高等教育财政性经费绩效评价指标优化研究

●王国祥

一、高等教育财政性经费绩效评价背景概况

“百年大计，教育为本。”改革开放以来，政府投入到高等教育领域的财政资金逐年攀升，但有限的财政资金仍无法充分满足高校的资金需求，此外，高校的发展重心也从追求人才数量逐步转移到提升高校发展质量上来，提高资源配置效率和经费使用效益是高校管理的当务之急，而开展财政支出绩效评价正是促进和提升高等教育财政资金使用效益的重要手段。

高等教育财政性经费绩效评价分别从宏观和微观两个层面反映了高校履职与绩效管理水平，客观的绩效评价结果一定程度上可以促进高等院校竞争力的提升，也有利于进一步提高各高校财政资金的使用效益，进而促进整个高等教育系统的优化和提升。绩效评价指标是绩效管理的重要手段和工具，因此，建立科学合理、统一有效的绩效评价指标体系对于高等教育财政性经费绩效的体现来说极为重要。构建和完善绩效指标体系也是当前深化预算绩效管理的重要举措和突破口，将有利于指导预算编制环节的目标申报、预算执行环节的绩效运行监控、预算完成后的绩效评价等工作。

在具体实践中，高等教育领域尚未建成统一有效的绩效评价指标体系，财政支出的绩效管理结果和质量很大程度上受到预算部门（单位）、第三方机构等相关部门（机构）的主观因素影响。即使是同类院校，绩效目标及指标的质量会因填报人员绩效管理水平的不同存在较大差异，不同地区绩效评价标准的不同也会影响到绩效评价结果的横向可比性，从而限制绩效评价结果的应用范围。因此，为了有效指导、规范高校预算绩效管理的各个环节，进一步提高高校预算绩效管理效益，迫切需要对现有绩效评价指标体系进一步优化和完善。

二、现有文献评述及存在的问题

通过梳理和总结我国近年来绩效评价理论可以发现，各地高等教育绩效评价存在“项目绩效总是优良，局部绩效总是不错，但整体绩效不尽如人意”的社会观感，学界基于以上问题也开展了大量的理论研究。赖洁基、朱天韶（2018）首先论述了高等教育绩效评价的内涵，在指标体系的选取方面运用“投入-产出”理论，对高等教育绩效评价结果方面也作了相应的分析，为丰富绩效评价的完整性提供了一定的支持。徐睿（2019）对高等教育财政支出的现状进行系统分析，构建了“财务管理类”“产出效果类”“持续发展类”三个一级指标及其下细分的21个二级指标的指标体系。周奇杰等（2022）认为财政性高等教育投入绩效评价不能只从产值的角度出发，应充分考虑“效率”，即考虑其产出和投入的比值。综合来看，高等教育绩效评价的实际应用情况与理论研究还存在一定距离，笔者认为目前各高校财政性教育经费绩效评价指标体系还有以下几方面可以进一步完善。

（一）统一有效的绩效评价指标和标准体系尚未建立，绩效评价数据积累尚未形成规模

虽然我国已逐步将绩效评价的理念引入到公共财政经费支出的各个细分领域的管理当中，但是对于高等院校来说，高等教育经费绩效评价还处于“摸着石头过河”的探索阶段。整体来看，我国目前在高校预算绩效评价指标体系领域，尚未建立一套统一有效的评价指标体系，绩效指标及标准体系建设还不够完善，绩效评价标准数据库还处于持续的数据积累过程中。具体来看：

1.暂未形成统一有效的高校绩效评价指标体系。目前高校内部的绩效评价指标主要由学校各业务部门、二级学院根据各自项目开展情况进行填报，但由于不同院校的绩效管理水平、不同填报人员的专业素质参差不齐，各高校内部形成的绩效指标的客观性、有效性和科学性存在较大差异。同时，由于各个院校教学管理实际的不同，行业内暂未形成统一有效的绩效评价指标体系。

