法律视角下的土地征收和房屋拆迁

□ 嘉兴市国土资源局秀洲区分局 韩 超

案例：2016年3月，嘉兴市秀洲区王店镇镇中村吴某，向嘉兴市国土资源局秀洲区分局申请要求履行法定职责，查处该村集体土地上的违法用地行为和违法拆迁行为。经调查，申请人反映的建设项目是宝华村安置小区、王店镇中心小学。两个项目的土地审批手续合法，经浙江省人民政府批准农转用和土地征收手续，秀洲区分局已履行征地报批手续之法定职责。关于违法拆迁行为，根据部门职责分工，建议申请人向房屋拆迁主管部门或王店镇人民政府反映。

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一、主要问题

上述的案例反映出，征地拆迁问题涉及到镇、区、市、省多级政府，以及国土资源、规划建设、房屋征收等多个职能部门的工作职责。征迁行为的法律关系较复杂，体现在三方面。

一是征地和拆迁关系的复杂性。一方面征地和拆迁具有紧密性，征收的集体土地涉及宅基地的，按照“房地一致”的原则，在征收宅基地的同时，自然要对其上的住宅房屋进行拆迁。另一方面，征地和拆迁又具有可分性。2008年，嘉兴市启动实施的“两分两换”，把征地和拆迁分开，允许农户退出宅基地的同时也可以保留承包地，

二是征地和拆迁分属不同的法律规范。征地由土地管理的法律来规范，如《土地管理法》。拆迁分为城市房屋征收和农村房屋拆迁。城市房屋征收由房地产管理、城乡建设的法律来规范，如：《城市房地产管理法》《国有土地上的房屋征收与补偿条例》。农村房屋拆迁，即集体土地上的房屋征收，目前没有相关的法律来规范。

三是土地和规划不同步。虽然土地利用总体规划和城市总体规划正在朝着“两规合一”的方向发展。但在城乡一体化进程中，也有不同步的情况：因城市中心快速发展蔓延，把城郊结合部的集体土地提前划入了城市规划区；也有因规划未及时调整，在一些集镇镇区，已被征收为国有土地的区域还没有划入城市规划区。这样，就会出现同一房屋征收决定涉及国有土地和集体土地上房屋的现象。

二、法律视角

征迁法律关系的复杂性，导致征地拆迁矛盾纠纷易发多发。所以，有必要正确认识土地征收和房屋拆迁的基本概念，准确把握两者的法律关系、法定程序、补偿标准，深入调查、分析研究。

（一）法律依据

土地征收：《土地管理法》《土地管理法实施条例》《浙江省实施〈土地管理法〉办法》《征收土地公告办法》等。

国有土地上房屋征收：《房地产管理法》《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等。

集体土地上房屋拆迁：无法律规定，补偿标准参照《土地管理法》关于地上附着物补偿的规定。如果房屋所在地已纳入城市规划区，经土地权利人请求，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。

（二）法律关系

1.土地征收

土地征收即征收集体土地，为国家行为，属于行政法律关系，是国家与土地所有者（乡、村、村民小组三级农民集体所有）之间的关系，内涵是通过征收手续将集体土地转为国有土地。征地除了直接与土地所有者发生关系外，还直接与土地使用者（农民）发生关系，使农民的土地承包经营权、宅基地使用权归于消灭。土地承包经营权、宅基地使用权属于《物权法》明文规定的用益物权（财产权的一种），是农民赖以生存的权利，在现行土地制度下，这里面还涉及到一种身份资格的权利（非身份权，身份权在法律中特指亲权、配偶权、荣誉权），即只有本村村民（或村经济合作社成员）才享有申请农村宅基地的身份资格。在依法申请并获得宅基地使用权后，有权在宅基地上建造房屋及附属设施，这是宅基地使用权作为用益物权的外在表现形式。征收中，可以看出集体土地所有权、使用权、经营权三权分置的中国特色。

