部门整体绩效管理的“鹤壁经验”*

马国贤 曾纪茂

一、部门绩效管理制度建设原理

(一)部门绩效管理的特点

部门是指依法或依行政命令成立，具备宗旨和职能、预算、组织三条件，用于管理具体公共事务，向社会提供公共服务的政府组织。在我国，部门是根据政府职能设立的，它代表政府，依法管理各项公共事务，是向企业、居民提供具体公共服务的组织。部门管理属于公共管理范畴，其管理具有依法行政、层级节制、公文主义、专业化管理、公务机关能力完备的特点(韦伯，2004)。对于部门绩效管理的特点，可具体归纳如下。

1.服务性

从花钱买有效服务的绩效观看：一是公共服务是大概念，管理也是服务；二是绩效管理所关注的是有效公共服务，是指由政府提供，又是企业和居民所接受的服务。在计算上，有效服务是指在政府总服务中，减去无效服务后的余额。 部门绩效指标通常采用列举法，亦即根据部门职能，将它们分解为具体事务，按事务设计反映其服务效果，如受益对象、受益人数、服务质量等方面的指标。

2.整体性

为实现政府职能，部门管理通常有科室、下属组织(事业单位)等组织形式。部门是政府责任的受托人，应当以整体方式向政府负责。同时，在财政管理上实行部门预算制。部门预算绩效管理应采用“一个部门、一套指标、整体评价”的方案，以体现业绩的整体性。这是说，部门的绩效指标应覆盖其所有职能方面。对于采用系统管理的部门，其指标应当包括本级和下级。

3.持续性

部门管理与项目管理不同，部门管理既有年度性，又有持续性，部门核心职能基本保持稳定，今年未完成的工作，今后还将继续下去。而项目是有一定期限的，它是以一件事为管理对象的。一个项目完成，这项工作也就结束了。为此，部门绩效制度应体现持续性要求。

(二)部门绩效管理原理

1.一观三论

“一观”是指花钱购买有效公共服务的预算观。这是说，预算绩效是由预算，即政府花钱问题引起的，绩效是指政府花钱购买的有效公共服务，由花了多少钱、买到了哪些有效服务、两者相比是否值得三个问项构成。其中前两项指向绩效指标，第三项指向绩效评价。由于这一理论来自“花钱买产品、花钱买服务”的价值观，解释了决定绩效的两个要素——预算支出、有效公共服务的关系，这就为本文提供了理论依据。

“三论”是指支撑绩效管理制度的公共委托代理、目标/结果导向、为“顾客”服务三个理论。其中，公共委托代理理论是指预算绩效管理(含绩效指标和评价方法)来自公共委托关系：政府是公共事务的委托人，部门是受托人，委托事项是公共事务，而预算是委托费用。部门在不违反法律和行政规则下，有权决定怎么做。而绩效评价是在信息不对称下，政府(委托人)基于绩效目标，对部门做得怎样进行的评议和估价活动。有效公共服务也称业绩，指那些与各部门职能相关，且为服务对象认可的政府服务，它指向结果。“目标/结果导向”理论是指公共管理作为过程，通常由目标、拨款、过程、结果、影响(效果)等环节组成。传统过程管理模式关注拨款和过程两个环节，而预算绩效管理更关注目标、拨款和结果，它将通过结果评价，而不是对过程的检查，来说明部门做得怎样。为“顾客”服务理论是指绩效指标建设应贯彻受益人原则，将有效服务，即人民得到的公共服务，而不是政府做了什么，作为绩效指标。

2.绩效制度建设的标准科学原则

党的十九大报告明确指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。绩效管理制度建设应符合标准科学原则。其中，“标准”是指绩效指标建设应当标准化，采用“同类对象、同一指标”的方法，以避免绩效指标的重复建设和重复评价。“科学”指绩效制度应达到价值理性和工具理性统一。其中，价值理性指绩效指标的价值指向应符合普遍适用的公共价值观；而工具理性指制度的路径和方法应体现这一价值指向，且符合客观、真实、有效、全面、可操作原则，从而有力地支撑制度。

3.绩效指标建设的信度、效度标准

绩效评价是客观见之于主观的事物，要获得有公信力的评价相当困难，除非它具备了有一个具有公信力的价值标准，有一套客观真实、符合信度效度标准的绩效指标和评分方法两个条件，否则，就无法说清评价结果是否客观真实，也无法回答各种争议。在西方，一些国家虽然绩效评价起步较早，但因忽略了信度效度标准，对评价结果存在种种争议，致使评价结果无法有效用于公共管理。

