以党的二十大精神构建区域协调发展财政政策体系思考

●王红卫

党的二十大报告将“促进区域协调发展”作为高质量发展的重要内容，明确提出“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这是继党的十六届三中全会首次提出“五个统筹”和党的十八届五中全会提出协调发展理念以来，党中央对区域经济发展的又一重大部署，不仅涵盖了党的十九大报告提出的“区域协调发展战略”，还将区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略囊入其中，从更高层次、更大范围部署区域发展重大问题，并明确了具体措施，为今后更好促进区域协调发展提供了根本遵循。财政作为国家治理的基础和重要支柱，按照党的二十大和近年来党中央对区域发展的决策部署，结合《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》等文件要求，财政需要在以下领域更好发挥职能作用，为区域协调发展提供财力支撑和机制保障。

一、建立健全区域协调发展财政调控机制

财政政策是国家宏观调控的两大工具之一，促进区域协调发展的宏观财政政策，要立足于发挥财政公共职能和再分配职能，引导各地方发挥比较优势，优化资源配置，缩小发展差距，促进协调发展。

（一）建立与区域协调相适应的财政转移支付制度

因各地发展水平不同，对经济要素的吸引力存在差异，按市场化机制，发达地区更能享受区域协调发展成果，而落后地区可能存在损失。财政转移支付制度要针对市场调节领域的不足，完善一般性转移支付办法，加大均衡性转移支付力度，根据各省市间财力水平，以支出成本、增强发展落后地区自我发展能力为基础，将发展水平和人口规模作为转移支付的重要参考因素，将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，着力缩小地区公共服务差异，促进公共服务均等化，促进落后地区共同分享区域协调发展的好处。要精准施策支持重点区域高质量发展，认真实施好长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、大湾区、长三角地区等区域发展的财政政策，通过统筹中央预算内投资、重大水利工程建设资金、水资源税费差别化征收政策等手段，鼓励各区域加快发展，培育中国经济发展新的增长极。按照主体功能区战略部署，中央财政要加大对限制开发区域、禁止开发区域转移支付力度，根据财力水平、生态文明建设带来的财政减收增支情况和基本公共服务提供能力，逐步增加一般性转移支付和均衡性转移支付资金规模，加大资金支持力度。支持特殊类型地区提高财政保障能力，完善对革命老区、原中央苏区、资源枯竭城市、民族地区、边疆地区等支持政策，重点加强县级“三保”支持力度、防范化解县级政府债务风险，提升公共服务保障能力。要坚持以人为核心推进新型城镇化战略，中央财政加大中央预算内投资、海绵城市、黑臭水体、清洁取暖等资金投入，引导城市政府加大投入，支持地方国有企业创新融资方式，推进医疗、教育、养老等基础设施和公共服务项目建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

（二）建立跨区域重大基础设施建设投入保障机制

跨行政区域基础设施建设是区域协调发展的基础和保障，但由于基础设施公共性或准公共性，资本的逐利性决定了民间资本投入的规模极小，财政为主导的投入机制将是合理渠道。针对跨区域重大基础设施建设面临资金分担、融资渠道窄等难题，要合理划分财政需求在各地各级政府的负担，结合项目受益范围、各级财力和发展水平，确定各级政府的负担，避免地方政府因担心负担过重引发债务风险而放弃投入。要引导省市各级政府在继续对农村公路、水利等纯公益设施实行财政资金保障的前提下，探索对污水处理、垃圾发电等有一定收益的公共产品通过PPP模式、政府投资基金等渠道筹集建设资金，特别是要推进交通、航运、重大水利工程建设投融资体制改革，发挥政府投融资平台公司作用，盘活公共资源，以市场化方式筹措建设资金，促进基础设施建设可持续发展。要加大地方政府债券支持力度，在风险可控的前提下，根据各省市承担重大公益性项目建设任务，适当扩大政府债务额度，支持这些省市发行地方政府债券用于项目建设，提高公共基础设施水平。

