审计和预算绩效管理协同发展的路径探析

郭灵康

一、党中央、国务院高度重视审计和预算绩效管理工作

(一)关于审计工作

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》将审计监督制度确立为国家一项重要政治制度，对审计体制、基本原则、基本职权等作了具体规定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化、健全党和国家监督体系的高度，对审计工作作出一系列重大决策部署。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对实行审计全覆盖作出部署。党的十九大作出改革审计管理体制的重大部署，强调构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。2018年成立中央审计委员会，习近平总书记亲自担任主任，每年主持召开中央审计委员会会议，亲自谋划、亲自部署、亲自推动审计领域重大改革，深刻阐述了审计工作一系列根本性、方向性、全局性问题，为新时代审计工作提供了根本遵循和行动指南。习近平总书记强调，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要实现审计全覆盖，努力做到党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里，促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。(1)中共中央纪律检查委员会，中华人民共和国国家监察委员会，中共中央党史和文献研究院. 习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[M]. 北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2022：168-169；习近平主持召开中央审计委员会第一次会议[EB/OL].中国政府网，2018-05-23.2019年以来，党中央、国务院持续完善审计工作制度体系，制定《“十四五”国家审计工作发展规划》，对领导干部经济责任审计、建立健全审计查出问题整改长效机制等作出重要部署。

(二)关于预算绩效管理工作

党的十六届三中全会明确提出建立预算绩效评价体系。党的十七届二中全会、十七届五中全会分别提出推行政府绩效管理和行政问责制度、完善政府绩效评估制度。党的十八大进一步提出创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理；党的十八届三中全会提出要提高财政支出效率。党的十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这标志着预算绩效管理上升为国家战略。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，会议指出：“全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。要牢固树立正确政绩观，创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。”(2)习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议[EB/OL].中国政府网，2018-07-06.同年9月出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对预算绩效管理改革作出全面部署，是新时期预算绩效管理工作的纲领性文件，具有里程碑意义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理；健全重大政策事前评估和事后评价制度。

二、审计和预算绩效管理的关系

(一)二者的内涵

1.审计的内涵

审计是一种独立性的经济监督活动，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。《中华人民共和国审计法》明确规定，国家实行审计监督制度，并对审计对象、审计机关职责与权限、审计程序、被审计单位实施内部审计等作出明确规定。国家审计监督的对象包括国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企业事业组织等单位；监督内容主要包括贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况，预算执行情况和决算以及其他财政财务收支情况，政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，国有资源、国有资产，以及国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位主要负责人经济责任的履行情况等。内部审计(3)内部审计的概念源自2019年《审计署关于内部审计工作的规定》。一般是指被审计单位对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督活动。审计过程中，根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。

2.预算绩效管理的内涵

预算绩效管理是一种注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束的现代预算管理方式，是各级政府、各部门、各单位开展绩效目标管理、实施绩效监控和评价、加强绩效结果应用和信息公开的闭环管理系统。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》明确各级预算遵循讲求绩效的基本原则，并对绩效目标管理、绩效监控、绩效评价和结果应用作出明确规定。预算编制环节实施绩效目标管理，根据机构职责、发展战略规划、年度计划等，明确预算资金使用的主要产出、效益和服务对象满意度等预期目标，通过量化绩效指标清晰反映钱要花在哪里、有什么效果。预算执行环节实施绩效监控，对照预期绩效目标加强过程监控，跟踪资金使用进度和目标实现程度，发现偏差及时纠正，避免资金损失浪费，确保目标按期保质保量实现。决算环节实施绩效评价，通过绩效自评和外部评价相结合，全面反映预算执行和绩效情况，发现问题采取有效措施改进，并将结果应用于下一年和以后年度预算编制，以绩效为导向推动预算合理分配、资源高效配置、资金使用效率和效益持续提升。

(二)内在联系

1.目标具有根本一致性

审计监督和预算绩效管理都是加强财政资金监管，推进国家治理体系和治理能力现代化，保障国家重大决策部署贯彻落实，推动经济社会高质量发展的重要举措。审计监督通过审计调查发现问题、提出建议、督促整改，旨在维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。预算绩效管理通过制定绩效目标和开展监控评价，提供更多有关财政资金使用效果、服务质量和受益对象满意度等方面的信息，旨在帮助政府更好地了解其政策目标的实现程度，从而改进管理、完善政策，提升财政资源配置效率和使用效益，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

2.对象具有高度重合性

审计监督对象是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支等。党中央、国务院明确要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，对国家重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计。预算绩效管理对象涵盖各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目预算等方面，以及涉及财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果。可见，审计监督和预算绩效管理对象均包括各级政府、各部门、各单位纳入预算管理的收入和支出，未纳入预算管理的财政资金，以及国家重大政策和重大项目等。

