教育基建项目融资风险及防范研究*

刘泽汀 伍梦环

1 广西现代职业技术学院 广西河池 547000 2 河池市民族高级中学 广西河池 547000

1 教育基建项目融资风险特点

教育基建项目涉及融资的公办主体和非公办主体，融资主体的多样性带来了融资风险的复杂性，既有可能引发一系列融资风险，也会面临一系列不同的融资风险。主要的融资风险有财政风险、信用风险、利率风险、道德风险、社会风险等。

2 教育基建项目融资风险分类

2.1 财政风险

财政风险是由于政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性[1]。

2.1.1 财政支出风险

教育基建项目融资首先会导致财政支出风险。一方面是对本应用于保障和改善民生的其他财政支出项目具有“挤出效应”。资料显示，过去15年中，财政支出用于包括教育基建项目在内的固定资产投资预算内资金平均增速比同期公共财政支出增速高出约30%。尤其是对教育基建项目政府直接投资，使得有限的财政支出被用于保障和改善民生方面减少了。另一方面，由法规规定的与财政收支硬性挂钩领域首先是教育领域，其中教育基建项目占了较大比重，财政支出结构存在僵化趋势，不利于经济社会健康稳定持续发展。

2.1.2 财政赤字风险

教育基建项目融资规模过大容易引发财政赤字风险。教育基建项目融资公办主体无论是通过PPP融资渠道、ABO 融资渠道或是政府专项债券等渠道开展融资行为，在一定程度上都会促使政府财政赤字扩大，容易引发财政赤字风险。尤其是在当前政府已启动“12 万亿救市计划”，财政赤字风险加大。

2.1.3 财政债务风险

教育基建项目融资有可能引起财政债务风险。2022年专项债券额度达到3.65 万亿元，其中3.45万亿元新增专项债券额度已于2022年3月底完成下达。用于包括社会事业在内的9 大领域，其中教育事业是社会事业的重要组成部分，教育基建项目是教育专项债券融资的主要构成部分。部分地方政府专项债券融资面临着债务规模较大、债务负担较重的财政状况，尤其是存在规模不小的“隐性债务”[2]。在严重缺乏偿债能力的情况下，地方政府依赖土地出让收入偿还债务，甚至只能采取借新债还旧债的方式，这有可能引起债务逾期危机。

2.2 信用风险

教育基建项目融资所面临的信用风险是指教育基建项目融资相关方不能履行合同义务而导致的风险。

教育基建项目融资各参与方的信用程度、专业水平等因素直接决定面临的信用风险的大小。当前情况下，国际国内均面临着经济紧缩的形势，我国已将年均经济增长目标下调到6%以下。由于盈利能力水平下降，尤其是对于教育基建项目融资非公办主体而言，因多种原因无法履约还款的概率增大，教育基建项目融资所面临的信用风险增加。虽然公办主体有政府财政收入作为保障，相较非公办主体来说无法履约还款的可能性较小，但如果经济紧缩的形势进一步加剧，政府财政收入会减少，在政府已大规模举债、财政赤字居高不下的情况下，教育基建项目融资所面临的信用风险同样会上升。

2.3 利率风险

利率风险是商业银行面临的由于市场利率变动的不确定性而造成损失的可能性。当政府实施扩张性的货币政策时，银行系统可贷资金总量供大于求，利率下降；当政府实施紧缩性货币政策时，银行系统可贷资金总量供不应求，利率上升。利率波动对教育基建项目融资成本会造成影响。在浮动利率融资状态下，当市场利率上升时，项目资金成本随之上升，导致教育基建项目这类借款额度较大的项目债务利息负担加大而出现损失。在固定利率融资状态下，当市场利率下降时，由于项目融资借款利率固定不变，项目资金成本实际上升，也会导致教育基建项目债务利息负担加大而出现损失。