（三）实施区域公平公正的税收制度

税收是国家调控经济的主要手段，税收负担是促进经济发展的重要因素。促进区域协调发展，要根据各区域发展水平，加快明确地方主体税种，把资源税、土地税等税种下划到地方，增加消费税地方占比，增强地方收入的稳定性，实现税收与当地在全国发展大局中的地位相匹配。要深化增值税和消费税改革，避免因税负不公带来区域要素流通和消费成本不一、因产品生产地和销售地的不同带来税收流失，引起各地为争取流动性税基而发生无序竞争、市场分割，促进各类要素和产品在更广泛区内公平流动。要推进区域间税务执法标准统一，推动区域内执法信息互通、执法结果互认，为区域协调发展创造良好条件。

二、建立健全资源优化配置的财政引导机制

区域经济协调发展需要由劳动、资本、技术等经济要素的自由流动和优化配置，在区域内根据市场规律向更有效率的区域或领域流动、汇聚，提高整体资源配置效率，才能提高区域协调发展水平。

（一）强化劳动力自由流动资金保障

根据区域管理学有关理论，在知识经济时代，人力资源是区域竞争力形成的决定性因素，区域经济的发展状况在很大程度上取决于人口教育水平、科技开发能力和技术创新精神。从世界百年现代史看，主要经济体的发展与其劳动力的增长密切相关，美国依靠高素质移民带来的高素质劳动力资源，保持了持久的发展能力，而德国、前苏联、欧盟、日本等由于劳动力人口低增长率，先后落后于美国发展。我国工业化的发展对工人劳动技能的要求逐步提高，财政政策要立足培养高技能产业工人为目标，弥补市场机制的不足，具体包括：完善农村转移人口市民化财政政策，推进教育、医疗等公共服务覆盖到农民工及其随迁子女，实现农民向市民转变；统筹用好技能培训、职业教育等各类资金，持续大规模开展面向新生代农民工等人员持证培训，提高农民工岗位技能，适应产业升级对产业工人技能的需要；加大对经济落后区域和农村地区教育投入，鼓励各区域出台人才引进奖补政策，扩大高质量人才供给。

（二）以财政资金引导资本在各区域有效配置

不同区域间及区域内部，受经济发展水平影响，金融环境存在一定差异，在市场调控下，金融资本具有追踪高收益低风险的本质，导致经济越发达地区的资本流入越强，越落后地区的资本流入越困难，影响了区域协调发展。为避免金融资源在区域间配置不均衡问题，需要发挥财政资金引导作用，降低金融资本风险，促进金融资本优化配置。应发挥区域金融机构贴近本地、服务本地实际，安排财政资金或地方政府债券资金注入区域性中小银行，壮大当地金融机构实力，提高其资金融通能力，为本地经济发展提供长久资金保障。同时，当地政府应出台财政金融协调配合政策，安排财政资金通过信贷风险补偿、政策性担保再担保、支持投贷联动等方式，分担金融机构的风险损失，缩小金融资本在区域间的风险差异，避免资金外流，促进金融资本更小风险流入当地实体经济。

（三）强化科技创新转化资金保障

财政政策应从技术的创造和转化两方面努力，推动在更大区域范围内知识的创新、引进、扩散和应用，提高技术对经济增长的促进作用。一方面，要促进科技基础设施在区域内协调配置，实施财政奖补政策，支持区域内创新平台、实验室、大科学装置、重大科技基础设施等建设与布局，弥补市场注重应用研究、忽视基础研究的不足。特别是中央预算内投资要向经济发展落后地区倾斜，改善当地的科研条件。另一方面，要促进技术交易，对经济发展落后地区，要允许当地提高科研人员在成果转化中收益比例，对科技企业开展科技成果转化费用损失保险的保费给予一定补助，设立区域性的成果转化基金，支持企业创新产品市场化交易。

三、建立健全加快枢纽经济发展的财政保障机制

随着区域内铁路、公路、河流航线等重要交通干线建设，在交叉点上形成交通运输“枢纽”，区位条件和投资环境都具有优势，逐渐成为交通干线连接地区的经济增长点，对经济要素吸引力和对附近地区的经济辐射力进一步增强，促进更多要素流动和产业发展，对区域协调发展的带动作用日益明显。针对我国诸多枢纽对经济要素的集聚、整合效应发挥不足，交通运输“流量”大于“留量”、没有形成枢纽产业等问题，财政政策应做到以下几点：