信度效度理论始于教育学“怎样测量学业成绩”。由于它提供了衡量绩效评价质量的标准，因而为本文接受。其中，信度是用于衡量绩效评价可信度的指数，指对同一对象多次测量结果的一致性程度：若不同的人按同一方案，对同一对象多次测评的结果完全一致，则信度为1。若10个人10种结果，则信度为0，即完全不可信。效度指用于测量评价结果的有效性，即它能为用户接受程度的指数。若评价结果为委托人和被测评人接受并用于管理，则效度为1，若两者均不接受，则为0。提高两个度的方法通常有：(1)绩效评价的标准化；(2)采用量化指标，杜绝“拍脑袋评分”；(3)提高绩效评价的透明度；(4)跟踪评价结果的应用。

4.绩效指标建设上的两个规则

虽然“两个度”理论通过对评价质量的指数化，为制订科学的评价方法提供了依据，但是面对上述难题，我们该怎样建设标准科学的部门绩效管理制度呢？本文认为，要以规范的绩效指标为起点，采用以下规则。

一是分类指标与测量指标适度分离的规则。这是说，一个指标体系通常有分类和测量两类指标构成，前者用于指示绩效指标的属性和范围，通常采用定性指标；后者是用于测量部门某一方面业绩值的指标，必须采用定量指标，以精确地描述业绩状态。

二是绩效评价的“测量—评分”的两分法规则。将部门绩效评价分解为绩效测量和绩效评分两环节。测量环节的任务，先根据绩效指标的价值指向和计量标准，测量出各指标的实际业绩值，做到客观真实、可检测、可验证，再按绩效目标(或标准)，计算出偏离度。绩效评分环节的任务是根据偏离度的价值指向和评分公式，计算出该指标的绩效分值。评分公式为：绩效分值=(目标值-实际值)/目标值×指标权值×扣分倍数。

由于两个规则提出了测量指标和公式化评分，采用量化的测量指标，因而是有利于提高绩效评价信度，杜绝“拍脑袋评分”的规则。

(三)厘清部门整体绩效管理与项目绩效管理的关系

在我国全面预算绩效管理中，部门整体绩效管理处于核心地位。

一是从花钱与绩效的关系看，部门是公共产品的生产者和提供者，是财政的基本供给对象。再从财政支出的“吃饭”与“建设”关系看，保障“吃饭”是财政的首要任务。这些说明，部门绩效是我国基本的绩效问题，是全面预算绩效管理的首要对象，抓住部门绩效就抓住了全面实施预算绩效管理的“牛鼻子”。

二是从三个绩效，即政府、部门和项目绩效的关系看(见图1)，虽然部门绩效处第二层次，但具有整体性和全面性，而项目绩效属于单项支出绩效。在我国，虽然项目预算支出约占财政总预算支出一半，但政府公共服务的80%，基本公共服务的100%是由部门提供的。何况，项目在建成后，其日常管理归部门。可见，与项目绩效的个体性相比，部门绩效居于核心地位，是决定全面实施预算绩效管理成败的关键。

图1 绩效的分类和评价

三是从政府与部门的关系看，前者虽然很重要，但在构成政府绩效的指标体系中，多数指标来自部门。或者说，若每个部门是高绩效的，则必是高绩效的政府。

可见，从三个绩效的关系看，部门绩效处于核心地位。这点也告诉我们，部门绩效制度建设是全面实施预算绩效管理的关键。

二、部门绩效管理的制度设计

(一)部门绩效指标体系的设计

在绩效指标建设上，针对财政部“一个指标框架、二次开发、第三方评价”模式实施中的难题，本文采用了标准化管理的“一竿子到底”的一个部门一套指标的建设思路，根据财政部指标框架投入、过程、产出、效果的一级指标，设计了基于量化指标的四个维度部门绩效指标框架(见图2)。

图2 部门整体绩效管理的指标框架

(二)建设“四环节管理、两环节评价”的绩效制度框架

1.总体思路

绩效管理并非“部门管理+绩效”，它是部门管理以绩效为中心的制度重建，我们认为应建设以“四环节管理、两环节评价”为特点的部门绩效管理制度模式。部门绩效管理制度模式四环节管理如图3所示，其目标是部门为适应绩效管理需要，建设以绩效指标和事业成本为中心，以绩效目标、绩效预算、绩效拨款、绩效评价为管理环节的新颖管理制度模式。

图3 部门绩效管理模式

第一，绩效目标。绩效目标在科学管理中称为目标管理环节，是部门根据绩效目标，上年业绩编制的业绩和预算目标，它是《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)指定部门应当提交的材料之一。

