建立增减挂钩节余指标储备机制的实践和思考

□ 嘉兴市土地储备中心 王志卿

城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）是通过农村土地综合整治，充分保障本村农民安置用地和农村发展用地空间基础上节余的可用于城镇的建设用地指标。增减挂钩指标在政策设计之初仅限于县域内流转，2008年“汶川地震”灾后重建首次突破地域限制，允许部分重灾县的节余指标在市域流转，2016年逐步推广至扶贫开发和易地扶贫开发领域，允许有条件在省域范围流转使用。当节余指标突破地域限制有价流转时，其资产性质得以显著体现，本文通过对节余指标储备属性分析和必要性分析，结合嘉兴市建立二级节余指标储备机制的实践，对节余指标储备存在的问题进行分析并提出建议。

一、节余指标属性分析

首先，节余指标作为增减挂钩政策的产物具有拟制性，若增减挂钩政策变化或取消，节余指标则直接失去了存在的基础和价值，具有一定的政策风险。其次，节余指标具有资源性，节余指标不仅包含了指标来源地区（村镇）的节余面积、旱水比例和耕地等级等自然资源属性，同时由于其生产和使用过程凝聚着人力资源、信息资源并创造大量的社会财富，具有明显的社会资源属性。节余指标的稀缺自然资源属性和体现城乡级差地租的社会属性直接决定了它的经济价值。此外，节余指标还具有农地发展权的特征，当节余指标通过上市流转时获取经济利益时，即成为了一种可以独立于农地所有权而单独行使的产权。

二、节余指标政府储备的必要性

（一）节余指标的外部性分析

节余指标作为公共物品具有典型的外部性特征。所谓外部性是指从事生产活动的当事人给他人或社会带来的影响。通过节余指标的生产和消费过程对其外部性进行分析如表1所示。

表1 节余指标外部性分析

（二）产权流转可有效解决外部性问题

外部性的产生是由于经济主体的产权划分不明确，而产权的一项重要功能就是界定清楚每个人受益或受损的权利，使负面外部性得以内在化。节余指标的类发展权属性，可以界定为特殊的新型产权，通过进入产权市场进行交易，通过竞争性方式在市场中形成双方满意的交易价格，也使农村及时、公平地享受到土地整治增减挂钩带来的经济效益。

（三）市场失灵需要政府介入储备手段

公共物品领域内垄断、外部性、信息不完全等因素会不可避免地造成市场失灵。以节余指标为例：其一，当土地市场行情弱势、级差地租下降、供大于求时，节余指标难以在市场中合理并及时地兑现价值，也不利于农整工作的纵深推进；其二，即便是一个成熟规范的市场也只是承担资源的配置功能，当土地市场行情火爆，指标需求亟缺时，指标价格动荡势不利于地价的稳定和优质建设项目的落地；其三，市场根据逐利本能选择复垦资源较丰富、成交价格较低的指标供应方，并不会优先考虑贫困地区或其他公共政策需求；其四，由于节余指标涉及发展权，区县和乡镇普遍带有惜售的心态，阻碍了交易的活跃程度。故而需要政府介入以相对温和的非行政手段弥补市场失灵的缺陷，政府储备节余指标的需求就此应运而生。

三、嘉兴探索政府节余指标储备试点实践

（一）试点背景和目标

1.试点背景

与长三角城市群的其他城市一样，嘉兴面临着严峻的城乡建设用地总体规模缺口，节余指标成为保障城镇建设用地的重要来源。值得庆幸的是嘉兴市的土地整治工作自1997年开展以来，一直走在浙江省前列。经过多年土地整治的大力推进，嘉兴地区各县市区均积累相当的节余指标存量。近年来，嘉兴市也一直致力于积极探索推进节余指标资产化、市场化进程， 2015年出台的《嘉兴市农村土地整治增减挂钩节余指标交易管理办法》和《嘉兴市农村土地整治增减挂钩节余指标质押融资实施办法》更是为开展政府储备奠定了良好的实施基础。

2.试点目标

一是缓解农村土地整治资金难题、推动村级集体经济发展。二是通过建立节余指标“蓄水池”为政府积累一定的节余指标存量，保障政府重大优质项目的建设用地指标，并为本地区经济建设的长期可持续发展做好资源储备。三是通过县级和市级两个层次的跨区域指标收储，引导指标与资金的跨县域流动，解决空间与资金的错配矛盾。

