共生理论视角下部门整体支出绩效评价研究

俞元鹉 刘 琨 刘力田

一、引言

全面实施预算绩效管理已成为提升国家治理体系并推进治理能力现代化的核心要素。作为财政预算的实际管理及业务实施单位，政府部门是有效实施预算绩效管理的核心主体；优化其整体支出绩效评价，可为资源有效配置提供科学依据，为推动国家或地区战略目标顺利实现奠定基础。2018年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)，对构筑政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算的全方位绩效管理格局提出明确要求。2022年11月财政部部长刘昆在认真学习宣传贯彻党的二十大精神的报告《健全现代预算制度》中提及推进部门和单位整体支出绩效评价，再次强调优化部门整体支出绩效评价对于预算绩效管理的重要性，并将部门整体支出绩效评价列入进一步加强预算绩效管理的重点工作。

近年来，财政部和中央部门、地方财政积极开展部门整体支出绩效评价探索活动，为进一步完善部门整体支出绩效评价提供实践经验。但是，从效果来看，现阶段的部门整体支出绩效评价依然没能将部门内部成本性质、业务性质差异明显的各类零散项目统筹考虑，在理论层面也还缺乏有效方法将部门内部复杂的业务与主体进行理顺，进而实现部门资源有效配置。基于此，本文借鉴生物学的共生理论，尝试分析在共生理论视角下，如何在部门整体支出的绩效评价中厘清部门整体内部多元化业务以及多利益主体之间的复杂关系，并且如何以共生理论作为理论基础构建合理的评价流程和评价体系，以资金为抓手、绩效评价为手段，推动部门内部多元业务和多利益主体之间实现资源分配均衡优化，促进部门整体内部和谐统一，实现部门整体治理效能最大化。

二、我国部门整体支出绩效评价改革推进现状

部门整体绩效管理起源于20世纪80年代兴起的新公共管理理论，为提高公共服务部门的管理效率，该理论将目标管理、竞争机制引入公共服务领域，通过成本效益分析、绩效评价等先进企业管理方法构建新公共服务管理模式，取得积极的效果。自2011年我国首次提出部门整体支出绩效评价概念以来，立足部门视角的整体绩效管理成为预算绩效管理领域的研究热点。在理论层面，有学者结合国内外实践提出我国部门整体支出绩效指标框架(郑涌和郭灵康，2021)；有学者借鉴美国、英国、澳大利亚等发达国家部门绩效管理先进做法提出我国部门整体绩效管理的设计思路(曹堂哲和罗海元，2019；马海涛等，2021)；也有学者借鉴管理会计理论基础提出部门整体支出绩效评价的实施方案(张菊香等，2021；许冰兰和章梓钰，2022)。

在实践方面，各级政府部门也进行了大胆的创新。2018年起，财政部预算评审中心组织对中国气象局、水利部等部门开展部门整体支出绩效评价，积累了较为成功的经验。地方财政也不断尝试在部门整体支出绩效评价的组织流程、指标体系以及结果运用方面进行创新，力图实现绩效评价质量的提升。如北京、湖南、海南、江西、云南、广东、上海等省市开始了部门整体支出绩效评价的尝试。2022年9月北京首次公开部门整体支出绩效评价报告，通过提高部门整体支出绩效的透明度，发挥社会监督功能，进而提高部门履职效能和财政资金使用效益。设区市层面，个别地区部门整体支出绩效管理取得显著成效，如2018年河南省鹤壁市推行部门整体预算绩效管理， 将预算的编制、执行及监督的全过程与绩效管理形成有机融合，近年来已累计盘活各类资金3.6亿元，财政统筹能力显著增强。

三、我国部门整体支出绩效评价仍未能有效发挥全方位提升部门整体效能的功能作用

基于现阶段我国各省(区、市)在部门整体支出绩效评价方面的实践活动，虽然评价活动已经往精细化、整体性、系统性方向发展，但结合部门整体绩效管理的相关理论发展，仍然存在评价工作“碎片化”等问题，未能充分发挥促进部门整体效能提升的功能作用，主要体现在以下几个方面。

(一)在思想意识上，现阶段部门整体支出绩效评价在各层面受到的重视程度仍有待提高

作为反映部门预算绩效管理水平的重要内容，部门整体支出绩效评价是衔接项目预算绩效管理和政府预算绩效管理的重要节点，也是《意见》中全方位预算绩效管理的重要环节。目前，我国各层级财政部门和预算资金使用单位已建立良好的项目支出绩效评价制度和规范，但是不少省(区、市)包括财政部门在内，对于部门整体支出绩效评价及其对部门治理效能提升的重要性依然未能给予充分重视。部门整体支出绩效评价在不少省(区、市)仍未被纳入财政重点绩效评价范围，且大部分省(区、市)也未能及时将部门整体支出绩效评价报告对公众公开。