2.不同高校战略定位不同会影响绩效标准的确定。我国高等院校众多，不同地区、不同层次的高校在战略定位和发展方向上存在很大差异，因此绩效指标的选取、评价标准的设定也会各不相同，若仅仅横向对比各高校绩效评价结果来判定其实际发展效益，得到的结论可能与真实情况出现较大偏离。

3.绩效评价共享共用数据库暂未建立。绩效评价行业评价标准数据库的建立需要长期的案例基础和数据积累，而我国高等教育经费绩效评价发展时间相对较短，绩效评价标准数据库的系统机制、数据规模和适用范围暂未进入成熟阶段，一定程度上会造成各高校绩效评价“各说各话，各走各路”的现象。

（二）高等教育部分产出成效量化难度大、时滞性强，绩效评价指标表达力不足

高等教育具有自身的特殊性，部分产出成效难以量化，而有些产出成效则需要很长时间才能显现，存在较强的时滞性，这就极大地增加了绩效评价指标体系设计的难度。

1.高等教育产出成效的正外部性和社会性导致指标量化分析难度大。财政部2015年发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》明确提出绩效目标和指标必须“细化、量化”，但高等教育产出成效的特殊性导致绩效指标量化比较困难。具体来看，一是高等教育具有较强的正外部性，而一般的经济模型很难衡量正外部性产出成效，高等学校通过培养具有专业知识、道德品质和社会责任感的学生间接推动社会的进步和发展，但目前的绩效评价指标难以准确衡量和反映正外部性产出成效。二是高等教育会带来长期的社会性间接产出成效，而这些间接产出成效同样难以量化衡量。以河南省为例，省内高校目前只在高校经费直接的产出成效方面实现了量化考核，如：毕业生人数、基础设施配置、生均指标、生师比等，但对于高等教育的社会价值、毕业生的社会贡献等方面的指标并未全部进行量化分析，而非量化指标在指标评分过程中也存在较大不确定性。

2.高等教育产出成效的时滞性导致指标难以对当年情况进行有效衡量。高校以培养学生为第一目的，高等教育的产出成效除了一般的论文、科研成果以外，最核心也是对国家经济社会发展最有利的产出就是人才，而人才并不能马上就发挥出自身的最大价值，必须经过一段时间的沉淀之后才能对社会作出应有贡献。同时，高等教育也承担了国家和地方在教育领域的长期和短期双重发展目标，因而其投入往往无法在本年看到明确有效的产出效益，必须经过长时间投入和积累之后才能够显现出应有的效能，即教育产出成效具有时滞性的特点。因此，在高等教育绩效评价过程中无法实现当年投入即要求当年产出，而教育类产出成效的不确定性和绩效评价的确定性要求之间的矛盾，也是高等教育财政支出绩效评价指标体系建立难度较大的原因。

（三）不同院校间财政投入规模和学科门类存在差异，绩效评价结果横向对比难度较大

绩效评价需考虑投入产出效率和评价对象自身差异对评价结果所造成的影响，从这个角度看，高等教育经费绩效评价与其他部门相比更为复杂，不同高校在资金收入规模、重点学科分类、预算绩效管理发展水平等方面千差万别。

一是不同地区、不同层次的高等院校所获得的经费投入规模存在差异。对于国家、各省市重点支持的高等院校来说，除一般性财政性教育经费投入以外，社会办学资本的投入规模也非常可观，此外还有内涵建设资金、高水平大学建设资金等多口径综合性投入，而这些投入是其他院校无法比肩的，在绩效评价过程中就会出现同一时期不同高校的产出所依赖的投入口径各不相同，使得高校间绩效评价横向对比更加困难。

二是学科门类的不同会导致所对应的教育劳动数量的差异。高等院校学科门类众多，不同院校在发展基础、师资力量和学生水平方面也存在较大差异，为取得同样的科研或教学成果，各院校教师所付出的教育劳动数量各不相同，而目前的绩效评价指标体系并未从学科门类角度对教育劳动进行区分和衡量。

