浙江省城乡建设用地增减挂钩政策演化与思考

□浙江省国土整治中心 张 博 李 璟 黄 雯 刘军保

浙江省是最早试点城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策的省份。伴随着“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”）开展和深化，浙江不断调整完善相关管理机制。鉴于新时期新形势下，稳进提质实施增减挂钩，对于改进国土空间治理能力，助力浙江省全面推进乡村振兴，支撑高质量发展建设共同富裕示范区，具有不可或缺的作用。本文通过梳理浙江省增减挂钩政策演化历程，分析面临的问题困境，尝试给出相关改进的思路，以期为后续政策改革提供有益借鉴。

一、演化历程

1999 年，原国土资源部提出土地置换政策，增减挂钩政策的初始思路形成。20 多年来，浙江省不断创新优化增减挂钩政策，演化进程共可分为四个主要阶段。

（一）探索阶段（2001—2005年）

2001 年，浙江省试行建设用地复垦周转指标政策，实施建设用地复垦，可以申请核拨复垦成耕地面积80% 的周转指标，用于村镇建设，周转期满归还。2003 年，启动“千万工程”，确立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩原则，农村宅基地复垦自此成为管控新增建设用地，保护有限耕地资源，保障中心村建设发展的新路径。此阶段从探索农村建设用地置换起步，试行建设用地复垦周转指标，采取预拨时入账、使用时核销、归还时结算、封闭运行的账册管理模式，初步形成复垦和建新分离指标化管理模式。

（二）试点阶段（2006—2009年）

2006 年，浙江省成为全国首批增减挂钩试点省份。湖州市尝试以增减挂钩为平台，将农用地和建设用地整理、中心城镇发展与小城市培育、现代农业综合开发等内容统筹一体的农村综合整治项目。2008年，嘉兴市创新开展宅基地换钱、换房、换地方和承包地换股、换租、增保障的“两分两换”，推进宅基地复垦和土地流转，加强农村土地整治和统筹发展建设。此阶段存在两种模式并行，以延续复垦产生周转指标置换方式为主，同时结合增减挂钩试点，对农村综合整治积极尝试，但试点采用项目区内平衡的管理模式，推进缓慢。

（三）常态阶段（2010—2018年）

2010 年，浙江省以“1 号文件”形式，明确深入开展农村土地综合整治工作，推进社会主义新农村建设；持续跟进出台项目报批、实施、验收、调整和监管等配套管理政策，建立项目备案监管系统，保障农村土地综合整治工作有序开展。该阶段农村土地综合整治项目从周转指标管理模式，调整为项目区内“边复垦，边挂钩”模式。虽然搁置了湖州试点内涵丰富的综合整治，回归到单一增减挂钩项目，但是通过城乡统筹，精准挂钩为导向，省内“812”土地整治工程顺利实施，农村布局优化，助力“千万工程”推进。

（四）提升阶段（2018年至今）

2018 年，浙江省率先实行“先复垦，后挂钩”，要求先建设用地复垦项目验收备案产生节余指标，再匹配建新区挂钩使用；同时，制定节余指标省域内调剂使用管理政策。模式的改变和范围的扩展，提升了灵活性和统筹度，使增减挂钩成为2018 年以来实施的土地综合整治试点的重要政策抓手和动力引擎。2023 年，进一步执行“先复垦，再变更，后挂钩”模式。此阶段既避免“边复垦，边挂钩”模式实施验收周期长、灵活性差、周转指标难归还的问题，又有效盘活土地资源，支持省内山区海岛县高质量跨越式发展。

二、问题困境

（一）拆旧建新项目区形式逐一挂钩困难

不同于指标化分类管理的耕地占补平衡政策，增减挂钩采用拆旧建新逐一挂钩的项目区管理方式，要求项目区内建设用地不增加，耕地面积不减少，质量不降低。

浙江省历经20 年土地整治，面临的是建新仍以现有城镇及集聚中心周边扩张为主，占用水田且质量等别较高；而拆旧地块则多位于农民向中心城镇搬迁集聚意愿较强的高山远山、生态保护区等山区丘陵地带，新增耕地比例降低，多为旱地且质量等别较低，导致两者组成项目区时，实现项目逐一挂钩困难，削弱了地方开展增减挂钩的积极性，难以发挥其优化空间布局、统筹城乡发展等作用。

（二）拆旧复垦新增其他农用地资源难以有效激活

浙江省山地丘陵地形面积占比大，复垦新增耕地比例已降至80%左右，随着对补充耕地的坡度限制进一步升级，该比例将持续降低，部分拆旧区只能复垦为林地、园地等其他农用地，而建设占用仍以耕地为主，增减挂钩实施范围和作用效果日渐受限。

一方面，无法盘活拆旧复垦所释放的新增建设用地计划和规划新增建设用地规模；另一方面，项目资金难平衡，尤其面临着节余指标跨县调剂需求和效益下降，难以发挥助力淳安等山区26 县发展的初衷，不利于高质量发展建设共同富裕示范区。

（三）拆旧复垦地块地类变更进度制约增减挂钩效率

按照现行拆旧区管理政策，拆旧复垦地块需纳入国土变更调查后方可产生节余指标，能够确保复垦真实性。但是实际执行复垦后地类日常变更和相应变更结果检查时发现，增减挂钩与国土变更调查等两项工作有待加强协同配合，存在不同地类变更周期错位协调难、调查实地举证重复开展互认难等问题，制约“先复垦，再变更，后挂钩”模式的执行效率，不利于省内高质量统筹协调耕地保护、用途管制和要素保障等工作。

三、思考建议

随着浙江省全面实施乡村振兴，高质量发展建设共同富裕示范区，增减挂钩迫切需要通过管理方式的改革创新，以更加符合创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，支撑“千万工程”不断深化，贡献省域空间治理体系和治理能力现代化的“浙江方案”。

（一）实施拆旧建新分离指标化管理

在已有“先复垦，后挂钩”模式基础上，取消现行的项目区内拆旧与建新逐一对应的挂钩管理模式，实行新增建设用地计划指标、规划新增建设用地规模流量指标、补充耕地数量指标、水田指标、粮食产能指标等5 类节余指标台账式管理。其中后3 类指标可纳入已指标化管理的耕地占补平衡储备库统筹管理，建新占用时，根据核销5 类节余指标数量完成挂钩。拆旧建新分离指标化管理的实施，能够解决项目区逐一挂钩难问题，破解“小账越算越精，大账越算越窄”的僵局。

（二）探索自然生态空间增存置换

协同林草、水利、农业农村等部门，以国土空间规划为引领，国土变更调查成果为底图，探索自然生态空间增存置换政策。通过构建项目新增林地、园地、草地、水域等其他农用为主的自然生态空间流量指标库，置换相应自然生态空间，推动高田下山、散林归山、水域增效替代等实施，实现生态补偿机制与增减挂钩政策衔接融合，进一步以耕地占补、建设用地增减、自然生态空间置换等流量平衡为核心，形成全省乃至全国统一的指标管控与交易运行体系，激活资源要素、优化空间布局，统筹城乡发展，实现生态价值。

（三）构建国土变更调查协同机制

国土整治部门与调查登记部门加强竣工测绘定界、现场举证拍摄和变更数据制作与审核等方面的协同配合，切实推进建立流程交互共建、技术标准共商、成果数据共享等协同机制。实施拆旧建新分离指标化管理模式，促进建设用地复垦项目管理提质增效。这既能在项目监管上，确保拆旧复垦的真实有效性，又能将建设用地减少、耕地等农用地新增情况上图入库确认，及时纳入国土空间用途管制体系，高质量开展增减挂钩。