（二）嘉兴县市二级政府收储节余指标实践

1.县级节余指标储备

2016-2017年度嘉善县在出台完善相关制度的基础上，完成节余指标储备1042.3亩，涉及3个乡镇7个项目，收储价格为50万/亩，合计投入指标储备资金约5.2亿元，其中200亩指标为市、县联合收储，跨镇交易储备指标986亩，跨县交易储备指标693亩，实现指标出让收入11.4亿元，有力地推进了农村土地综合整治，盘活了节余指标的使用。海宁市出台了节余指标储备的导向性政策，完成节余指标储备300亩，供应85亩。海盐县通过统筹的方式开展节余指标储备，共完成统筹节余指标储备482亩，供应440亩。

2.市级节余指标储备

2016年10月，嘉兴市储备中心以价格50万元/亩的价格收储嘉善县土地整理开发中心200亩节余指标（其中经济薄弱村西塘狄菬村97亩），收储总价1亿元。考虑指标出让方的发展权和应得利益，协议明确：一是嘉善县土地整理与开发中心可以收储价加财务成本回购指标；二是将来指标出让时由嘉兴市土地储备中心和嘉善县土地整理与开发中心共同确定交易底价；三是指标出让收益（即出让价格扣减财务成本等）由二者共享，其中嘉兴市土地储备中心占比20%、嘉善县土地整理与开发中心占比80%。

2017年10月，嘉兴市土地储备中心委托嘉兴市产权交易中心采用挂牌竞价方式出让2016年收储的104亩节余指标，由王店镇人民政府成功摘牌，成交价格为80万元/亩，交易总价8320万元。

3.制度建设

2017年12月，结合试点实践，嘉兴市国土资源局与嘉兴市财政局联合出台《嘉兴市农村土地整治增减挂钩节余指标储备管理办法(试行)》（嘉土资发（2017）94号）。对节余指标储备的收储、供应程序以及资金管理、监督责任等方面作出规定。

▲ 市级收储的嘉善县农村土地整治项目实施前后对比图

（三）实施成效

经历两年的嘉兴县市二级节余指标政府储备试点，以事实证明了这是一项“多赢”的改革试点。对嘉兴市而言，初步建立了节余指标“蓄水池”，并且通过指标出让获取丰厚的资金收益，已供应的104亩节余指标实现盈利3120万元，实现了财政资金的高效回报。对嘉善等县而言，节余指标流转实现土地增值效益，获取了农村土地整治的资金，也有力地助推了“低小散”企业腾退整治、村庄布局规划和美丽乡村建设等工作的开展；对于通过交易获得储备节余指标的王店镇而言，及时弥补了嘉海公路及等开发建设项目的建设用地指标缺口。

四、政府储备节余指标存在的问题

（一）根据政府指导价格收储 ，风险小但影响储备意愿

目前嘉兴的政府储备节余指标基本执行50万元/亩的政府指导价，有利于降低风险、减轻财政资金压力，且在回购机制和交易利益分成机制的保障下，并未因储备价格低而使指标出让方利益受损。但其缺点在于：该基准价格与市场交易价额差距较大，2016年市级交易平台成交均价为80万元/亩，县级交易平台成交均价为65万元/亩，价格差直接影响储备积极性。

（二）设置回购机制保证发展权，但或有成为融资工具的倾向

由于节余指标涉及地区发展权，各级区县乡镇对节余指标普遍“惜售”，回购条款的设置解除了指标转让方发展权上的后顾之忧。从这个角度看，政府储备节余指标不同于市场产权的交易而更类似于政府之间的资源调剂。但回购条款也存在漏洞，一些指标存量较多的地区就将指标储备作为一条低成本融资渠道，背离了政府指标收储的初衷。此外储备的节余指标如果面临随时被赎回的风险，则对节余指标“蓄水池”存量有着直接的影响，不利于政府的宏观调控和长期规划。

（三）政策性导向较为明显，但利益落实有待明确

嘉善县的县级储备结合低端行业整治（村级园区整治），促进全县村级低小散企业“退散进集”工作。嘉兴市级储备则更侧重于对经济薄弱村经济支持。原则上指标储备所获得的收益应专项用于保障农村土地整治项目和分配给农户、集体经济织，用于缓解土地整治资金紧张的矛盾，帮助经济薄弱或亟需发展资金的地区及时兑现指标收益。但是无论是市级还是县级储备均未对储备资金的去向进行监督，县级或者区镇是否将该笔储备资金完整地用于农村土地整治项目和农户、集体经济组织还未可知。