3.内容具有逐步趋同性

审计监督不仅包括财政收支、财务收支的真实、合法合规方面的监督，还包括财政资金管理和使用的效率、效益和效果等方面的监督，绩效审计已成为现代国家审计发展的主要方向之一。经过几十年的实践，一些国家已形成较为成熟的绩效审计模式，对提高公共资源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服务质量发挥了重要作用。以澳大利亚为例，1997年颁布实施的《审计法》明确规定，绩效审计是国家审计机关对政府机构和事业单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效益性进行的审计，审计长可以在任何时间组织对所有或部分联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位进行绩效审计，审计完成后绩效审计报告直接提交议会(陈细荣，2007)。再如，美国联邦审计署用于绩效审计的工作量已占其工作总量的90%以上，并将公共资金绩效审计的内容扩展到了国家政策的安全性、可持续性和公平性等领域(张楠，2015)。随着我国从高速增长阶段转向高质量发展阶段，党中央、国务院对审计监督关注绩效情况作出重要部署和制度安排，社会各界对绩效审计的关注程度日益提高，审计和绩效融合发展的实践探索取得积极进展。预算绩效管理要求将绩效理念和方法融入预算编制、执行、决算、监督各环节，既关注预算资金直接的产出数量、质量、成本和效率，又关注产生的经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响，以及服务对象满意度。预算绩效管理体现“4E”原则：一是经济性(economy)，要求以尽可能最低的成本购买或提供特定数量和质量的公共产品和服务；二是效率性(efficiency)，要求在既定的投入水平下达到产出最大化或在既定的产出水平下实现投入最小化；三是效益性(effectiveness),要求反映政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了社会公众的需求；四是公平性(equity)，主要衡量是否所有服务对象都受到了平等的对待，对于弱势群体或其他特殊群体是否有更多的政策倾斜等。

三、新形势下我国审计和预算绩效协同发展的制度要求

(一)推动高质量发展要求审计和预算绩效管理提质增效

习近平总书记强调，我国社会发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。(4)习近平：关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明[EB/OL].中国政府网，2020-11-03.党的十九届五中全会指出，“十四五”时期经济社会发展以推动高质量发展为主题。党的二十大报告明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这就要求相关部门紧紧围绕“国之大者”谋划开展审计和预算绩效管理工作，强化各项工作的前瞻性、整体性和协同性，高质量推进审计和预算绩效管理全覆盖，确保党中央、国务院决策部署有效落实。《“十四五”国家审计工作发展规划》指出，坚持党中央对审计工作的集中统一领导，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，依法全面履行审计监督职责。为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，推动预算绩效管理提质增效。

(二)国家法律制度明确要求审计监督关注预算绩效情况

1995年开始施行的《中华人民共和国审计法》明确规定，审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督；2021年10月新修订的《中华人民共和国审计法》要求，审计工作报告应当报告审计机关对预算执行、决算草案以及其他财政收支的审计情况，重点报告对预算执行及其绩效的审计情况。法律明确要求审计重点报告预算绩效情况，不仅是适应深化财税体制改革、建立现代财政制度的内在要求，而且是适应人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要内容。加强审计监督有利于推动预算绩效管理提质增效，增强预算绩效管理约束力，进而提升政府效能和公共服务供给质量。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出，要把绩效理念贯穿审计工作始终，促进减少财政资金沉淀，盘活存量资金，推动财政资金合理配置、高效使用。2018年中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出，各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。2021年,中央审计委员会办公室、审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》明确要求审计监督要突出绩效内容，涵盖预算执行和绩效管理、重点领域预算绩效管理、地方政府债券资金使用绩效、重大公共工程投资绩效、国有资本经营管理绩效、惠农政策落实和涉农资金安全绩效等方面。

(三)全面实施预算绩效管理要求加强财政与审计协同

全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程，需要财政、审计等多方联动、凝聚合力。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求，促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。《财政部关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》提出，财政部门要会同审计部门加强预算绩效监督管理，重点对资金使用绩效自评结果的真实性和准确性进行复核；加强与人大、监察、审计等机构的协调配合，健全工作机制，形成改革合力，确保全面预算绩效管理工作顺利实施。《国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知》要求，市县级财政部门会同本级审计部门对扶贫项目资金绩效自评结果进行抽查。《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》规定，审计报告和审计决定应作为绩效评价的主要依据之一，绩效评价工作和结果应依法自觉接受审计监督。