绩效目标指部门或单位年度将达到的产出与结果类指标，而工作目标指部门根据绩效目标制订的实施计划。当时，鹤壁市在这方面存在两个问题：(1)概念不清，部门未区分绩效目标与工作目标，将后者视为绩效目标；(2)不知如何编制绩效目标。

第二，绩效预算。绩效预算指财政部门按经政府批准的部门绩效目标、事业成本而编制的资金配置计划。本文的绩效预算是指后者(见图4)。其具体做法如下。

首先，将预算支出分为三类：A基本支出预算、B常规性项目预算、C发展性项目预算。其中，A+B为部门常规性预算，是部门和单位绩效管理对象，宜采用“总量控制，部门立项、部门评价”的管理方式；C为政策和项目预算，是政府委托部门实施的项目，宜采用“项目由部门实施，财政评价”或委托部门评价的管理方式。

其次，实行预算/结算制。预算指由部门按绩效目标，根据事业成本编制，经财政初审、人大通过的部门绩效预算；结算指在年终后，财政将按各部门绩效目标实现率结算资金，对未达到绩效目标的，将扣减其下年预算，必要时还将报告政府，启动追责机制。

再次，如图4所示，事业成本是指由国家发布的各类公共服务的标准成本。如，每万居民的治安成本，生均义务教育成本，每万居民的医疗服务成本等。按标准化管理要求，它是指在达到最优服务下的各项事业的成本。

图4 基于事业成本标准拨款的预算框架

再其次，采用部门预算总额基数化制度。理论上，绩效预算编制应在部门的预算限额下进行，否则，部门会无限放大支出需求，导致绩效预算改革失败。考虑到鹤壁市的财力现实，在国家未实行事业标准成本制度前，本文以各部门前三年常规性预算的平均数为预算基数。它将在较长时期内固定，同时扩大部门预算编制上的自主权。

最后，预算与绩效挂钩。通过结果评价，对整体绩效为优和良的部门，采用年度预算奖励制度，奖励的比例为部门常规性预算的1%～3%，对于被评为不及格的部门，将扣减下年度预算的2%。

第三，绩效拨款。绩效拨款指财政部门在人大批准预算后，按预算、按计划、按事业进度、按绩效拨款的制度。

第四，绩效评价。绩效评价指部门在年终，依托计算机系统，以绩效目标业绩的实现率和各项业绩值为依据的绩效评分活动，通常采用部门自评，财政监督的做法。财政监督包括部门的初评结果应征得财政部门认可后，方可编写绩效分析报告。

2.设计规范的《部门整体绩效目标与预算申报/审批表》

经验证明，我们要搞好“两环节评价”，即部门事前评估和结果评价，就必须设计两个评价表，使拍脑袋评价变成科学决策的过程。本部分主要介绍《部门整体绩效目标与预算申报/审批表》(见表1)。该表具有以下特点。

表1 部门整体绩效目标与预算申报/审批表

(1)采用绩效目标—预算一体化编制方式，以做到事钱匹配，政府和人大“看得懂、审得了”。

(2)采用绩效目标、工作措施、预算措施三栏式表格。其中，绩效目标编制采用历史法。绩效目标名称按给出的部门绩效指标填列，目标值指该指标本年度拟达到的目标业绩值，上年实际值指部门上年的该指标绩效评价值。拟采取的主要措施指部门为实现绩效目标而采取的措施，包括工作措施和预算措施。预算措施按分类填列，其总额等于部门本年度的预算额。

“两环节评价”是指，一是在新预算年度前，要开展对部门提交的绩效目标和预算进行事前评估，以确定其绩效目标和预算的合理性、可行性。二是在预算年度结束后，开展的部门预算支出和绩效目标达到率的结果评价，以确定部门的绩效状态。这点表明，它与项目绩效管理的事前评估、跟踪评价、结果评价的三环节评价模式是不同的。“三环节评价”是按项目的事前、事中、事后管理阶段设计的。而“两环节评价”是对部门支出设计的，它适用于对常规性预算支出的评价。由于常规性预算每年发生，因而可去繁就简，略去事中评价。

(3)前期评估是预算管理的重要阶段，它采用“以审带评”的做法，由以下三个程序构成。一是由部门编制绩效目标和预算，形成年度预算和绩效目标初步方案。二是财政部门受理并进行初审。对符合要求的初步方案，要组织专家进行正式评审。三是财政部门对专家评审通过的初步方案，按程序报告政府和人大终审。通过政府和人大初审的初步方案就称为正式方案，由财政部门发文，通知部门组织实施。