(二)在评价流程上，部门整体支出绩效评价的整体目标缺失，评价报告制度有待健全

提升部门治理的效能是部门整体支出绩效评价的最终目的，这决定了部门整体目标需要与部门业务战略目标紧密联系。目前，在绩效评价实践过程中，评价整体目标与运行监控制度明显短缺；同时，我国在报告制度上还不够健全，相关监控制度缺失，导致部门整体评价在预算绩效管理中的核心地位无法体现、桥梁作用未能得到充分发挥。

(三)在报告内容上，未能充分体现其促进提升部门整体效能的价值意义

相较于项目支出绩效评价，部门整体支出绩效评价应更具综合性，并展现部门业务特性。根据《意见》要求，部门整体预算绩效管理的主要内容在于将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平。可以看出，部门整体绩效更加关注部门整体战略规划的实现，在内部组织方面更加关注资金、资产、业务、人事等要素的融合。

现阶段来看，相对于项目、政策绩效评价的优势作用，大部分部门整体支出绩效评报告未能发挥好这一评价模式。一是相当部分的部门整体支出绩效评价体系依然是基本支出的合规性审查和重点项目绩效评价的简单加总，系统性的部门整体绩效指标框架尚未建立，对于部门整体效能、履职情况、管理效率，预算统筹和可持续发展等方面评价得较少；二是一些部门整体支出绩效评价报告，在评价指标上依然大部分以采用财政部共性评价指标为主，更像一个对部门绩效管理工作的考核，未能充分突显行业特征和部门特点；三是从部分省(区、市)部门整体绩效评价中发现的问题和结论来看，大部分还是以反映资金使用合规性、资金使用进度、具体项目完成的偏离度为主，评价发现问题和结论普遍存在针对性不强问题，在反映部门整体战略目标偏离程度以及部门整体内部资源配置合理性的问题极少，不利于绩效评价对部门整体效能提升和绩效评价结果应用。

四、共生理论对部门整体支出绩效评价的借鉴意义

值得关注的是，以上部门整体支出绩效评价存在的问题，主要囿于多层次共生问题。下阶段，我国持续深化整体支出绩效评价改革，需要增强评价视角的系统整体性，引入共生理论，进一步优化绩效评价方案、指标等相关设计。

(一)部门整体支出绩效评价涉及多层次的共同需求

部门整体预算绩效管理反映的是政府部门通过预算资源的配置对社会公共需要的满足程度，涉及的范围更广泛、评价的层次更深入，其复杂程度远超过一般的政策及项目绩效管理。不同于企业利润最大化、企业价值最大化、企业社会责任最大化等清晰的企业管理目标，基于公共服务产品的显著排他性，公共服务部门的管理目标呈现出较企业管理目标的复杂性，其往往需要同时兼顾满足经济性、社会性、政治性目标以及多层次主体的需求，因此整体性治理成为公共管理部门解决复杂性、多层次和动态跨域事务的重要理念和方法(彭锦鹏，2005)，也成为预算绩效管理的一大难点。然而，部门整体支出的绩效评价内容不单纯是项目支出绩效评价内容的简单加总，其评价需综合反映部门内部各业务特性以及符合多利益主体的共同需求(胡若痴和武靖州，2014；赵早早，2018)，因此整合特性在部门整体绩效评价中显得格外重要。

(二)关于部门整体支出评价系统集成的理论探讨

曹堂哲和罗海元(2019)首次利用协同概念提出部门预算绩效管理的融合内容与整合协同形态的设想，即融合部门内部业务、财务、资源与资产的绩效，实现绩效管理主体、对象、过程和信息的整合协同。该研究通过剖析美国环保署部门预算绩效管理的先进做法，提出提升我国部门整体绩效管理协同性的对策，为评价部门整体支出绩效提供协同融合的方向。马海涛等(2021)在此基础上，针对部门整体预算绩效报告“碎片化”的现状，进一步利用系统集成理念，构建部门预算整体绩效报告制度的系统集成模型，强调绩效报告在行动主体、活动过程以及内容要素上的系统性、整体性和协同性。上述研究已在部门整体支出绩效评价的顶层设计、评价方法以及评价方案上展开深入探讨，但是现阶段在评价理论和评价方法上尚未形成统一认识，且对于公共服务部门内部多元业务属性以及多利益主体的协同与整合处理还未提出有效解决思路与设计方案。

