山东省东营市兽医社会化服务发展现状分析

石欣欣

（东营市现代畜牧业发展服务中心，山东东营 257091）

兽医社会化服务是落实动物防疫责任，提升兽医社会化服务能力，稳定兽医社会化服务人才队伍，提高动物防疫工作质量的重要支撑力量[1-2]。推进兽医社会化服务既是加快政府职能转变、改善公共服务的根本要求，也是深化兽医领域供给侧结构性改革，创新兽医服务供给方式的着力点，有利于全面落实兽医法律法规赋予政府、兽医主管部门、畜禽养殖经营者及相关社会主体的法定责任，推动畜牧兽医主管部门更好地履行公共服务和监管职能[3]。近年来，山东省东营市不断完善村级防疫员管理制度改革，尝试采购第三方机构检测服务，全力推进动物强制免疫疫苗“先打后补”等政令措施，大力推进兽医社会化服务措施落实落地，取得了显著成效。

1 东营市基本情况

1.1 东营市地理及畜牧业概况

山东省东营市是黄河三角洲的中心城市，四季分明、气候宜人。区域总面积8 257 km2，人口218 万，土地资源较多，农业发展具有广阔空间。2022 年，东营市肉蛋奶总产量达到79.29 万t，同比增长8.35%，人均肉、蛋、奶占有量居全省第一，畜牧业产值达到117.9 亿元，占农业总产值的比重为31.17%。全市奶牛、肉羊、生猪、家禽等主导产业规模化养殖比重达到93%以上，良种覆盖率达97.6%。

1.2 东营市动物防疫队伍建设情况

兽医体制机构改革后，东营市和县区的畜牧局同步更名为畜牧业发展服务中心，行政级别分别为正县级和正科级。市、县两级兽医机构队伍健全，2022 年全市有兽医管理机构41 个，其中市级1 个、县级5 个、县级派出机构35 个（乡镇）；在编在岗兽医工作人员311 名，其中市级64 名、县区247 名。

2 东营市兽医社会化服务发展背景和举措

2.1 社会化服务发展背景

2.1.1 国家层面 2017 年提出实施乡村振兴战略，健全农业社会化服务体系；2022 年继续强调要发展新型农业经营主体和社会化服务。兽医社会化服务作为农业社会化服务体系的重要组成部分，一直备受关注。农业农村部于2017 年12 月27 日发布《农业部关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》，对兽医社会化服务作出部署。为持续提升我国兽医行业服务效能，2018 年6 月29 日农业农村部办公厅印发《关于做好2018 年兽医社会化服务推进工作的通知》，要求各地加快转变职能，理顺职责关系，完善兽医公共服务实现形式，大力发展兽医社会化服务，不断推进兽医领域供给侧结构性改革。

2.1.2 地方层面 2021 年9 月8 日，东营市人民政府发布《东营市打造现代畜牧业齐鲁样板实施方案的通知》，提出要“建设组织完备、精准高效的动物防疫体系，建设规范精准、便捷高效的监管服务体系”，鼓励饲料、兽药等畜牧业投入品企业规范开展社会化服务，切实将科技力量转化为企业效益增长点。2022 年3 月31 日，山东省畜牧兽医局组织召开全省动物防疫工作视频会议，强调要切实完善动物防疫体系，健全机构队伍、夯实基层防控基础，大力发展兽医社会化服务组织。2023 年3月4 日，山东省畜牧兽医局印发2023 年畜牧兽医工作要点，将“加强兽医社会化服务体系建设，推动各类兽医社会化服务组织发展壮大”作为全面提升动物疫病防控水平的重要抓手。

2.2 主要举措

东营市立足当地畜牧业生产和发展实际，采取成熟领域优先发展，一般领域有序推进的原则，从防疫队伍建设、检测技术支撑、强制免疫服务、宠物免疫诊疗、病死畜禽无害化处理等方面率先入手，通过“政府主导、企业参与、市场运作”的形式，不断延伸服务领域，拓展服务形式，逐步形成兽医公共服务市场化、多元化和社会化供给机制。

2.2.1 创新基层畜牧兽医工作模式，健全基层防疫体系 根据《山东省人民政府办公厅关于做好改革和完善村级动物防疫员管理制度的意见》，各县区适应新形势、新任务要求，认真制定落实改革和完善村级动物防疫员管理制度工作方案，创新基层畜牧兽医工作网格化监管模式，通过劳务派遣公司招聘151 名村级动物防疫员，组建了新的基层动物防疫队伍。目前，全市整建制完成村级动物防疫员管理制度改革任务，同时建立了管理使用、教育培训、绩效考核、有序进退等制度，进一步巩固完善了基层队伍防疫体系。