（一）加大枢纽基础设施建设投入

交通设施是枢纽经济发展的基础。但由于基础设施的纯公益性和准公益性，其投资规模大、无收益或收益回收期限长，民间资本参与的积极性不高，需要各级政府加大财政资金投入，中央财政要大力支持国家综合货运枢纽建设，统筹利用民航发展基金、中央预算内投资、车辆购置税收入补助地方资金、中央企业资金等，采取“奖补结合”方式，大力支持枢纽港站等交通运输基础节点和多节点串联与往返形成的重要网链等综合货运枢纽建设，大力提升综合货运枢纽运能利用效率、运输服务质量、运营机制可持续，推动国家综合货运枢纽在区域发展中充分发挥资金流、信息流、商贸流等集聚效应，为全国产业链供应链服务，增强对区域经济高质量发展的辐射带动作用。

（二）促进发挥枢纽辐射带动作用

要素汇聚是枢纽经济发展的前提。在市场经济体制下，要素流动遵循经济规律，流向收益率更高的行业或区域。财政政策要发挥引导作用，弥补市场调节的不足，降低要素流动的成本，完善要素流动机制，具体包括：研究制定支持口岸、引育基地航空、大型物流集成商等财政政策，对相关企业设立机构、开展业务活动进行补贴，支持航空、物流等企业开拓市场，降低物流成本，提高物流便捷性，加快构建现代物流运行体系，促进交通“流量”变“存量”，实现更多资源、资金、资本向枢纽汇集、沉淀。

（三）引导构建枢纽关联产业体系

关联产业是枢纽经济发展的关键。财政政策要在本土产业培育和产业链条龙头企业引进两方面发力，制定支持关联产业发展的财政政策，完善招商引资财政奖励政策，用好现代服务业等产业投资基金，发挥国有企业资本优势，增强对枢纽经济相关产业的吸引力，大力发展现代物流、航空金融、国际会展、离岸金融、飞机租赁等业态，提升枢纽经济水平。

四、建立健全区域发展利益补偿机制

由于各地资源禀赋、发展环境、经济基础等不同，各地在区域发展中的收益不同，建立利益补偿机制有利于区域内各省市共担发展成本、共享发展成果，能够实现互惠互利，对提升区域资源利用效益，促进区域协调发展具有重要意义。

（一）实施纵向与横向相结合的生态保护补偿

实施生态保护补偿对促进生态环境保护与治理、提升生态环境承载力、提高自然资源利用效率具有重要作用，按照财政部等四部委《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号）等文件精神，推广新安江流域横向生态保护补偿试点经验，由中央财政设立专项资金，用于鼓励长江、黄河、南水北调工程等流域上下游政府之间根据流域跨界断面水质类别或特征因子浓度值，确定补偿资金，对上游省市进行补偿，专项用于上游政府开展流域生态环境保护治理与水污染防治等领域，为上游政府做好生态保护治理提供资金支持，也为上游政府提供公共服务提供财力保障。

（二）实施与主体功能区地位相适应的财政补偿机制

财政收入是各级政府履行职责、提供公共服务的物质基础。促进区域协调发展，需要根据国家和省级各主体功能区定位，继续完善财政体制，中央和省级财政应当考虑主体功能区各地生态保护支出项目和自然保护区支出项目建设需要，合理划分上下级政府财政收入分成比例，切实提高限制开发区域基层政府公共服务供给能力，避免差距过大。中央财政要统筹利用中央预算内投资、中央财政水利发展资金、国家重大水利工程建设基金等，提高国家重大水利工程承担比例，带动地方加大投入，稳步推进重大水利工程、小流域综合治理、固沟保塬、淤地坝除险加固等水环境项目建设，改善水环境质量。发挥好国家绿色发展基金、中国政企合作投资基金（中国PPP基金）等基金作用，通过与相关区域政府设立子基金以及直投等模式，带动地方政府、社会资本扩大对环境薄弱地区的投入，支持当地环境保护和污染防治、生态修复和国土空间绿化、能源资源节约利用等项目建设，提升环境承载力。发挥国际金融机构资金期限长、利率低等优势，通过中央财政统借统还方式，鼓励地方政府做好项目储备，积极争取世行、亚投行、亚行等国际金融组织和外国政府贷款，为当地生态文明建设和经济发展提供资金保障。