(三)共生理论对部门整体支出绩效评价的借鉴意义

“共生”(symbiosis)一词来源于生物学，指不同种类的动植物之间，通过互相利用各自的特性和优势共同生存的现象。所谓共生，就是共同生存、共同发展。在当代，人类意识到共生已成为人与人之间、自然之间及人与自然之间形成的和谐、统一、相互依存的一种命运关系。生物界广义共生概念是德国微生物学家Heinrich Anton de Bary在1879年首次提出的，并很快在哲学抽象和工业技术应用等领域内受到人们的关注和应用。1998年，袁纯清在《共生理论——兼论小型经济》中，提出将生物学的共生学说创新为社会科学的共生理论。此后，不少学者利用共生理论刻画系统内部各元素通过相互协同实现整体创新绩效提升的过程(李晓娣和张小燕，2019；杨力等，2022)。这说明共生理论对于解决复杂性、多层次和动态跨域事务有着一定借鉴意义，契合于部门整体支出绩效评价的运用场景，有助于帮助部门整体支出绩效评价者摆脱微观视角，树立反映部门整体和谐统一进展情况的评价理念，构建更为科学的评价体系。

1.有助于部门整体绩效评价中多主体共生的系统考量

在部门战略目标的实践过程中，往往涉及不同层次主体，如某一省级预算管理部门为了实现既定战略目标不仅使用中央转移支付资金和省级补助资金，同时通过相关资金结构安排使市级财政、县级财政乃至社会资本都参与其中，因此，部门整体支出绩效评价将涉及不同层次主体，共同为同一战略目标服务。但在现实中，各主体之间信息不完全透明、不对称，权责也不完全对等，导致主体之间的合作程度有待提升；只有不同主体之间为了共同战略目标实现和谐统一，部门绩效水平才能实现最优化。在这样的共生环境中，应用共生理论将同一战略目标下不同层次主体纳入同一范畴展开绩效评价，有利于理顺不同层次主体之间的利益关系，即共生机制；评价各主体为实现相同战略目标是否达成和谐统一，即共生状态；并评判各不同层次主体共同对于部门整体支出绩效的综合作用，从而系统考量部门整体支出绩效，寻求提升部门整体效能的有效路径。

2.有利于部门整体绩效评价中多元业务共生的综合评价

部门业务特性是构建部门整体绩效评价方案的核心内容。部门内部业务往往呈现复杂且多元化的特性，如省级自然资源部门内含业务就包括生态修复、地质防灾、地质勘查、土地整治、土地利用等专业，每项专业在成本性质、开支进度、经费结构和资金用途等方面均有显著差异，但各项业务因共同构成部门实现战略目标基础而共生，各单元之间互相依赖、互相影响、共同发展。与共生主体同理，多元业务共生下的部门整体支出绩效评价，有利于梳理衡量各类业务融合共生模式的有效性与合理性，评判是否以最优配置状态支持部门战略目标的实现。

3.助力推动部门整体绩效“点”和“面”结合

从《意见》中全方位预算绩效管理体系的构架来看，部门整体支出绩效评价成为综合各类呈现“点”状项目支出绩效评价之上的“线”状架构，也成为呈现“面”状政府绩效管理的组成部分(陈招娣，2018)。基于共生理论的部门整体支出绩效评价可为现阶段评价方案增加一定宏观视角，可以有效地解决评价人员局限于部门整体内各具体项目支出绩效评价“点”，而忽视部门整体绩效“面”的问题。一是共生理论视角下的绩效评价，更侧重于可持续发展能力的评价，有助于更好地提升整体绩效、更有效地履行社会责任；二是通过对多元业务和多主体之间的共生机制、共生状态、共生环境三要素相结合的综合考察，有利于减少整体支出绩效评价内容的“碎片化”程度，提高部门整体支出评价与部门战略目标的对应性；三是有助于推动部门整体内部资源优化配置，实现部门综合治理功能的有效提升，从而为提高绩效评价质量和深化绩效评价结果运用奠定基础。

五、共生理论下部门整体支出绩效的评价流程

(一)评价流程

基于共生理论视角下的部门整体支出绩效评价，突破了传统评价理论的瓶颈，将共生理论抽象与升华后，应用于绩效评价工作中。具体评价流程如图1所示。

图1 共生理论下部门整体支出绩效评价流程

首先，在详细分析部门整体战略目标之后，应识别同一战略下部门不同层次主体和不同类型业务，分别作为共生主体和共生业务。

其次，结合共生理论，设计部门整体支出绩效评价方案，构建共生战略绩效评价模式，依据共生性、战略相关性和均衡性原则，分别分析两类共生单元的内部机制，理顺主体间或者业务间的相互影响关系，利用相关共生度测算方法计算共生单元在部门整体中的协调发展程度。以此设计评价方案，综合考虑内生和外生因素的影响作用，既能体现部门整体支出绩效与部门战略的紧密结合，又能准确反映部门所属的专业特性，还能反映部门整体内部资源配置现状。

