国家治理中的财政：历史演变与当代使命

●康锋莉 周晓彤

一、引言

国家治理是规范社会权力运行、维护公共秩序的一系列制度，其目的是与之对应的社会进行建设性互动并有效追求公众目标 （布罗蒂加姆，2016）。有效的国家治理直面三个基本问题：谁来治理、怎么治理、治理得如何（俞可平，2014）。“谁治理”的本质是国家建构的问题，“怎么治理”则是国家治理结构的问题，“怎么治理”直接决定“治理得如何”。根据福山（2014）的政治发展理论，只有当国家建构与法治、民主制度构成平衡时，一个国家的政治发展才会显示“现代政治的奇迹”，其国家治理也才有望“到达丹麦”（福山，2014）。衡量国家治理的标准包括：公共权力运行的制度化；民主化，即公共治理和制度安排都必须从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；法治；提升国家能力；社会协调，从中央到地方政府，从政府治理到社会治理，各种制度规范作为一个统一的整体相互影响、协同发展（俞可平，2013）。

逻辑上，根据国家治理的公众目标及其衡量标准，不难发现，国家治理的核心是财政，财政为庶政之母。公平、民主、自由等权利，要想真正成为法律赋予的权利，必须是司法上可执行的。权利不是需要政府撒手，而是需要政府积极的保护。政府若想积极提供这种保护，必须依赖充足可供支配的资金，贫困、软弱无能的政府无法切实地实施权利（霍尔姆斯和桑斯坦，2004）。财政制度对于推动民主、形成法治、提升国家能力与促进社会协调具有工具性价值，而其约束与规范公共权力运行的首要性和关键性影响更是无法忽视。不仅如此，国家治理的逻辑、理念、精神也都反映到每一次财政制度的构建上，影响着每一次财政改革发展过程。

历史上，人类的财政活动是人类文明演变中最为重要的组成部分，人类文明的演变与转型实际上表现为公共经济制度在效率改进的道路上不断飞跃、变迁的过程。正如熊彼特所说，一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。无论什么时候，财政都对一国的政治和社会演进具有决定性的影响（Swedberg，1991）。在欧洲，税收不仅能帮助创建一个国家，更能帮助发展一个国家（Swedberg，1991）。税收在国家治理中的作用表现为两个方面：基于税收谈判的社会契约的产生以及由征税规则所激发的制度构建动力（布罗蒂加姆，2016）。以税收能力为代表的汲取能力是国家能力的核心（王绍光、胡鞍钢，1993）。张长东（2011）指出税收与国家建构的四个关系，税收通过一国财政支出水平、征收方式、税收结构及其调节社会分配结构的机制作用于国家建构与国家治理。税收是国家财政收入的最主要、最稳定来源。西方国家从领地国家(domain state)到税收国家(tax state)的转型是其现代国家形成和现代民主制产生的关键时期，“税收的历史就是国家演化的历史”（熊彼特，1918）。

二、改革开放以来财政在国家治理中的作用与历史演变

新中国成立尤其是改革开放以来，中国共产党高度重视、不断加强对财政工作的领导，为财政改革、发挥财政在国家治理中无可替代的作用指明了方向，取得了一系列辉煌成就。

（一）调整央地收入分成比例，实现国家财政状况的根本好转，初步形成国家治理轮廓

在党的十二大到十三大时期，国家财政面临的根本问题是国家财政资金短缺，无法适应建设社会主义经济的需求。一方面，国家财政收入减少，急需进行的重点项目缺乏资金；另一方面，地方、企业自有资金增加较多，难以避免建设中的盲目性。

这一阶段，党中央通过财政“放权让利”“财政包干”理顺了政府和企业、中央政府和地方政府的关系。

1.政府和企业的关系。通过1983年和1984年两步“利改税”，把国家与国有企业的利润分配关系用税法的形式固定下来，建立了以法律为依据的分配关系，清晰了企业对国家的经济责任，明确了企业的预期，调动了企业的生产积极性，奠定了我国全面实施分税制改革的基础。

2.中央政府和地方政府的关系。1980—1984年，中国普遍实行“划分收支，分级包干”的财政体制；1985年起，中国实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。为了进一步调动地方政府对改革的积极性，1988年起，在“划分税种，核定收支，分级包干”的基础上，实行多种财政包干制度。