2.4 道德风险

教育基建项目融资道德风险是不同融资主体在融资管理过程中，由于融资主体内的个人原因或机构因利益驱使而导致的使融资主体或银行等利益遭受损失的可能性。不论是教育基建项目公办主体还是非公办主体，都不能完全避免由于个人原因带来的损失，有可能是个人能力不足导致损失，也有可能是个人为谋取私利而恶意实施的某些行为如“设租、寻租”等导致损失。总之，由于资本市场信息不对称的普遍性，资金使用方有可能利用其掌握的信息优势，做出有损项目融资出资方利益的行为。

2.5 社会风险

社会风险是一种可能性，这种可能性会导致社会冲突，甚至危及社会稳定、破坏社会秩序，进而引发社会危机造成灾难性后果。教育基建项目融资的前述风险如果不能加以有效管控，那么由此引发的国有资产流失、系统性金融风险成为现实、腐败加剧、信用危机等一系列问题叠加在一起，就会引发社会风险，一旦社会风险恶化到某种程度，就可能引发社会危机，造成不可逆的恶果。

3 教育基建项目融资风险防范措施

3.1 财政风险防范

疫情以来，我国财政收支平衡压力较大，财政赤字和债务风险增加。虽然近几年财政收入也有增长，但是财政支出增长幅度更大[3]。由于实施了一系列减税措施，想要依靠增加财政收入来缓解财政风险的难度加大。因此，只能采取提高资金使用效率等其他措施防范财政风险，如图1所示。

第一，强化政府专项债券日常管理监督，提高财政支出利用效率。用于教育基建项目的专项债券融资资金，杜绝用于教育形象工程、面子工程。加强对教育基建项目专项债券融资实行月报制度，每个月按时报送资金使用进度和使用流向，形成月度预警制度。随机对教育基建项目专项债券资金开展专项抽查，对管理失职的主管部门严格处罚。建立政府债务资金管理负面清单，把项目融资主体责任事故列入负面清单向社会公示。对个人出现腐败问题的坚决移交纪检监察机关，切实强化政府债务资金管理。

第二，构建形成系统化的债务风险防范机制。政府财政部门在履行正常职能的同时，研究制定统筹财政资源的高效举措，想方设法降低隐性债务风险。首先是加强对地方政府债务监管、强化风控制度建设，最大限度将地方政府债务普遍纳入预算管理范围。同时把地方政府债务完全纳入预算管理，实现地方政府债务标准化、规范化，使地方政府债务制度体系逐渐走向成熟，有效化解财政债务风险。

第三，盘活存量资产减少财政赤字。对于地方政府及国有融资平台掌控的优质经营性资产，可考虑通过引入第三方战略投资者、债务置换或者移交-经营-移交模式，在提升资产营运效率的同时实现教育基建项目融资资金的提前回流。

3.2 信用风险防范

教育基建项目融资信用风险防范可分为对非公办主体的发展性融资信用风险防范与对公办主体的发展性融资信用风险防范。首先让授信方对融资主体有明晰的产权界限，才能独立承担相应风险责任。

对非公办主体的发展性融资信用风险防范举措与一般的项目融资风险防范举措相似，主要是提醒和培养非公办主体的信用意识，让非公办主体了解到自身的良好信用才是最重要的无形资产，保障自身的信用就是保护自己的无形资产。同时实行失信公示制度，通过新闻媒体公示失信非公办主体、树立诚实守信典型，通过法律手段严格惩戒失信的非公办主体，构建信用风险评估制度和信用风险报告制度，引入信用担保体系，在实践中完善担保体系，进而更好地解决非公办主体担保和抵押困难，既能降低为非公办主体融资信用风险，又可以为非公办主体提供更优质融资条件，拓宽非公办主体融资渠道。

对公办主体的发展性融资信用风险防范，主要可以通过增强公办主体的经营理念，优化财务预算管理，由粗放型向集约型转变，降低办学成本，将融资成本纳入下一年度的财务预算并制定还款计划，保障融资资金按时还本付息。还要增强公办主体的融资渠道。同时，提供融资贷款的银行等金融机构可与公办主体开展“银校合作”等多渠道合作以强化金融监管，增强贷前审查和贷后监管，加强对公办主体的发展性融资信用风险防范。

