水区域综合评估，统筹规划国土、城市建设、景观绿化、水务港口等多个管理部门的工作，有效避免了因不同管理部门孤立治理带来的管理低效率，提供了不同部门之间权益协调的平台。中国可借鉴纽约多部门治水经验，加强国家、省、市县级规划联系，在“多规合一”基础上，以水系或各级行政区为单位出台针对滨水区的开发和建设的相关规定，制订或强化针对不同功能分区下的滨水区保护建设管理条例，有效解决各类规划横向和纵向之间的关系。

（2）实施自下而上的公众参与制度，提高反馈与决策效率

为实现多方利益共赢目标下的滨水区规划，除了政策上的支持外，还可以借鉴纽约滨水区自下而上的公众参与制度，通过社区参与、公众听证会、面对面会议、公开演讲和网站宣传等多种渠道，实现社区居民、滨水工作者、房产商和其他感兴趣的公众的广泛参与，从而取得社会认可和公众支持，提高反馈与决策参与效率。

（3）动态适应持续调整，完善城市滨水区综合规划体系

在中国国土空间规划体系的背景下，借鉴纽约经验每五年修订一次滨水区综合规划并根据现状问题的转变不断调整，完善城市滨水区综合规划体系。中国可根据市级国土空间总体规划编制蓝绿开敞空间系统规划，持续研究滨水区面临的关键问题，明确重点任务，并对政策做出相应调整[37]。形成持续的政策与规划指引，突出其针对性，并逐步完善政策与实践成效的一致性检验机制。

4.2 规划策略借鉴与启示

建立时空维度、问题导向的规划策略。在空间维度上，结合政策法规和现状问题，提出针对不同类型滨水区的规划目标、对应策略和具体的设计原则，且不断缩小指导文件所涉及的空间尺度，进行精准的规划设计指导。针对具体问题编制相关规划设计指南，例如针对滨水公园的设计指导方针等。在时间维度上，既有可持续发展理念下的长远规划，也提出短期具体的落地项目计划，详细列出近年的行动计划。深入贯彻可持续发展理念，在未来高度重视空间维度的滨水区可达性和时间维度的气候适应性。

图、表来源

图1、图2 由作者绘制；图3：作者根据参考文献[20]改绘；图4、5：作者根据参考文献[23]改绘；图6：作者根据参考文献[30]改绘。

表1：作者根据参考文献[25]改绘，表2：作者根据参考文献[30]改绘。

注释

1）美国陆军工程兵团、纽约州环境保护、纽约和新泽西港务局、纽约市公园和娱乐部、经济发展局、建筑部门、卫生部门和环保部门等。

2）滨水公共走道是一个沿着水岸的线性公共进入区域；高地连接是指介于公共场所（例如街道、人行道或公园）与滨水公共通道之间的行人通道，可以沿着私人道路提供高地连接；辅助公众通道区是指在滨水分区地段提供滨水公众走道及连接高地后，为达到WAP 所规定的最低百分比，而补充设立的公众通道区。

3）通过植树造林、森林管理、植被恢复等措施，利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳，并将其固定在植被和土壤中，从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。