美国进出境动植物检验检疫工作体系简介

周圣铠，李 昕，翟海华，王伟涛，贾智宁，苏 红，滕翔雁，李卫华

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.宁夏回族自治区兽药饲料监察所，宁夏银川 750011）

进出境动植物检验检疫是防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境的重要手段[1]，有利于保护农、林、牧、渔业生产与人体健康，促进高水平对外开放。为适应“9·11”事件后机构改革带来的职能变化，美国进出境动植物检验检疫工作体系所涉及的相关部门，通过相关法律、规章、合作备忘录等形式进一步明确彼此职能，并建立了各有侧重、运行顺畅的协作机制，保证了体系的有效运转。本文梳理、总结了美国进出境动植物检验检疫工作体系，希望为推进我国相关工作体系建设提供借鉴。

1 美国进出境动植物检验检疫工作管理机构

目前，美国进出境动植物检验检疫工作涉及农业部（Department of Agriculture）、国土安全部（Department of Homeland Security）、内政部（Department of the Interior）、卫生与公众服务部（Department of Health and Human Services）、商务部（Department of Commerce）等多个部门及其下属机构。

1.1 农业部

农业部成立于1862 年，现拥有29 个机构和办事处，其下属的动植物卫生检验局（Animal and Plant Health Inspection Service）、食品安全检验局（Food Safety and Inspection Service）、农业市场管理局（Agricultural Marketing Service）参与进出境动植物检验检疫具体相关工作。

1.2 国土安全部

国土安全部成立于“9·11”事件后，负责打击恐怖主义和国土安全威胁、确保美国边境安全、保护网络空间和关键基础设施等工作，其下属的海关与边境保护局（Customs and Border Protection）负责边境管理、控制工作，包括海关、移民、边境安全和农业保护等内容。

1.3 其他机构

内政部下属的鱼类与野生动植物管理局（Fish and Wildlife Service）负责野生动植物及其产品的监管。

卫生与公众服务部下属的食品与药品管理局（U.S.Food and Drug Administration） 负责根据《联邦食品、药品和化妆品法》（FederalFood，Drug，andCosmeticAct）对相关产品实施监管，疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention）负责部分可能传播人兽共患病的动物及其产品、生物材料的监管。

商务部下属的国家海洋与大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）和食品与药品管理局合作实施水产品监管。

2 美国进出境动植物检验检疫工作分工协作情况

2.1 进境动植物检验检疫

1913—2002 年美国进境动植物检验检疫工作一直由农业部负责[2]。“9·11”事件后，美国出台《国土安全法》（HomelandSecurityActof2002）[3]并依据该法设立国土安全部。该法规定，农业部将《病毒-血清-毒素法》（Virus-Serum-ToxinAct）、《蜜蜂法》（HoneybeeAct）、《植物保护法》（Plant ProtectionAct）、《动物卫生保护法》（Animal HealthProtectionAct）、《雷斯法案》（LaceyAct Amendmentsof1981）等相关法律中涉及的进境动植物“查验（Inspection）”职能与相关工作人员移交至国土安全部，但上述法律中涉及的“检疫（Quarantine）”工作仍由农业部负责。同时，农业部与国土安全部签订《国土安全部与农业部检疫协议备忘录》（MemorandumofAgreementbetween DHSandUSDA）[4]，以保证旨在防止外来动植物病虫害进入美国的农业检疫检验项目（Agricultural Quarantine Inspection）能继续得到有效实施。

美国动植物及其产品的进境监管非常严格，只有附有进境许可证的物品才会被允许入境，且该物品必须满足目的地所在州的进境要求；由多个部门共同监管的物品，需要满足所有相关部门的进境要求；进境物品经国土安全部下属的海关与边境保护局初步查验后，还可能需要被移交至相关部门进行处理。