2.房屋拆迁（征收）

国有土地上房屋征收（原来称“城市房屋拆迁”）是国家行为，属于行政法律关系，在国家（房屋征收部门）与房屋所有人之间发生关系，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，但不能以营利为目的。房屋征收涉及到被征收人的房屋所有权，也是一种财产权。

集体土地上房屋拆迁：民事法律关系，是建设单位与被拆迁人之间的关系，实践中极易引发矛盾（如：暴力拆迁）。集体土地上房屋拆迁又可细分为村（组）集体土地上房屋拆迁和乡（镇）集体土地上房屋拆迁，主要涉及广大的农房（农村村民住宅用房、附属房、禽畜养殖棚等）、村办企业（或文化礼堂等公益事业）、集镇上的房屋（如：乡办企业、公共设施、公益事业），这里面涉及到私人的财产权、村级资产所有权、乡政府（或事业单位）财产权。实践中，一般由乡镇人民政府下属的国资公司组织实施集体土地上房屋拆迁，国资公司又往往委托相应的建设单位组织实施拆迁工作。建设单位根据政府文件、规划要求，在取得拆迁许可证的情况下，对拆迁红线内的房屋进行拆除，将该范围内的单位和居民予以安置，建设单位与被拆迁人之间就因拆迁造成的损失签订补偿协议。

从“拆迁”到“征收”。在城市房屋拆迁的历史变迁中，拆迁是开发商行为，原来的国有土地出让是“毛地出让”，政府将国有建设用地使用权出让给土地竞得者后，地上房屋尚需受让方（土地开发公司）进行拆迁、补偿、安置。为了解决现实中开发商与被拆迁人之间巨大的利益矛盾，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，城市房屋拆迁转变为国有土地上房屋征收，国有土地出让改为“净地出让”，开发商拿到的土地上没有房屋，可以直接开发。

（三）法定程序和补偿标准

1.土地征收

法定程序：根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》《国土资源听证规定》的规定，概括起来，法定征收程序是：告知；听证（征询村民意见）；确认（草签协议）；地籍调查和地上附着物登记；一书四（三）方案组卷上报审批；征用土地公告；征地补偿安置方案公告；报批征地补偿安置方案；土地补偿登记；实施补偿安置方案并交付土地。

补偿标准：主要规定于《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第26条、《浙江省实施〈土地管理法〉办法》第23-26条。笔者采取解读法条的方式，层层分析法条本意。

解读《土地管理法》第47条，有这些信息点：一是征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。（与城市房屋建设开发的巨大差距，剥夺了农村集体经济组织的利益分配、土地增值收益分配，土地出让金全部归入中央财政和地方政府财政，这由中国土地制度决定，土地是国家和集体所有，农民享有的是使用权，补偿的是农作物产值）。二是补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，地上附着物隐藏着集体土地上房屋价值的补偿。补偿数量直接与当地的农作物年产值有关，国家规定了一定的倍数。三是安置补助费，安置的农业人口数与征地所在村（组）人均耕地数有关，征收非耕地的，不涉及安置农业人口。笔者认为，这与《农村土地承包法》中关于农村土地的规定有关联，农村土地是指农民集体所有（使用）的耕地、林地、草地，以及其他用于农业的土地。《土地管理法》规定安置人口与耕地相挂钩，体现了国家对征收耕地的慎重，对征地农民承包经营权合法权益的保护。四是土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省级政府规定。

解读《土地管理法实施条例》第26条，有这些信息点：一是补偿费的归属问题。因土地是集体所有的，地上附着物和青苗是农户个人所有的，所以土地补偿费归村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的农户所有。二是安置补偿费的分配和归属问题。需要安置的（涉及耕地），由村集体经济组织安置，安置补助费支付给村集体经济组织；由其他单位安置的（劳力安置），安置补助费支付给安置单位（用工单位）；不需要统一安置的（货币安置、养老安置），安置补助费发放给农户或用于支付养老金。