最后，建立共生战略绩效评价指标体系，将共生主体或者业务间的共生状态和共生环境纳入评价体系，归纳于共生指标设计中，期望通过绩效评价过程的分析，发现影响部门整体绩效的问题和薄弱环节。在此基础上，推动完善部门整体支出绩效评价的报告制度，围绕部门整体效能提升、促进部门内部资源优化配置提出改进建议，并进一步健全报告和公开机制。

(二)案例分析——以福建省交通运输厅为例

本文引用省级交通运输厅作为案例，围绕由该预算部门基本支出和专项支出构成的整体支出，结合共生理论所构建的部门整体支出绩效评价方案，分析设计方案的可行性。

1.部门共生主体与共生业务识别

交通运输部门是业务种类多、层次多、复杂程度较高的公共服务部门之一，根据福建省交通运输厅年度财政资金、部门主要职责、年度工作总结以及所属单位职能划分等公开信息，本文将省交通厅部门整体战略目标归纳为提升区域道路交通承载能力、港口与航运业发展水平、公共运输服务效率、交通安全保障质量四个方面，助力推动区域经济高质量发展。部门整体财政资金支出包括基本支出和项目支出。

(1)从主体上看，部门整体战略目标不是省交通运输厅一家可以实现的，还需要交通运输部、市县级交通运输局、交通投资企业、交通运输运营企业等主体通过资金纽带共同参与，共同服务部门整体战略目标，成为部门整体支出绩效评价的共生主体。为此，若部门整体支出绩效评价仅单纯考虑部门自身财政资金支出的绩效，忽视其他主体的作用，则容易造成绩效评价“碎片化”，同时还造成资金支出与部门整体战略目标不匹配。

(2)从业务上看，依据福建省交通运输厅业务板块职责不同大体将部门业务分为公路建设与养护、港口建设与航运业发展、道路运输业发展、交通质量监测、交通科技发展、交通规划设计、交通信息通信、交通运输保障共八类，作为部门整体支出绩效评价所需考虑的共生业务。各类公共服务业务处于不同的发展周期，且业务之间也存在相互影响和相互支撑的关系，各类业务通过共生协同的方式推动部门整体战略目标的实现。

2.部门共生机制分析

在确定共生主体之后，需要分析共生主体之间的相互关系。福建省交通运输厅共生主体之间的关系如图2所示，在包括交通运输部、市县级交通运输局、交通投资企业和交通运输运营企业均参与部门的公共服务活动中，以资金为纽带捆绑为共生主体，共同为部门整体战略目标服务。但是各参与主体均附带衡量自身利益的标准，导致各主体难以在同一标准方向上实现利益一致。例如，交通投资企业自身价值化与各级财政资金的社会效益标准之间有明显差异；市县级交通运输局因自身财政压力和投资计划上的差异，其利益标准也与省级交通运输部门存在差异。因此各类共生主体在部门整体战略目标下实现和谐统一的程度，成为评价部门整体系统性、协同性的内容。

图2 共生主体间的关系及其与整体战略目标的关系

同理，确定共生业务后，需要分析部门整体共生业务之间的关系，作为在部门整体战略目标下测算共生业务和谐统一程度的基础。图3展示以福建交通运输厅部门整体为例的共生业务之间的关系，可以看出八类业务均直接或者间接对部门整体战略目标产生影响。其中，前三类功能层级业务直接影响部门整体战略目标，其余五类支撑层级业务起到了间接影响作用，因此八类业务虽然业务性质、成本开支、效益内容具有显著差异，相互协同构成整合系统，共同影响部门整体战略目标。但是，当各类业务之间和谐共生程度较差时，将对部门整体战略目标构成不利影响，因此共生业务的和谐发展成为部门整体支出绩效评价的重要关注点。

图3 共生业务间的关系及其与整体战略目标的关系

3.部门共生程度测算

按共生理论下部门整体支出绩效评价思路，需要通过量化测算共生主体与共生业务在部门整体战略目标下的和谐统一程度，纳入部门整体支出绩效评价体系，用于反映部门整体支出绩效与宏观战略目标的契合度、部门整体业务特性以及内部资源配置的优化程度。以共生业务为例，可以通过测度整体状况共生值(朱俊成，2010；桂起权和陈群，2014)，来反映各共生要素在相互作用、互动演化过程中所呈现出的协同状态。其测算过程及方法如下。