2.1.1 农业部的主要职责 根据《国土安全部与农业部检疫协议备忘录》，农业部主要负责以下工作：（1）制定、出台风险分析指南，制修订国土安全部履行职能时应遵守的规章、政策与指导文件，并就相关工作与其协商、沟通。（2）对商品、运载工具和旅客携带的物品采取除销毁、退回以外的其他补救措施，如熏蒸。（3）在口岸植物检查站和其他设施开展植物繁育材料专业检验检疫和虫害鉴定工作。（4）负责州内及州际间过境旅客、货物、运载装具检查工作，包括对自夏威夷、波多黎各前往美国大陆的旅客进行预清关检查。（5）根据国家间农业协议或程序，在国外开展预清关检查等相关工作。（6）根据动植物卫生检验局走私管制与贸易合规项目，审查包括私营企业在内各单位的国内市场经营与运输等行为是否符合贸易协议规定。（7）根据农业部的行政程序和相应法律，对违反农业检疫检验项目的违法行为进行调查与裁定，并提起民事或刑事诉讼。（8）为美国农产品出口签发植物检疫（植物卫生）和动物副产品证书。（9）向国土安全部提供进境动植物查验工作相关培训。（10）主管农业检疫检验项目经费，向国土安全部移交项目收取的费用，以用于国土安全部履行农业检验/检查职能。（11）与国土安全部共同管理农业检疫检验项目绩效考核系统（AQI Performance Measurement System）。

2.1.2 国土安全部的主要职责 根据《国土安全部与农业部检疫协议备忘录》、农业部制定的有关规章、政策、程序以及其他检验检疫工作要求，国土安全部主要负责以下工作：（1）负责审查入境旅客报关单或货舱清单，对高风险旅客或入境货舱进行针对性检查。（2）检查国际旅客、行李、货舱、邮件和运载工具。（3）扣押应检疫的货物和物品，评估动植物卫生风险。（4）将繁殖材料与其他指定材料提交农业部进行检查、控制和处理。（5）在防止病害逃逸的前提下，扣押违反农业部规定的入境物品，并做销毁或退回处理。（6）向农业部移交所有活体动物、胚胎、精液和其他可繁育动物产品。（7）收集、制备或保存病虫害样本以供分析，并提交截获的病虫害标本。（8）收集、分析现场信息并记录疑似违法行为，将相关记录移交至农业部以便今后开展调查并采取适当措施。（9）收集、提交、通报工作信息。（10）开展特定风险信息整理工作，发现受新型、特殊病害感染、污染的货物时立即通知农业部。（11）监控入境中转货物并核实过境情况。（12）审核进口许可证，并验证证书的合法性和有效性。（13）向农业部提交加班服务补助申请。（14）现有合作协议规定的国土安全部的其他相关职能。

2.1.3 其他相关机构的职责 除农业部之外，国土安全部下属的海关与边境保护局还与内政部下属的鱼类与野生动植物管理局，卫生与公众服务部下属的食品与药品管理局、疾病控制与预防中心等机构相互协作，共同履行监管职责：野生动植物及其产品、副产品（狩猎猎物、毛皮、牙、来源于野生动物的传统药物与工艺品）应移交鱼类与野生动植物管理局处理；某些供人类或动物消费的食品与药品，例如动物饲料、带壳蛋、水产品、野生反刍动物肉、野禽肉等，应移交食品与药品管理局处理；某些可能传播人兽共患病的动物及其产品（例如毛、皮）、生物材料（例如组织、血液、排泄物），应移交至当地的疾病控制与预防中心检疫站（CDC Quarantine Stations）[5]。

2.2 出境动植物检验检疫

美国出境动植物检验检疫相对宽松，没有过多限制，工作重点是证书签发（Certification）。证书签发项目根据目的地国家或地区要求的不同存在差别，没有统一规定。各部门根据相关规章对动植物及其产品进行检验、检疫，合格后签发证书。证书签发多数并非强制要求，而是作为一项服务向出口商提供，出口商有责任确保出口的动植物及其产品符合目的地国家或地区的要求。