四、现阶段审计和预算绩效协同发展具备现实基础

(一)全面实施预算绩效管理为开展绩效审计提供了扎实支撑

近年来，我国预算绩效管理改革已经从普及理念的试点推广阶段，进入全面实施的落地生根阶段，“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系正在加快建立健全。一是“全方位”预算绩效管理格局基本建立。各级财政部门大力推进项目和政策层面绩效管理，中央部门已经实现全覆盖，大部分省级层面已经实现本级预算和转移支付等专项资金绩效管理全覆盖，市县层面扶贫项目资金绩效管理实现全覆盖。在此基础上，部门和单位整体支出绩效管理取得积极成效，中央部门和地方预算绩效管理考核、地方财政综合绩效评价取得新突破，重绩效、讲绩效、用绩效的思想自觉和行动自觉日益增强。二是“全过程”预算绩效管理链条已经打通。中央层面建立健全预算绩效全流程管理闭环系统，所有部门及其所属单位的全部预算项目资金实施绩效目标管理，开展绩效监控和绩效自评，质量成效不断提升。地方层面全过程预算绩效管理加快实施，绩效目标管理全面覆盖省市县三级地方政府预算项目，越来越多的省份将预算绩效目标、监控和自评嵌入预算管理一体化信息系统，北京事前绩效评估、山东济南绩效运行监控等成功经验值得借鉴推广。三是“全覆盖”预算绩效管理体系加快建立。目前我国一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算已经形成规范化长效化绩效管理机制，社会保险基金预算绩效管理有了制度遵循，政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)项目、地方政府专项债券项目等政府投融资领域绩效管理取得积极进展。绩效管理的全面深入实施，为审计机关开展国家重大政策措施贯彻落实效果跟踪审计、预算执行绩效情况审计、重大项目实施效果审计、党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计奠定了良好基础。

(二)审计机关近年来越来越关注绩效情况审计

按照中央审计委员会的部署，以及《中华人民共和国审计法》的要求，近年来各级审计机关深入开展研究型审计，在审计监督中高度关注重大政策措施实施效果情况、预算绩效情况，并在审计工作报告中予以重点反映。从中央层面看，一方面，审计署在中央财政管理审计和中央部门预算执行等情况审计中高度关注预算绩效管理情况，对财政部推进预算绩效管理工作情况，各部门预算绩效管理制度建设、绩效目标质量、绩效自评真实性、绩效评价结果应用充分性等进行监督，关注存量资金盘活和结转结余资金情况。另一方面，审计署每年组织开展重大政策措施贯彻落实情况和重点专项资金管理使用情况专项审计，不仅关注钱花得对不对，更关注花得好不好、有没有效，以及相关政策目标的实现情况。2016年以来，审计署对三大攻坚战、减税降费、清理拖欠民营和中小企业账款、科技重大专项，以及医疗、住房、养老、扶贫等民生资金情况进行重点审计，揭示政策措施落实效果和资金使用绩效方面的问题，并提出针对性的改进建议(见表1)。从地方层面看，地方各级审计机关在本级部门预算执行审计和专项审计中越来越关注预算资金使用绩效情况、重大项目和重大政策措施落实效果，部分地方积极探索绩效审计，通过有力有效的审计监督促进重大政策措施落实、提升资金使用绩效。湖北省各级审计机关将绩效审计列入年度审计计划，并向人大常委会报告绩效审计情况。2020年，广东省深圳市审计局协同市委审计办组织开展了以“贯彻落实新发展理念”为专题的绩效审计工作，分析评价有关事项的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。2018年河南省在全省范围内全面开展污染治理与环境保护政策落实及专项资金绩效情况专项审计调查工作，从体制、机制、制度层面分析问题产生的原因，提出意见建议。浙江省宁波市审计局在常规审计的同时，紧扣绩效主题，围绕公共政策的执行绩效、公共项目的实施绩效、公共资源(资金)的使用绩效三大重点内容，突出分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在的问题或绩效不佳的领域，促进被审计单位整改。甘肃省酒泉市审计局积极探索创新审计模式，经济责任审计中注重领导干部决策的经济性和效益性，持续加大对被审计单位重大投资和项目建设情况的跟踪问效审计力度。

表1 2017～2021年中央预算执行和其他财政收支审计情况

续表

(三)财政部门加强与审计机关协同配合积累了有益经验

财政部在推进全面实施预算绩效管理工作中，注重加强与审计署的沟通协调，建立健全规章制度，推动完善以绩效为重点的审计监督管理体系和工作机制。从2017年开始，财政部会同审计署建立中央部门预算项目绩效自评结果抽查机制，“倒逼”部门提升对预算绩效管理的重视程度和绩效管理质量。部分地方财政部门在推动全面实施预算绩效管理工作中，积极探索创新，建立与审计机关协同联动工作机制，在确保财政资金安全高效使用、提升政策落实和项目实施效果等方面发挥了重要促进作用。四川省财政厅会同省纪委、省监委、省委组织部、省审计厅联合印发《全省预算绩效管理工作推进方案》。湖北省财政部门会同审计部门建立自评结果的真实性、准确性抽查复核机制。陕西省财政厅在绩效目标审核、绩效评价中邀请审计部门参与。湖南省财政、审计两部门联合出台《关于建立全面预算绩效管理工作协同联动机制的意见》，建立工作计划共享、信息互通、成果共用机制。2019年以来，湖南省构建财政与审计互动共融的工作对接机制、便捷畅通的信息沟通渠道，实现预算绩效与审计监督的指标共商、信息共享、工作共推、成果共用。