（四）节余指标储备的使用及后续管理存在风险

虽然《浙江省土地整治条例》中提出节余指标可以在全省范围内进行调剂使用，但是在实际操作中还存在一些障碍。一是报国土资源部备案问题没有解决，节余指标跨域流转的合规性存在质疑，直接影响储备的积极性。二是浙江省国土资源厅目前并未实施节余指标的台账式管理。嘉兴地区所谓可流转的节余指标事实上只是建立在模拟立项基础上，其效力仅限于当地政府，存在着一定政策风险，实践中不能多次挂钩对其使用管理也带来极大的不便。此外，由于挂钩项目先占后补，加上农整项目存在一个三年期的时间差，复垦区的后期管护难度和成本较大。

（五）资金筹措困难阻碍县市二级储备机制体系建立

与土地储备不同，节余指标储备是一项创新性试点工作，地方财政并没有义务一定给予资金保障，完全依赖于地方财政实力和对节余指标工作支持力度。嘉兴的部分区县安排了此类资金，但是也有相当区县则是完全得不到财政支持。因而筹资问题成为县市二级政府节余指标储备体系建设的一个重要难题。调研了解，有的区县设想通过国土资源机构下属国有公司收储节余指标，再以指标质押的方式获得融资贷款，期望借此打通资金筹措渠道并规避对行政事业单位举债贷款限制。但是，国有公司能否具有节余指标收储主体资格还需进一步探讨。

五、思考与建议

（一）建立相对稳定且适当浮动的价格构成体系

政府制定基准价的目的是为了保护节余指标所有人的最基本利益，但是在市场价格远远高于基准价格的情况下，最低保护价格的意义并没有发挥出来，反而成为影响政府储备指标的一大障碍。建议以政府基准价格（农整成本+合理收益）为基础，结合考虑市场价格（即级差地租部分）、通胀率（即货币贬值成本上涨因素）、政策引导（扶贫或政策推进）等多重因素，制定相对稳定、适当浮动的价格构成体系，既可合理体现节余指标价值，保护指标储备人的合法利益，也能提高指标储备的积极性。

（二）合理设计回购机制，保障指标转让地区的发展权

回购机制对于节余指标转让地区发展权的保护意义重大，但是如果没有成本或仅从经济（利息）角度出发的回购，容易造成“融资陷阱”，导致政策异化。建议将回购成本以节余指标进行体现，即扣除一定比例的节余指标后再予以回购。该部分扣除的节余指标不直接表现为货币资金区别于融资，同时也尽可能地保持指标“蓄水池”“水量”的相对稳定。

（三）提高行政管理能力，安全高效发挥节余指标价值

节余指标跨域的储备涉及空间和时间的重新配置，对指标管理和风险控制要求更高，建议通过节余指标流转的台账式管理以及指标储备备案机制、质复垦量监管机制、储备利益分配落实机制等一系列管控手段，确保实现节余指标经济价值以及复垦耕地的生产能力。节余指标的资源地区间配置仍以市场供求为主要手段，储备机制作为补充机制更多地侧重于政策引导和公共利益，在维护地区发展权的基础上通过市场和政府有效配合、优势互补将节余指标对农村和城镇协同发展的价值发挥至最大程度。

（四）条件成熟时可推行跨省域节余指标储备

浙江省目前已开展跨市域的节余指标交易，但如若以交易平台开展储备则有以下问题：一是交易成本较高；二是如用于储备则影响其他地市真正有需求的使用；三是节余指标相对丰富的如丽水等地耕地等级偏低与嘉兴较高的耕地等级之间难以匹配平衡，质量提升有难度。因此，建议可以尝试进行跨省域的节余指标储备。如2018年1月，浙江省嘉善县与四川凉山州木里藏族自治县签订增减挂钩节余指标跨省交易使用合作框架协议，签约流转节余指标3000亩。如此项协议能真正落实，不仅能储备大量节余的建设用地指标而且能为指标当地农村新居建设、农村公益设施及基础设施建设和扶贫产业发展提供资金支持。跨省域的节余指标储备虽然要面临更多的规程及技术方面的难题，但对指标流出的贫困地区和指标流入的沿海发达地区而言，则是一种新型的、解决空间和资金错配矛盾的共赢方式。