通过这一阶段的财政改革，企业、地方政府的积极性在激励相容的制度设计中得以充分调动，国家财政经济状况根本好转，初显国家治理体系的轮廓。

（二）转变政府职能，规范国家、企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，提高财政汲取能力，凸显财政在国家治理中的地位

党的十四大在中国历史上第一次明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标模式，把社会主义基本制度和市场经济结合起来。市场经济首先要规范政府和市场之间的关系。发挥市场在资源配置中的基础性作用要求明确政府职能。政府职能清晰了财政在国家治理中的地位以及财政与国家治理的逻辑关系。为了解决两步“利改税”和“财政包干”出现的问题，1994年实施了分税制改革，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《预算法》。按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，调整税收分配关系，以继续激励地方政府发展经济，同时增强中央宏观调控能力。分税制改革后的财税体制是创造中国经济奇迹的一个关键因素（张五常，2009；Xu，2011）。《预算法》不仅以法律的方式对预算制度的核心要素作出了规范，还明确了立法部门、行政部门和财政部门在预算事务中的权责划分，对人大审批监督以及财政赤字和预算调整等方面都作了具体规定。《预算法》严肃了财政纪律，还原了预算在财政中的核心地位，进一步提高了预算资金的使用效率，约束了政府行为。

党的十五大提出要正确处理国家、企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，逐步提高财政收入占GDP的比重和中央收入占总财政收入的比重，并适应所有制结构变化和政府职能转变，调整财政收支结构，建立稳固、平衡的国家财政。财政改革被具体、清晰地写入党中央文件，从方向上指导了基本公共财政制度的确立，财政收支的逻辑从“量入为出”也转向“以支定收”。财政在国家治理体系中的作用凸显，在规范各级政府事权的前提下，进一步理顺其财政职能。提高中央财政收入的比重，为更高效运用财政政策提供了资金保障。财政政策已经成为国家治理调控经济的重要内容，扩大内需、规范转移支付、平衡地区间财力等都需要财政汲取能力作为保障。

这一阶段的财政改革是改革开放以后最具突破性的，期间产生的学术争鸣也最多，标志着国家治理体系的全面构建。1998年为应对亚洲金融危机实施的积极财政政策更是体现了中国的国家治理水平，因而无论是现实意义还是理论意义都是举世瞩目的。

（三）宏观调控手段不断丰富，调控能力不断加强，财政在国家治理中的地位不断加强

1998年以来，由于大规模使用扩张性财政政策，政府财政赤字规模大幅度提升；1998年的赤字为960亿元，到2012年财政赤字达到8000亿元。财政赤字的大幅攀升引发了地方政府债务问题。

2002年，党的十六大报告提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。政府的公共管理与公共产品供给职能进一步明确，财政调控进一步科学化，财政政策与货币政策的协调也逐步加强。党的十七大报告确立了深化财税、金融等体制改革，从制度上建立健全宏观调控。而党的十八大则进一步明确、清晰地提出了“加快财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。党的十八大以来，财政体制改革的探索进一步加强。在经历了国债转贷模式、代发代还模式、地方政府自行发债“试点”模式、自发自还试点模式后，从2015年开始，地方政府债务进入了一个全新的规范阶段。2015年新修订的《预算法》正式施行，建立全口径预决算体系，建立跨年度预算平衡机制，进一步严肃财经纪律，严控债务风险，显著提升了转移支付的透明度。2016年全面推开的“营改增”通过社会专业化分工，激发市场活力，促进国民经济健康协调发展。

（四）建立现代财政制度，财政成为国家治理的基石

2017年，党的十九大报告提出，“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。只有加快建立现代财政制度，财政才能担当国家治理的基石。为此，需要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。在此指导思想下，2018年再次修订《预算法》，2019年个人所得税改革推进个人所得税从分类向综合与分类相结合税制迈进，通过个税的免征额制度、专项扣除制度、部分收入综合所得征收等多种举措逐步发挥税收的收入再分配作用。2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，在保持现有财力格局的基础上，建立中央与地方更加均衡、合理的分成制度，稳步推进健全地方税体系改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。2020年，新冠肺炎疫情爆发，企业、居民几乎所有的经济主体都深切感受到财政深入到国家治理的每一个毛孔。

三、准确把握新时代国家治理的含义

党的二十大报告提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。因而，新时代国家治理是国家治理现代化。为此，需开辟马克思主义中国化时代化新境界，毫不动摇地坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。每个国家的发展与国家治理都有其深刻的经济、政治和文化背景，中国的问题必须从中国基本国情出发，由中国人自己来解答。盲目照搬西方的国家治理框架会不可避免地陷入治理困境，甚至还有可能危及已经形成的国家构建。