(4)为方便审查，本表还设计了“绩效目标综合提高率”，它采用加权平均法计算。通过该数据，审查机关可了解部门的绩效目标和预算概况。

三、鹤壁市部门整体绩效管理经验

在鹤壁市委、市政府的领导下，由财政部门组织实施，以建设科学、落地和可持续的指标体系为起点，根据结果导向，充分考虑部门的服务特点，设计了既适用于测量“整体绩效”(全市)，又适用于测量“本级绩效”的投入/产出指标体系。在基础数据表中，按不同的数据来源，对“市本级”、“区级”、“县级”进行了统计区分，并利用数据系统的自动计算功能，建立了分级统计的数据体系，从而形成了一个加权平均的数据统计体系。

(一)鹤壁市部门整体绩效评价指标体系的建设

鹤壁市部门整体绩效评价指标体系建设的过程复杂而漫长，经过三年才完成，从这点也可说明部门绩效管理制度建设的困难性。

1.构建部门整体支出绩效指标体系框架

鹤壁市政府的整体支出绩效评价得到鹤壁市委市政府的大力支持。从2018年10月开始，整个试点过程分两期，第一期先对10个政府部门开展部门整体支出绩效指标体系建设并进行试评价，以验证绩效指标体系的可行性；第二期再对其余21个政府部门开展部门整体支出绩效指标体系建设并进行试评价。

试点过程的第一步是组建由学术界研究人员与预算管理实务官员共同组成的专家组，在吸纳财政部与各省(区、市)部门整体支出绩效指标体系的经验基础上，多次征求财政部及地方各方面意见，以财政部指标框架为基础，参考西方通用的“投入—产出”框架，通过修订，形成了部门投入与管理类指标、产出与结果类指标和社会评价类指标的三维度指标框架。

2.确立了共性指标统一设计，个性指标逐个部门开发的思路

根据整体绩效评价的目标，在部门指标体系建设上，我们将部门绩效指标分为共性指标、个性指标两部分，其中共性指标是指投入类、财政和财务管理类、社会评价类指标。这四类指标的二三级指标名称、指标权值和指标公式，由课题组统一确定，总分值为40分(见表2)。个性指标是指产出与结果类指标，价值指向为部门业绩。对它采用分部门逐一开发的做法。

表2 鹤壁市部门整体绩效评价指标体系构成

3.以开发个性指标为重点，形成部门指标体系

在部门共性指标确定后，开发个性指标，即适用于鹤壁市31个政府部门职能的产出与结果类指标，就成为本课题的重点。由于这类指标直接指向部门业绩，为此权值高，开发难度大。尤其是要将各部门的日常的、具体的工作变成指标是困难的，也是从部门领导到各科室都没有遇到的。

为了达到规范、实用指标建设要求，课题组的做法为：一是设计了部门整体绩效指标的开发、试评价两个阶段。二是确立了有价值、可落地、可评价的业绩指标遴选标准。三是从指标的系统性出发，设定了职能—事务—绩效指标，包括各类事务(服务)的数量、质量指标，依靠党、依靠群众的指标开发路径。实践证明，这个路径是成功的。四是明确任务，根据鹤壁市政府的31个部门，将课题组人员分成31个分课题组，每个分课题组负责一个部门的个性指标设计。

4.开展了2018年、2019年部门预算绩效的试评价

在市财政局的支持下，我们对市级31个部门开展了2018年、2019年部门预算绩效的试评价。其中，第一次试评价由课题组自己实施，目的是通过对部门的实际业绩测量，检验评估指标数据的可获得性，指标体系的完整性。第二次试评价则根据各部门绩效评价方案，委托中介机构实施，目的是通过两种实施方式，比较本方案的完整性和可推广性，不同部门绩效分值的横向可比性等。

我们以鹤壁市××局为例，介绍部门整体评价绩效指标体系和2018年、2019年绩效评价结果(见表3)。

表3 鹤壁市××局2018年、2019年整体绩效评价结果 单位：分

续表

以上案例表明，除了满意度指标外，该局的其他指标的数据是可以从正规渠道获得的，这说明了本课题量化指标的做法是可行的。因本课题采用了绩效基础数据库来采集数据，而由软件系统自动测算绩效分值，除C1“满意度评价”、A9“审计：有问题的资金占比”两个指标外，其余数据均来自部门绩效评价基础数据表，业绩数据便于验证。