3.3 利率风险防范

教育基建项目融资利率风险防范也可从对非公办主体的融资利率风险防范与对公办主体的融资利率风险防范两方面开展。对非公办主体的融资利率风险防范可通过基本金融衍生工具进行利率风险对冲降低利率风险，如通过利率远期合约、利率掉期、利率上限、利率下限、双限合约减少利率波动带来的项目融资风险。非公办主体还应通过专业的市场分析机构定期或不定期召开的市场行情分析会预计利率的未来走势，遇市场利率突变情况时，及时采取应对措施最大限度降低利率风险带来的损失。尤其是当前政府实施扩张性的货币政策时，虽然银行系统可贷资金总量供大于求，常规预期是利率下降，但也不排除资金定向流入特定几类行业而导致教育基建项目融资的利率不发生变化或小幅上涨的情况。

对公办主体而言，融资利率风险防范无法通过金融衍生工具开展，只能通过与政府决策机构保持密切沟通，一旦政策有变化能提前做好防范，尽可能提前获悉利率政策，避免因政策变化带来的利率风险损失。当政府实施紧缩性货币政策时，银行系统可贷资金总量供不应求，利率上升。利率波动对教育基建项目融资成本会造成影响。在浮动利率融资状态下，当市场利率上升时，项目资金成本随之上升，导致教育基建项目这类借款额度较大的项目债务利息负担加大而出现损失。在固定利率融资状态下，当市场利率下降时，由于项目融资借款利率固定不变，项目资金成本实际上升，也会导致教育基建项目这类借款额度较大的项目债务利息负担加大而出现损失。还需做好融资借款期限管理，避免大额融资资金同时到期，在避免利率风险的同时避免现金流风险。

3.4 道德风险

首先可通过有限合伙降低道德风险。国外风投机构为控制道德风险，以有限合伙制代替公司制，从出资制度、责任制度、分配制度、管理制度、存续制度等方面优化管理，形成了一系列约束机制，有效降低了道德风险。同时鉴于我国公司法规定：国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人[4]，而教育基建项目的投融资方不可避免地会有公办主体的身影。因此，为了有效降低道德风险，教育基建项目融资和实施可探索采用有限合伙制，如规定非公办的融资主体作为普通合伙人出资百分之一可享受总收益的百分之二十，但须对项目债务承担无限责任；公办主体作为有限合伙人出资百分之九十九可享受总收益的百分之八十，但只在出资额度内对项目债务承担有限责任。此类制度既考虑到教育基建项目的利益激励又能规避机构的道德风险。

此外，根据声誉模型理论，虽然委托人、代理人有不同的风险偏好，代理人信息获取水平高低不一、代理人对固定收入与可变收入偏好也不一致，但只要在重复博弈的条件下，代理人就倾向于选择与委托人合作的行为[5]。将声誉模型运用于教育基建项目融资风险防范过程，可理解为：只要存在一个有效的资金管理者市场，资金管理者出于声誉考量，总会倾向于选择对教育基建项目融资主体效用最大化的行为，以获得市场声誉。当声誉能够准确地通过市场反映出来，具有良好声誉的资金管理者将获得更多资金管理的机会。因此，资金管理者会很重视市场声誉，该机制就能很好降低道德风险。

3.5 社会风险

教育基建项目如果规模过大且得不到有效监管，可能会引发国有资产流失、系统性金融风险成为现实、腐败加剧、信用危机等一系列问题，如果问题恶化则会引发社会风险。

从教育基建项目融资风险层面来说，要防范社会风险就需要各级纪检监察机关的有效介入，以强化对国有投融资平台企业的监管。把查办到的个案剖析解读，尽量将损失降到最小，防止出现塌方式腐败，尽可能避免因制度缺失、责任缺失、监管缺失而导致的问题。采取针对性措施，通过专项巡视、巡察等方法，及时发现、及时查处相关问题，促进平台企业不断优化治理结构，防止平台企业成为滋生腐败的温床，一体防范道德风险、债务风险、金融风险、社会风险。