五、协同推进审计和预算绩效管理的建议

推动审计和预算绩效管理协同联动，是完善党和国家监督体系、加强党的自我革命的内在要求，是转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是推动财政资金提质增效、提升公共服务供给质量的有力举措。近年来，我国各级审计机关、财政部门、预算部门和单位深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和制度要求，在审计监督中更加突出绩效导向，推进全面实施预算绩效管理取得实质性进展，审计和预算绩效管理协同发展格局初步形成。为更好地发挥审计和预算绩效管理在国家治理中的重要作用，需要不断拓展绩效审计的广度和深度，持续提升预算绩效管理的质量和效益，促进两者协同高效发展。

(一)审计机关加大绩效情况审计力度

中央审计委员会成立以来，党中央对审计工作的集中统一领导更加细化、实化、制度化，要求加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。审计不是简单的查账，要聚焦主责主业，始终围绕党中央、国务院决策部署，对贯彻落实国家重大政策措施的具体部署、执行进度和实际效果进行审计，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度。在预算执行和其他财政收支等情况审计中，要坚持把预算绩效管理情况、预算执行效率、存量资金盘活、重点项目推进力度和实施效果等作为关注重点，加大对项目不落地、推进不及时，资金闲置沉淀、损失浪费、低效无效等问题的揭示力度。在党政主要领导干部经济责任审计中，要把党和国家经济方针政策、决策部署的贯彻执行效果，重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果，重大经济事项的决策、执行和效果等情况作为关注重点，加大对政策落实打折扣、搞变通，目标未实现，决策不当或失误导致损失浪费等问题的揭示力度。

(二)财政和审计建立协同联动工作机制

在总结现有经验做法基础上，财政部门和审计机关加强沟通协调，建立常态化、制度化协作机制，实现审计和预算绩效管理全流程贯通协调。一是建立会商交流机制。充分发挥审计联席会议机制作用，定期与财政部门交流审计监督、全面实施预算绩效管理、财政监督管理等方面情况，通过情况通报、文件抄报等多种方式，共享信息资源，提高工作效率。财政部门和审计机关根据工作需要组织开展调研座谈，就审计和绩效评价发现的重点问题、深层次问题进行实地调研走访、深入探讨研究。二是建立工作计划衔接机制。在财政部门制订评估评价计划、审计机关制订审计工作计划时，两部门需加强沟通，充分参考前期审计和绩效管理成果，结合预算部门和单位实际情况，合理确定重点项目、领域以及评价或审计期间，统筹利用各类资源，避免交叉重复、多头检查评价。三是建立信息共享和结果共用机制。财政部门在预算绩效评估评价、转移支付绩效管理、绩效管理工作考核中综合运用审计结果，提高绩效结果全面性、客观性和准确性。审计机关在各项审计中充分运用绩效监控和评价等结果，快速发现问题线索、找准病因、精准施策。

(三)预算部门统筹推动内部审计和预算绩效管理

各级预算部门和单位加强工作统筹，实现内部审计和预算绩效管理良性互动、相得益彰。一是内部审计中重视绩效情况。在对本单位及所属单位开展各项审计工作中，将财政财务收支效益情况、政策措施落实效果情况、领导干部经济责任履行效益和效率情况作为关注重点，充分应用预算绩效管理成果，提高审计监督质量和成效。二是结合内部审计开展预算绩效管理监督检查。结合财政财务收支审计、经济责任审计以及各类专项审计，对所属单位预算绩效管理工作落实情况、结果应用情况进行重点检查，对绩效监控和自评结果真实性进行抽查复核，对重大项目绩效情况进行实地调查，推动提高预算绩效管理质量和财政资金使用效益。三是打通审计和绩效结果应用渠道。充分发挥部门或单位内部联席会议或领导小组机制，将预算绩效管理情况、预算绩效评价结果作为审计项目选择、审计计划确定的参考因素，将审计结果及发现问题整改情况作为预算绩效评价、对下属单位绩效管理工作考核等的重要参考，探索建立问题整改台账共享共用机制，共同推动提升单位内部治理水平和履职效能。