当前，我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，因此，新时代国家治理体系和治理能力现代化也是为了解决此矛盾，通过全过程人民民主，实现全体人民的共同富裕。具体来说，国家治理体系和治理能力现代化的具体内涵可以分解为以下四个方面：

（一）着力推进高质量发展，全面建设社会主义现代化强国

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国。中国特色社会主义进入新时代，我国迈入了建设社会主义现代化强国的新征程。人类历史发展经历了自然经济、计划经济与市场经济。市场经济目前被证明是资源配置最有效率的经济体制。但是高质量发展绝不仅仅是市场经济自由竞争的产物，而是以现代城市为标志的公共财政制度与现代政府功能最终确立的结果。因此，所谓的现代化转型既不是市场制度的变迁，也不是技术的变迁，而是财政制度的变迁（宋丙涛，2012）。

（二）充分拓展人民日益增长的美好生活的维度，实现人的全面发展

人的全面发展绝不仅仅是收入的提高，而是有更广阔的维度，其本质是拓展人的可行能力（capability），即人们过自己认为有价值生活的能力和自由。可行能力是指一个人有可能实现的各种可能的功能性活动的组合，既包括逃脱可避免的死亡、享有充足的营养、保持健康、能够识字算数，也包括参与政治生活、体面地出现在公众场合、拥有自尊等等（Sen，1999）。通过拓展人的可行能力，人民的美好生活维度也得到了拓展，物质文明和精神文明相协调，这也是中国式现代化的内在要求。

（三）缩小地区之间、人群之间美好生活的差距

区域差距、城乡差距是当前经济发展不平衡的表现。经济发达地区已达到中等发达国家水平，而欠发达地区还远不及中等发达国家水平。伴随着城镇化，城乡发展由于循环累积因果关系会产生回波效应与扩散效应。城镇化初期，中心城市比农村地区有更大的公共产品优势与市场机会，要素的流动聚集到城市，区域、城乡之间的经济发展、居民的收入水平等差距扩大，城镇化表现为回波效应；当中心地区在技术、结构和规模跨过某一门槛后，就会带动外围地区发展，扩散效应就显现出来。一般来说，从回波效应转向扩散效应不是自发的，需要政府积极有为，推动乡村产业振兴，提高农民收入；推动县域城乡融合发展，提升乡村公共服务水平；提高农村增值收益、分享比例，增强农业农村的可持续发展，最终实现全体人民的共同富裕。

（四）发展全过程人民民主，保障人民当家作主

民主意味着人民的统治，或者说人民主权。民主既是国家治理的过程，也是国家治理的目标。民主社会政治架构的基本原则，是用人民权力来制约国家权力，制约依靠法治。法治是政治秩序中的另一组件。对公权力最有效的制约莫过于对财政控制权的实际掌握，它显示了民主的细节如何落地，民主如何通过法治融入国家治理的其他方面。法治社会要明确保护公民免受国家的任意侵犯，即当法律仅仅保护靠近或者控制国家精英的利益时，法律就成为“强盗帮派的正义”（福山，2014）。民主化的过程逐渐拓展法治范围，以包纳所有公民。

四、新时代国家治理中财政的当代使命

国家治理体系和治理能力现代化需要建立现代财政制度。现代财政制度的核心是以纳税人决策为核心的公共产品供求双方的均衡，以公共产品的提供与纳税人的纳税遵从统一了，民主也就自然而然形成了，市场经济的持续发展才能够经受住外来压力与挑战，国家能力也就有所保障。

建立现代财政制度的前提是建立事权与支出责任相适应的财政体制。事权划分需要总体界定政府之手的范畴，政府之手引导市场之手，弥补市场之手不足。建立现代财政制度需要通过以下三个方面：