2.2.2 推动第三方兽医检测机构发展，提升畜禽疫病检测能力 随着动物疫病防控形势不断变化，体制内检测机构任务日益繁重，亟需检测社会化服务力量的补充[4]。调研[5]发现，山东省现有的部分具有资质的（通过CNAS 或CMA 认可）第三方兽医检测机构，其实验室设施设备较为先进，检测力量较为雄厚，具备一定的检测技术水平。东营市采取购买服务方式，将动物疫病检测、畜产品质量安全检测业务打包给具有相应资质的第三方检测机构具体实施。市动物疫病预防控制机构积极配合、组织开展宣传和技术指导，全力做好动物疫病检测、免疫效果评价等工作。

2.2.3 联合“先打后补”服务团队，构建动物防疫全链条服务体系 畜禽强制免疫“先打后补”指符合条件的畜禽规模养殖场自主采购强制免疫疫苗、自行开展强制免疫和免疫抗体检测，经畜牧兽医主管部门审核确认后，按同期政府招标采购疫苗单价对其进行补贴的政策。“先打后补”既是重大动物疫病免疫制度改革的重点，也是兽医社会化服务需求较为旺盛的领域。东营市通过联合广东永顺制药有限公司山东北片区“先打后补”服务团队开展宣传培训，依托山东省智慧畜牧业务支撑服务系统及时掌握“先打后补”养殖场户免疫状况，初步实现了从政府包办到市场化运作的制度性转变。

2.2.4 建立宠物免疫服务站点，规范犬猫疫病防控管理 犬猫免疫事关百姓身体健康，为提高宠物免疫率，提升动物免疫社会化服务水平，2022 年3月东营市畜牧兽医局开展了全市动物诊疗机构摸底调查工作。调查显示，52 家宠物诊疗机构具有先进的设施设备，人员具备执业兽医或助理执业兽医资格，能保障城区宠物的疫病诊疗及疫苗免疫等工作。本着便民利民、合理布局的原则，东营市现代畜牧业发展服务中心（下称市畜牧中心）印发《东营市犬类免疫网点选定条件指导意见》，根据选定条件，在全市重点选定了42 处犬只固定免疫网点，为城区居民养犬提供免疫注射和免疫登记，将宠物免疫纳入了规范化管理。

2.2.5 推动病死畜禽无害化处理体系建设，不断提升无害化处理能力 病死畜禽无害化处理体系建设是农业农村部多年来持续推进的一项重点工作，其监管链条长、管理成本高，非常适合纳入社会化服务体系。东营市起步较早，于2014—2017 年陆续建成4 家病死畜禽无害化处理厂，逐步形成以生猪、家禽为重点，兼顾其他畜禽，涵盖饲养、屠宰、经营、运输等各环节的病死畜禽无害化处理体系，基本达到行政区域全覆盖和规模养殖场、屠宰企业全覆盖。2021 年11 月，全市4 家病死畜禽专业化无害化处理厂完成无害化处理收集体系提档升级项目，进一步提高了处理能力和社会化服务水平。

3 主要成效

3.1 防疫队伍更加精干，基层监管体系更加健全

基层治理重点在人。打造一支精干的防疫队伍，是保障畜牧业生产安全、畜产品质量安全和公共卫生安全的坚强基础。东营市积极推进基层动物防疫制度改革，从人抓起，以岗定人，能者为先，清退了一些年龄偏大、不能适应岗位需求的人员，采取劳务派遣的方式，公开招聘，通过科学配置数量、创新网格监管模式、建立奖惩制度，激发了干事创业的活力和自我发展的内生动力。事实证明，建立起公平公正的考评机制、能进能退的用人机制、奖惩分明的激励机制对培育一支能打硬仗的干部队伍具有至关重要的作用。

3.2 动物疫病检测社会化服务体系初步形成，缓解了人手不足的压力

目前，垦利牧原、澳亚现代牧场等数十家畜禽规模养殖场及部分生猪屠宰企业与第三方检测机构建立了合作服务机制，定期开展血清学抗体和病原学PCR 检测。利津县盐窝镇肉羊产业已建立了完善的第三方检测服务，由山东合润检测技术公司等多方实验室开展检测，提供检测报告。动物疫病检测社会化服务体系建立以来，解决了系统内检测部门人手短缺的顽疾，避免了“既当运动员、又当裁判员”的身份尴尬，使管理部门从繁重的抽样检测工作中解脱出来，专注于开展对第三方实验室检测服务、时效、准确性等工作效能的综合评估和质量控制，极大提高了工作效率，保障了检测结果的公平公正。