三是在不同绩效评价指标框架体系下，不同地区院校在评价维度、评价重点、指标的选取方式、评分方式、数据统计口径的设置等方面存在较大差异，因此不同地区的高校很难横向比较资金支出效益。因为绩效评价指标体系的不一致，同一地区不同层级的高校之间也难以比较财政支出绩效，这些因素都增加了院校间绩效评价结果横向比较的难度。

三、相关建议

（一）推进国内高校建立一套具有普适性的绩效评价指标及标准体系

政府绩效评价既要体现客观性，也要实现统一性。在各类绩效评价及指标体系设计过程中，不应为了强调被评对象的个性特色而否定评价体系的统一性，可以通过构建具有广泛适应性的通用指标模型来呈现真实的财政绩效水平，通过绩效评价结果倒逼绩效改善，这也是推进实践实证的客观要求和体现财政支出绩效评价体系的生命力所在。

1.制定统一有效的绩效评价指标体系，形成高等教育经费支出绩效评价指标库。为提高绩效评价结果的广泛应用，财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，通过提供一套通用的指标体系来规范和提高各地的绩效管理水平。笔者认为，在高等教育领域可以将财政部出台的指标框架作为样板，结合高等教育内涵有针对性地设计具有高等教育特色的绩效评价指标体系。高等教育共性指标体系的具体设计上要综合运用定量考核与定性分析的方式，以高等教育专项资金的政策目的为主要依据，在横向维度考察项目决策、实施过程、产出效果以及社会满意度，在纵向维度分别设置一级指标、二级指标和三级指标，对教育类产出和效益进行精细化、科学化分解和考察，并形成适用范围更广的共性指标体系。在不同院校的评价体系中，要紧紧围绕高等学校的发展目标和五大基本职能，构建核心重点考核指标，在进行院校对比分析时主要针对重点指标进行考察，这将有利于解决不同地区、不同院校绩效评价结果无法横向对比的问题。在指标评分和取数过程中，要进行充分的调研和测算，并建立相关数学模型进行核算、验证。在整个绩效评价过程中，财政部门和教育部门要做好分工与协作，财政部门对各地区、各院校高等教育经费规模做好总控，教育部门应对本辖区内教育经费投入进行阶段性规模分析与监管，并从财政和教育两部门出发共同建立一套具有全过程视野、兼顾必要性与可行性的绩效指标框架。

此外，财政部门、主管部门还应共同推进高等教育共性绩效评价指标库的建立，以提高指标库建设的权威性和针对性。在指标库的实际建设过程中，各部门应重点关注关键指标和通用性指标，通过明确指标说明、量化评分规则等方式明确指标内涵，在总体上控制指标库数量规模，同时在程序上应做到合理合规，强化科学论证环节。

2.形成规范统一的绩效评价标准和数据库，提高绩效评价数据的可获取性。高等教育绩效评价标准的制定过程中始终要将党中央、国务院对于高等教育发展的决策部署、定位规划等作为制定绩效标准的首要依据，改变和克服“重视合规性、轻视效益性”的思想倾向，在综合衡量教育产出成效和成本投入的基础上，兼顾经济效益和社会效益，并结合本地区实际发展情况对绩效标准值进行合理设定和调整，最终确保绩效评价结果充分体现财政资金的使用效率和效益。为保证指标体系的动态性和适应性，需要将各类指标的计划目标、历史数据等积累形成教育行业数据库，并进一步细化绩效评价标准、强化效率效益导向，以达到目标合理、计划可行、方法科学、数据可靠的标准。此外，为确保绩效评价指标的可操作性和评价数据的可获取性，可对应制定绩效评价基础数据表以明确数据口径和内涵，并按照地区经济和教育发展水平调整指标目标值差异系数，以提高评价工作的准确性和绩效评价结果的可比性。