（一）建立现代预算制度，助力高质量发展，全面实现社会主义现代化强国

财政是国家治理的基础和重要支柱。与其他财政制度相比，预算制度具有“执牛耳”之用。必须指出，现代预算制度是现代财政制度的基础。通过预算制度的改革继续提供维护市场公平、保护产权等具有优值品（Merit goods）特征的公共产品，进一步激发市场活力，维护市场合作。党的十八届三中全会以来，从预算法到政府债务及预算管理，其改革速度与力度都是空前的。2015年起新《预算法》（即预算法修正案）的实施，标志着建立现代财政制度迈出了关键的一步。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这四本预算统一到全口径预算中，通过发行地方政府债券的方式规范地方政府举债机制等举措，为建立全面规范、约束有力的现代预算制度提供了基本的解决方案。但是当前，预算制度还存在一些问题：一是预算公开，需逐步实施全面规范的预算公开制度；二是尽管当前有系统的预算制度，但是财政资金的使用仍然难以避免年底“突击花钱”的困境（汪德华和李琼，2016）；三是预算执行的效果评估。预算资金的使用效率，需有动态的、经济与社会的统一、系统性评估。

（二）加大财政支持，提升人的可行能力

尽管人的可行能力维度包括很多内容，但是在多维贫困和多维不平等的研究中，收入、教育与健康这三个维度的可行能力受到普遍的关注。它们不仅是可行能力的重要内容，也是人力资本的核心。党的二十大提出实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑。教育对创新、全要素生产率与高质量发展的重要性已无须赘述。教育权既是发展权亦为生存权，且关乎人的尊严。教育对于拓展和提升一个人的其他维度的可行能力，比如更注重健康的生活方式、体面地出现在公众面前、更高质量行使人民民主等具有影响与促进作用，因此，教育不仅具有建构性作用，而且具有工具性作用。此外，教育还承载着播撒中华文化种子的神圣使命，增强普罗大众的人类命运共同体意识。为此，财政应在以下方面发挥作用：第一，持续加大财政教育投入。新增财政收入要重点用于教育事业发展，形成省、市与县重点倾斜的教育类别支持体系。第二，完善省以下财政转移支付制度。保障县级政府尤其是经济欠发达县级政府有充足的教育经费。第三，提升财政教育投入产出效率。不同类别教育的投入产出效率不可能按照同一标准，比如上世纪90年代，有些地区义务教育阶段一味追求优化农村教育资源配置而出现的撤点并校，导致很多适龄儿童辍学。健康方面，财政需持续投入以健全覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，稳定基本医疗保险参保率在百分之九十五的水平，提升医疗尤其是基层医疗可及性。

（三）建立现代税收制度与转移支付制度，缩小城乡与区域发展不平衡

当前中国收入不平等程度不断扩大，而且不平等还渗透到其他可行能力领域，比如教育、健康等领域。当不平等扩大到一定程度，生育率、社会创新都会受到实质性影响（刘李华和孙早，2020）。进而政治上，缺乏发展中国特色社会主义的四个自信，最终影响政府汲取能力，导致国家治理进退维谷。

为推动实现2035年共同富裕取得实质性进展，需建立与此目标相统一的现代税收制度与转移支付制度。第一，加快房产税立法和改革步伐，提高持有环节的税收；第二，完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。第三，建立企业、个人捐赠免税减税制度，开征个人遗产税和赠与税，激励企业与个人积极参与第三次分配。第四，加大转移支付的调节力度，缩小地区间差距。在明确政府间事权划分基础上，按照“一级事权、一级政府、一级财政”原则，界定各级政府间的支出责任，明确政府间收入划分。避免财力上行，事权下行，导致地方政府过度依赖土地财政。通过规范的转移支付制度调节上下级政府、地区之间、城乡的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，为实现共同富裕目标发挥财政的关键性作用。同时，加大对低收入群体的转移支付，避免其因收入低下陷入其他维度的可行能力贫困。

（四）提高公共财政透明度，保障人民当家作主，发展全过程人民民主

公共财政透明作为现代政府治理的一个核心内容，是现代民主问责制与法治社会的重要支柱，其对于提高科学执政能力、推进社会主义民主、建立廉洁高效的行政管理体制、防范系统性金融风险都有不可替代的作用。财政透明不仅包括“四本预算”，即一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算与社会保险基金预决算的公开，也包括其他重要的财政信息公开情况，比如产业投资基金、PPP项目、政府性债务、政府采购、大额专项资金使用、地方建设性投资类公司和事业单位预决算公开。更重要的，还包括财政决策程序的公开、透明。既要避免以表面民主之名行本质专断之实，也要避免简单多数投票至上原则。最后，财政预决算的结果要接受社会公众监督并可问责。公开不是透明的终点，而是面对纳税人的质疑，积极回复、及时整改，落实问责制。■