需要说明的是，我们在部门绩效评价中，发现在绩效计算上有一个问题，部门获得的预算越多就容易获得绩效高分。这不符合预算绩效管理的“花钱少、服务好”的宗旨。通过分析，我们发现其原因是在绩效指标设计中，缺乏绩效分值的目标值应当随着预算增减而同比例升降的机制，为此，本课题增加了“投入公式调整公式”。试运行结果为，2019年该局因预算拨款减少，绩效分值也相应地由84.30分增加到86.49分。

为说明本方案效果，我们还对30个部门2019年的绩效分值做出了统计分析(见表4)。从中可看出，该市的绩效分值是大体符合正态分布的。

表4 鹤壁市2019年部门整体绩效分值等级统计

本次试点部门整体绩效评价得到绝大多数部门的认可，表明大多数部门认为这套部门整体支出绩效指标体系具有管理价值。但各部门对于部门整体绩效的评价范围是仅适用于本级，还是包括市辖区，还是应扩展到包括区县，有不同看法。

本次试点的成果体现在：(1)制订出覆盖鹤壁市全部31个政府行政部门的部门整体支出绩效指标体系，第一次做到在一级政府层面部门整体支出绩效指标体系设计的全覆盖。(2)对鹤壁市31个行政部门统一实施了一次部门整体支出绩效评价，形成了31份政府部门的2018年度部门整体支出绩效评价报告，供市委市政府及各部门自己参考。(3)依托软件公司开发了一套部门整体支出绩效管理系统，打通部门内部及各部门与财政部门之间绩效信息的隔离，有助于部门自己与财政部门更便捷实施部门整体支出绩效管理。

本次试点的创新性在于：(1)为鹤壁市政府全部行政部门按照部门职能设定了适用于各部门的个性绩效指标体系，实现“一个部门、一套指标”。(2)统一的绩效指标体系框架既体现各部门自身的职能履行差别，又实现了部门之间绩效的可比。(3)所有评价部门职能履行成效的绩效指标均要求评价职能履行的结果，而非过程，只有在无法衡量结果的情况下才采用产出指标。(4)所有绩效指标均可量化，保证绩效评分结果的客观性与可视性，减少人为操纵与人为影响。(5)完全采用公式化评分方法。公式化评分指按绩效的相对性原理，借助数学公式将各指标业绩值转化为绩效分值的方法。评分方法与评分规则是紧密相关的，本次试点实施绩效评价的评分方法主要有历史法、目标法、定项计分法、行业平均法、行业标准法。(6)依托软件实施智能化管理，可以大幅度减少部门整体支出绩效评价对评价机构及评价人力的依赖，并能更快完成绩效评价，提高评价的时效性。

(二)本方案的局限性与改进

本方案在鹤壁市的检验，也存在一定局限，由于尚未建立部门预算与绩效一体化机制，预算改革滞后，因而绩效管理改革得不到预算改革的支撑。

(1)部门预算未对三类项目支出：发展性项目、限额以上的常规性项目、限额以下的常规性项目进行分类。只有在分类的基础上，课题组才能按不同类项目，在绩效管理以部门为主下，制定全过程评价、一般评价、简易评价三种办法，使项目绩效管理走向精细、实用。由于投入公式是针对常规性预算(基本支出预算+常规性项目预算)设计的，为此，没有项目分类，也就无法支撑该公式。

(2)尚未建立对预算项目的全覆盖绩效管理办法，部门对部门绩效评价不知怎么做，一些部门因无法提供部门绩效评价结果而难以客观评价。

(3)在预算绩效管理部门为主下，财政绩效监督做什么，怎么做，尚无思路。

(4)财政尚未建立绩效目标和绩效目标评审制度。建立并申报绩效目标是《预算法》，也是部门绩效管理的要求，本质上，绩效评价是对其绩效目标实现率的评价。这是本文许多绩效指标的设计依据。按规定，绩效目标应按各部门产出结果指标的上年实现率、本年度国家政策、政府工作要求，由部门编制，财政初审，经政府办公会议确定，列入政府工作计划。由于绩效目标的内容、申报格式缺失，于是一些部门将工作目标或上级计划替代目标，甚至无绩效目标，不得不将评价方法目标法改为历史法。

本次检验是全国第一个在地级市层面覆盖全部政府行政部门实施部门整体支出绩效管理的探索，检验表明以共性指标加个性指标相结合的指标体系，针对各个部门开发体现部门职能的绩效指标，结合基础数据库建设与预算管理一体化系统的推进，能够以较低成本实现一级政府层面部门整体绩效管理的全面实施，全面提升部门整体绩效管理水平。