（二）优化教育类绩效评价指标的可衡量性，配置教育经费产出成效递延考察期限

针对教育类产出成效难以度量、时滞性较强的问题，笔者认为可以从优化指标结构和调整评价周期两个方面入手，来提升整体绩效评价指标体系反映院校实际效益的质量。

1.逐步增加定量考核指标比例，进一步细化定性指标内涵和评分规则。只有实现绩效目标的量化考核，才有可能实现绩效评价的量化分析。结合财政部发布的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号），笔者认为，高等教育共性绩效指标体系中应重点增加定量考核指标的数量和比例，并通过细化定性指标的等级和评分规则，以提高指标体系整体的可衡量性。在绩效目标制定环节，高校业务部门应有重点、分层次地梳理部门重点工作任务和目标，并对应设置绩效指标，注重提高绩效目标的精细化和量化水平，同时应实现多方参与和事前沟通，提高部门预算绩效目标的科学性和准确性。

2.拉长教育经费产出绩效评价周期，科学配置产出成效递延考察期限。高等教育对国家经济社会发展和民族精神文化的进步有着重要作用，但由于其自身的特殊性导致教育经费投入产出的效率属性并不明显。因此，应当正确看待教育类投入产出成效的时滞性特征，在高等教育绩效评价过程中，适当拉长评价周期和时间维度，通过为教育经费产出成效配置递延考察期限，从更长的时间维度客观展现教育经费投入的实际效益。在实际操作过程中，可以将五年作为一个数据采集周期，并纵向进行数据滚动采集高校各个周期内的动态产出成效数据，进而削弱时滞性对高等教育绩效评价的影响。

（三）分类别、分层次制定参考评价指标体系，将投入成本要素纳入绩效评价指标中

绩效评价指标体系是财政支出结构和绩效评价重点的综合体现，要想实现不同地区、不同院校间绩效评价结果的横向对比分析，就必须从结构维度打通或拆解绩效评价指标体系框架，减小或消除投入口径、评价对象和评价规范等差异因素对评价结果产生的影响。

一是在共性指标体系的基础上，按照院校层次、学科大类细分为更有针对性的绩效评价参考指标体系。绩效管理部门可按照财政资金来源渠道不同、支持项目不同、学科分类不同等方面，分别制定更为具体的专项绩效评价参考指标体系。如针对财政生均拨款经费的整体评价指标体系、按经费用途制定的科研支持经费绩效评价指标体系等，以及按学科分类制定的大理工类、大文科类绩效评价指标体系等。通过对资金来源和评价对象分类，将同类资金来源、具有同类产出要求的项目统一在一个绩效评价框架下面，放到一条水平线上进行衡量，且同类学科的产出维度相对规范统一，有利于横向比较产出和效益指标。

二是建议在绩效评价指标中加入投入成本要素从而减小投入规模对产出成效的影响。高等院校办学经费来源众多，不同级别的院校经费投入规模也存在较大差异，因此在不同投入口径的前提下对院校的产出成效做横向对比显然不够科学合理。从绩效评价的角度来说，教育经费投入所带来的产出成效不会因经费来源的不同而有差异，而教育经费投入是可以进行量化的，因此笔者认为可以通过将单位投入成本要素纳入绩效评价指标的设计中，将高等教育的产出成效分摊到投入规模上去，消除投入口径的不同对产出成效造成的影响，进而提高不同院校间绩效评价结果的可比性。

四、总结

高等教育在国家社会经济发展进程中扮演着重要的角色，高等教育经费支出成效一定程度上反映出高校绩效管理水平和长期发展的可持续性，因此，通过开展高校绩效评价指标优化的相关研究，以期更加科学准确地反映高校经费投入的实际效益，进而提升高校整体资源利用效益及财政资金使用效益，推动高校更好地服务经济社会的持续健康发展。■