植物和植物产品的证书签发由农业部动植物卫生检验局下属的植物保护与检疫局（Plant Protection and Quarantine）负责；活体动物（包括宠物）与精液、卵、胚胎等繁殖物质的证书签发由动植物卫生检验局下属的兽医局（Veterinary Services）负责；供人类消费的乳制品的证书签发由农业部农业市场管理局和卫生与公众服务部食品与药品管理局负责；肉类与肉制品、部分蛋制品（如经巴氏杀菌处理的蛋）的证书签发由农业部食品安全检验局负责，其监管范围外的食用鸡蛋和其他蛋制品的证书签发由农业部农业市场管理局负责；鱼粉、鱼油以及供人类食用的水产品的证书签发由商务部国家海洋与大气管理局负责；供人类消费的蜂蜜和其他养蜂业产品的证书签发由农业市场管理局和食品与药品管理局共同负责；野生动植物及其产品的CITES 证书签发由鱼类与野生动植物管理局负责；供人类消费的明胶和胶原蛋白的证书签发由食品与药品管理局负责。

需注意的是，食品与药品管理局还负责为以上未列出的某些产品提供证书签发服务，包括供动物消费的产品（例如饲料），兽医用品（不包括动植物卫生检验局负责监管的兽医生物制品）等；出口动物产品证书签发工作中，有关产品原产地动物健康状况的证书签发由动植物卫生检验局下属的兽医局负责。

3 体系特点

3.1 进境检验“管办分离”

美国进出境动植物检验检疫工作中的进境检验具有典型的“管办分离”特点：就农业部与国土安全部之间的关系来看，农业部负责进境动植物检验工作制度设计，国土安全部则作为执法部门根据农业部制定的规章、政策以及相关程序履行进境动植物查验职能。为确保制度的科学性、合理性和可操作性，农业部开展进境动植物检验规章、政策以及相关程序制修订工作时主动与国土安全部协商，国土安全部亦在充分与农业部协商的基础上发布进境动植物检验工作指令或指南。

3.2 相关部门分工明确

美国进出境动植物检验检疫工作涉及多个部门，这些部门的监管领域往往存在交叉，但工作重点又各有不同。为阻止动植物病虫害进入美国，最大限度保护农业产业、人类健康与公共卫生安全，这些部门在有关法律、规章与部门合作备忘录的规定下广泛开展合作，组建、形成了一套职责明确、各有侧重、运行顺畅且能有效发挥职能的工作体系，例如犬的进境监管由动植物卫生检验局和疾病控制与预防中心分工负责，动植物卫生检验局侧重于螺旋蝇蛆病、绦虫病等动物疫病的防控，疾病控制与预防中心则侧重于狂犬病防控。

3.3 协作机制运行顺畅

美国各相关部门在有关法律、规章与合作备忘录的指导下根据各自职责相互协作：国土安全部海关与边境保护局履行进境动植物口岸查验职能，完成初步查验后，将需要进一步处理的动植物及其产品移交相关部门，例如动物饲料、水产品、野生反刍动物肉等部分供人类或动物消费的食品移交至食品与药品管理局，某些可能传播人兽共患病的动物及其产品（例如毛、皮）、生物材料（例如组织、血液、排泄物）移交至疾病控制与预防中心检疫站。这种协作机制的顺畅运行使各相关部门均能有效履行监管职能。

4 启示

近年来，国内外动植物疫情频发，作为世界主要农产品贸易大国，我国存在一定程度的动物疫病与植物病虫害传入、传出风险，进出境动植物检验检疫工作责任重大。为有效保护我国农、林、牧、渔业生产与人类健康，促进高水平对外开放，提高进出境动植物检疫水平，一方面要完善法制建设。《进出境动植物检疫法》作为我国进出境动植物检疫工作重要法律依据，实施30 年来在制度设计、法律责任设置等方面已不能完全适应当前工作实际，亟待修订完善，要结合当前我国进出境动植物检验检疫工作实际进一步完善法律制度体系，明确各部门的法定职责，使监管体系更加完善，衔接更紧密。另一方面要加强部门协作。各部门在法律框架内广泛开展合作，逐步建立、形成一套部门之间职责明确、专业领域各有侧重、协作机制运行顺畅的进出境动植物检验检疫工作体系，进而保证相关部门均能有效发挥各自职能，从而有效预防动物疫病、植物病虫害的传入与传出以及农产品质量安全事件的发生，维护生物安全和公共卫生安全。