3.3 提高了养殖场户防疫工作的积极性，构建了动物防疫屏障

联合动物强制免疫“先打后补”服务团队，对全市每个县区、乡镇进行轮训。培训班围绕“先打后补”常见问题、申报流程、第三方服务模式、抗体检测方式等内容，重点对县乡两级畜牧系统“先打后补”业务人员、规模场管理人员进行培训指导，提高“先打后补”政策知晓率和养殖场申报积极性。实施5 年多以来，全市“先打后补”总体推进顺利，补助机制逐步完善，累计为规模养殖场发放补贴863.3 万元，减轻了养殖成本。“先打后补”制度的实施，释放了市场活力，培育了成熟的免疫技术服务团队，提升了财政资金使用效率，提高了养殖户开展免疫工作的主动性，更好地压实了畜禽养殖者动物防疫主体责任。

3.4 规范了城市养犬行为，实现了管理和服务“双促进”

犬猫免疫接种率低，一直是宠物管理的痛点和难点。公众不清楚哪里有正规免疫场所，免疫接种收费是否合理以及免疫效果是否有保障等。管理部门若要求所有诊所均开展免疫业务，管理难度大、风险隐患多。东营市通过设立固定免疫网点，提高准入门槛：一方面可通过集中业务，调动诊疗机构积极性；另一方面将站点情况在媒体公示，居民可带宠物就近接受免疫注射，极大方便了群众，提高了接种率，降低了人兽共患病感染风险。东营市畜牧兽医主管部门每年采取“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）、明察暗访等形式，重点对犬类免疫网点的执业兽医备案、兽药、兽用疫苗经营管理和诊疗活动等进行监督检查，规范了经营行为。

3.5 完善了病死畜禽无害化处理体系，保障了畜产品质量安全

病死畜禽无害化处理体系是重资产投入的行业，既涉及病死畜禽的监管，又涉及无害化处理场所的用地、环保、安全、企业管理等多种业务。农业农村部要求各地注重用改革的思路办法进行探索创新，按照“统筹规划、属地负责，政府监管、市场运作，财政补助、保险联动”的原则，充分发挥财政资金的引导作用，引导社会资本投资，加快无害化处理体系建设[3]。东营市通过引进社会资本，以政府投入和市场化手段相结合的方式，建立覆盖全市的规模化病死畜禽无害化处理体系，夯实了病死畜禽专业无害化处理基础。积极落实病死畜禽无害化处理配套政策，杜绝了病死畜禽流入餐桌，保障了老百姓“舌尖上的安全”。

4 存在的问题

4.1 从合法性上看，兽医社会化服务组织立法仍属空白

法治社会法律先行。我国兽医社会化服务组织近年来得到了蓬勃发展，但与此相关的立法工作仍显滞后[1]。社会化服务组织的市场准入条件是什么，其与养殖户之间权利义务关系如何分配，服务边界和法律义务边界如何设定，出现法律纠纷时如何仲裁，这些问题还没有满意的答案，只能靠合同双方协议约定。没有事先约定的，只好一事一议，没有固定模式。在高度市场化的社会里，没有法律支撑的行业很难获得健康发展，实现转型升级。

4.2 从供给侧来说，现有组织业务类型和人员结构较为单一

目前东营市兽医社会化服务组织经营主体主要为兽药企业、诊疗机构及无害化处理厂。这些机构都有主责主业，在具备一定资金和人力资源的情况下，通过政府招标承担兽医社会化服务。他们承担的业务类型也与主责主业基本配套，即主业干什么，社会化服务还干什么。一方面，这些企业充分发挥了自身长处和资源优势；而另一方面，这些企业缺乏综合性服务能力和服务资源，业务类型比较单一，且与主业时间重叠，外溢的社会化服务能力不足，其对外形象仍然是一家诊疗机构或其他机构，而不是真正的兽医社会化服务组织。