解读《浙江省实施〈土地管理法〉办法》第23-26条，有这些信息点：一是征用耕地、耕地以外的其他农用地、未利用地、建设用地的土地补偿费区分不同的标准计付。二是安置补助费专款用于劳动力安置，采取社会保险、提供就业机会、兴办企业、一次性补助等方式。三是建筑物、构筑物按照其实际价值（重置成本）计算。

2.国有土地上房屋征收

法定程序：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，法定征收程序是：拟定征收补偿方案；征收补偿方案征求公众意见；视情修改征收补偿方案，修改情况及时公告；对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；调查结果向被征收人公告；确定房屋征收范围；社会稳定风险评估；作出房屋征收决定；落实征收补偿费用；实施房屋征收和搬迁。

补偿标准：与集体土地上房屋拆迁的补偿差别很大，最主要的是考虑被征收房屋的区位价值、土地增值等方面，具体规定于《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》。

3.集体土地上房屋拆迁

对未划入城市规划区的集体土地上房屋拆迁，依据《土地管理法》关于地上附着物的标准来补偿，房屋只是作为地上附着物一并征收，房屋的私有财产属性没有得到体现（按照重置成本）。根据中央文件、最高院的规定，笔者认为，对农村房屋拆迁，程序上应参照《国有土地上的房屋征收与补偿条例》，逐步规范和完善拆迁行为。

2011 年，中央纪委、监察部印发的《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8 号）规定：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”同年，最高人民法院出台的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

三、对策和建议

（一）正确认识征地和拆迁的关系

征地和拆迁是两个不同的概念，征地的对象是土地，拆迁的对象是房屋。对因征地引起的拆迁，应采取货币补偿或产权调换的方式补偿，确保户有所居。对因土地综合整治、“两分两换”引起的拆迁，即农房搬迁，应在农民自愿、有偿的前提下，鼓励其放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房，或者引导农民到规划的农村新社区或者中心村集中建房，以提高土地节约集约利用率，同时鼓励农民采用转包、转租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权。

（二）正确把握征地和拆迁的法律规范范畴

关于土地征收，主要由《土地管理法》规范，目前适用的《土地管理法》是经1998年8月29日修订的，于1999年1月1日起施行，全国人大常委会已提上第2次修订日程。关于国有土地上房屋征收，根据《城市房地产管理法》第6条，国务院制定出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，完成了国有土地上房屋征收补偿的架构。关于集体土地上房屋征收，仅有《土地管理法》“地上附着物”这一模糊的概念。笔者建议，按照《立法法》第8条规定，在《土地管理法》征收集体土地的条款中增加“地上建筑物（房屋）一并征收”的内容，然后借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台的路径，授权国务院制定行政法规，建立起集体土地房屋所有权保障机制。

（三）依法开展房屋征收补偿与安置工作

根据最高人民法院机关刊《人民司法》2015年第20期，《同一房屋征收决定涉及国有土地和集体土地上房屋可区分处理》一文提出，同一房屋征收决定确定的征收范围同时包括国有土地和集体土地上的房屋，因土地性质及四至明确可区分、法定职权明确可区分、法定程序明确可区分、法律适用明确可区分，可作区分处理。该观点涵射到房屋征收补偿与安置，可作这样的理解：对涉及城市规划区集体土地上房屋，参照国有土地上房屋进行征收补偿与安置；反之，应按照《土地管理法》等规定进行征收农村集体土地及地上附着物的补偿与安置。笔者认为，按照“公平补偿”原则，当地政府可视情在差价范围内对受偿价值较少的被征收人予以合理合情的补偿。

四、结语

土地征收、城市和农村的房屋征收都服务于社会经济发展大局，都是为了推动城镇一体化发展和新农村建设。近年来，关于征地拆迁、补偿安置的问题越来越复杂，出现了信访、履职申请、信息公开、网络舆情、复议诉讼相互叠加的趋势，想要彻底解决，实属不易。笔者期望通过对征地、拆迁在法律关系上的梳理，能使各位同仁进一步把握基本概念，理清思路，在开展征迁工作中，减少和化解矛盾纠纷，维护相关人员的合法权益，依法依规“公平补偿”，落实好相关政策。