（三）实施对口支援和协作

加强区域间及对口支援工作，引导发达地区加大财政资金投入，对西部经济落后地区、经济转型升级困难地区开展对口支援或协作，大力支持基础设施、公共服务、产业发展等项目建设，提升经济发展水平。鼓励受水区各级政府加大对水源地政府资金投入，建立财政投入稳定增长机制，加大南水北调中线工程水源地、三峡库区等地区生态环境项目建设支持力度，提升水源地环境质量，并在保障财政投入的同时，创新多元投入机制，构建政府、社会组织等社会力量开展支援和协作，提升公共服务供给能力，实现互利共赢。

五、建立健全构建区域市场一体化的财政管理制度

市场是全球最稀缺的资源，也是实现发展最重要的资源。实现区域协调发展，需要试图打破市场分割和贸易壁垒，建立统一的大市场，促进商品（含服务)和生产要素(资本、劳动力、技术等)在更加广阔的区域内流动到最有效率的区域，实现资源优化配置。财政政策要破除制约经济畅通循环的各种障碍，让资本、资源、商品、服务、数据等各种市场要素都能高效运转起来，激发新的市场活力。

（一）强力推进政府投资项目对外开放

市场化程度越高，对反垄断的要求就必然越高。事实充分证明，垄断或寡头垄断利用在行业内的强势地位，建立市场进入壁垒，排斥新的厂家进入行业，通过提高产品价格获得超额利润，进一步巩固其垄断地位，阻碍了市场的完整性和有效性，最终导致市场的低效率。美国洛克菲勒家族“石油帝国”、电报电话公司等寡头被肢解，微软、苹果等公司被巨额处罚，非但没有削弱美国的影响力，反而催生了一大批创新企业的成长，进一步强化了美国在该领域的强势地位。我国促进区域协调发展，需要进一步放开市场准入，严厉打击垄断行为，促进各类企业自由进入、充分竞争，提高整体经济效率。具体包括：完善政府采购和政府购买服务政策，落实对中小微企业倾斜政策；打破招投标“隐形门”“玻璃门”，鼓励各类所有制企业参与基础设施和公共服务领域项目建设；完善政府投融资体制，推进水利、交通、电力等领域地方国有企业混合所有制改革，引进战略投资者，完善法人治理结构，建立现代企业制度，公平参与承接政府项目建设。

（二）提升财政政策法制化规范化水平

各地出于保护本地企业、幼稚产业发展以及增加财政收入的目的，对外来企业实行不公平的政策措施，短期内促进了本地经济发展，但长期看，区域贸易保护将降低本地企业的市场竞争力。实现区域协调发展，要加强财政政策规范化管理，出台重大财政政策，特别是在制定出台招商引资、产业发展、企业发展等涉及市场主体的财政奖补政策，要严格进行合规性审查，坚决避免影响市场公平竞争的政策措施，确保市场主体公平享受财政支持政策，让市场“看不见的手”对资源配置起决定性作用，保障资源要素充分自由流动。探索财政涉企资金直达机制，避免财政惠企政策在执行中“打折”“变形”，加剧区域不公平，促进财政政策在各个市县公平实施。

（三）提高财政管理手段市场化水平

传统财政涉企资金主要依靠行政手段对财政资金进行分配，主管部门和财政部门发挥决定作用，容易导致市场不公、腐败等问题。促进区域协调发展，需要发挥市场的作用，根据区域产业布局、经济发展实际需要，改变区域各级政府以财政直接补助企业等传统方式，探索借助政府投资基金模式，将财政支持产业和企业发展的各项资金进行基金化改革，由区域内各省市共同出资设立政府投资基金，委托第三方机构进行管理，以市场化方式选取投资项目，促进财政资源优化配置，推动区域经济协调发展。■