(1)测算业务子系统有序度。设A1、A2、A3、A4、A5、A6、A7、A8分别代表福建省交通运输厅部门整体中八类业务的子系统，为影响部门整体支出绩效的共生要素，各子系统的序参量为X={xij,(i=1,2,…,8；j=1,2,…,n)}，i代表八类业务中的一种，j代表各类业务中的子业务。其中βij≤xij≤αij，假定x1j，x2j，…，xkj为业务中对部门整体绩效的正向影响因素，xk+1j，xk+2j，…，xnj为负向影响因素，共生业务Ai序参量分量的有序度为：

上述函数意义在于将共生业务中每类子业务对部门整体绩效的贡献进行无量纲化处理。

(2)测算总体有序度。利用算数加权平均法得到各共生业务序参量有序度：

(3)测算各类业务之间的和谐统一程度。以各共生业务为基础，通过业务间动态协同状况，测度共生业务对于部门整体支出绩效的和谐统一程度SE，其中参数θ是决定共生度发展方向的。

4.共生战略指标体系的建立

在《意见》中规定的履职效能、管理效率、运行成本、可持续发展能力、社会效应和服务对象满意度六个维度基础上，增加第七个维度，以部门共生主体和共生业务在部门中的共生度，作为共生战略绩效评价指标。参考六维度部门整体绩效评价指标体系，增加共生维度评价指标，构造省级交通运输部门整体绩效评价指标体系(见表1)，其中考察部门和谐共生的第七个维度指标占评价分值25%，与部门整体社会效应分值权重相当，以此突出部门和谐发展的重要性。基于福建省交通运输部门历史专项评价结果与所构造的部门整体绩效评价指标体系，各维度结果如图4所示。

表1 省级交通运输部门整体绩效评价指标体系

从图4各维度评价结果来看，首先，部门在履职效能、管理效率、运行成本、服务对象满意度四个维度表现优秀，说明部门整体能很好地完成总体计划任务，不断完善地方交通运输领域的基础设施水平，同时部门预算绩效管理规范，经费成本控制合理，受益群体的满意程度高。其次，部门在社会效应和可持续发展两个维度表现良好，说明部门整理支出能够有效促进经济社会发展，并通过持续改革创新保持发展动力，但这两个维度依然有进一步的改善空间。最后，部门在和谐共生维度上尚待改善，其中在主体共生方面，县级交通运输主体在配套投资进度上落后于部门整体支出进度，交通运输运营主体基于自身短期利润的考虑，在数字化和低碳化发展方面投资偏少，这都导致该类主体与部门整体战略契合度不强；在业务共生方面，交通科技发展、交通信息通信等业务投入不足，导致该类支撑业务对交通运输效率与规模的拉动作用尚待提高，说明各类核心业务间的资源配置还有待进一步优化。通过第七个维度的评价，量化反映部门整体战略目标履行程度、部门业务特性以及部门内部资源配置情况的宏观效果，发现相关薄弱环节，并加以解决和改善，使部门支出绩效水平不断提高。

图4 福建省交通运输部门整体绩效评价雷达图

六、政策启示

部门整体支出绩效评价作为预算绩效全方位管理的重要内容，实践和理论意义将进一步凸显。然而，现阶段，在理论研究层面和实践操作层面还面临诸多难点。例如，目前尚未建立一套科学方案，无法全面评价对部门整体支出绩效的系统整合程度、部门各要素之间的协同性，导致部分的整体绩效评价结果无法全面反映部门所对应的宏观战略目标、部门专属的业务特性以及部门内部资源配置有效性等情况，结论的决策有用性和评价结果应用程度有待进一步提高。

基于此，本文尝试引入共生理论这一复杂系统的协同思想，结合公共服务部门在同一战略目标下内部业务呈现多元化、相关利益主体呈现多层次化等特点，发掘旨在量化反映部门整体系统整合程度与内含要素协同性的评价方案。并通过理论和案例分析，以部门共生主体和共生业务为共生单元，应用共生度模型，衡量部门多元化业务和多层次主体在部门内相互作用、互动演化、共生共存的整体状况，从宏观视角上反映部门整体支出绩效、部门业务特性和内部资源整合效果，有效论证了测算部门整体支出绩效共生程度值的可行性。当然，这一评价体系与测度模型并非适用于所有部门，但是对于评价一些具体职责可量化的部门整体绩效，具有一定参考意义。