4.3 从需求侧来说，尚有很多领域未能充分开拓

随着畜牧业高速发展和社会分工不断细化，畜禽养殖业中仍有大量服务项目具有采购需求，如风险监测、采样送样、抓鸡出栏、佩戴耳标、采精授精、屠宰场点品质检验、实验室诊断、常见病诊治、隔离观察、无害化处理、犬猫康复寄养等。这些需求在市场环节还未得到专业化组织的回应。分析原因，一是有的行业属于重资产，如隔离场所、寄养场所等需要有足够的场地；二是有些业务尚未形成稳定赢利点，尚不足以吸引专业团队介入。此外，行政监督职能的弱化，给部分养殖业不规范生产提供了生存空间，使得本该有旺盛需求的业务，如耳标佩戴、品质检验等，实际需求量并未明显增长。

4.4 从成长性上看，现有组织自我造血能力普遍不足

从现有社会化组织的盈利模式看，大多数还要依靠主业维持[6]。此外，政府统一招标也是社会化服务组织的业务来源。社会化组织与企业之间由于需求关系建立的业务还不够多，很难独立支撑服务团队运转。兽医社会化服务的多样性，需要具有一定的专业背景和实操技能才能胜任。构建一支团队的人力成本较高，这就构成了服务组织盈利能力和成本支出之间的矛盾对冲。一方面人员配备低学历者过多，难以胜任复杂的工作任务；另一方面一些免疫或诊疗之类的简单工作，又难以吸纳专业熟悉、技能优秀的人才。因此服务组织的成长空间始终难以突破瓶颈。

4.5 从规范性上看，兽医社会化服务还缺乏统一的评价标准

强制免疫会由具有第三方资质的检测机构出具免疫抗体检测报告，而大多数服务项目并没有权威的评价标准，具体很难量化，很多业务的完成评价需要双方协商确定，造成实际完成效果参差不齐。很多社会化服务组织因为急于揽活，恶意压价抢占市场，服务质量难以保证。而社会化服务的基本目的，就是需要更专业的服务，解决小企业和养殖户自身“不会干、不愿意干或者没有条件干”的技术难题。若社会化服务流于敷衍，只为盈利，就丧失了设立社会化服务的初衷。

5 发展建议

5.1 加强组织立法工作

目前规范社会化服务的法律法规尚属阙如，这不利于形成完善的市场发展空间。建议农业农村部加强顶层设计，组织力量加快立法工作的同时，鼓励各地根据当地社会化服务组织发展情况先行先试，形成经验在有条件的地区逐步推广。立法应当着力解决市场准入、管理部门、管理对象、服务类型、服务标准、运行机制、权利义务关系等问题，将兽医社会化服务尽早纳入法制化、专业化、市场化发展的轨道。

5.2 加强政策引导扶持

兽医社会化服务是农业社会化服务的重要组成部分，是社会资源的再分配，其目的在于解决政府购买服务和市场供需的矛盾[7]。国家应当从中央层面，将兽医社会化服务纳入乡村振兴和畜牧业发展整体规划布局，从用地审批、财政支持、市场准入、融资贷款、人才培育等方面予以支持。引导和鼓励成立专业化服务组织、行业协会和企业联盟，发挥市场在资源配置中的主导作用，以政府鼓励为引导、市场运作为主要手段，以法律规范为准绳，以政策扶持为杠杆，激励社会化服务组织不断发展、壮大。

5.3 加强行业监督执法

以新的动物防疫法和农产品质量安全法贯彻实施为契机，加强行业监督执法，特别要加强对动物强制免疫、兽药饲料生产使用、种畜禽生产、农产品质量安全、屠宰加工和动物诊疗等环节的监管。良好的法治环境同样也能催生健康的行业需求，促进生产要素的流动，为社会化服务提供市场。专业化的服务需要应用场景，让专业的人从事专业的事，而良好的社会化服务生态，也将反过来促进行业健康有序发展。

5.4 加快制定标准规范

各地要分级分类制定社会化服务标准规范，明确社会化服务的具体工作流程和目标要求，科学制定考核标准[8]。鼓励兽医团体和协会制定团体标准，提高行业自律能力。积极开展社会化服务组织示范创建，树立行业标杆，为行业的发展提供借鉴。鼓励社会化服务组织与高校和科研单位开展产学研结合，为大专院校毕业生提供实训基地，开展交流合作，不断提高兽医社会化服务组织的专业水平。

5.5 加强兽医人员职业培训

兽医行业流动性强，行业也经常有新动态和新趋势，培训工作永远在路上。要加大基层兽医培训力度，定期组织专业讲课，传授法律知识、专业知识和操作技能。每年举办行业技能大赛和岗位练兵，促进行业整体水平不断提升，为畜牧业发展提供充足的人才保障。