论城市基层治理主体困境的生成与消解

傅天泽

党的十八大以来，习近平总书记多次对推进基层治理现代化提出明确要求，在党的二十大报告中再次强调，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]凸显了党中央国务院对于城市基层治理的高度重视，下移治理重心成为鲜明指向。深化基层治理创新，提升城市基层治理效能，是推进城市基层治理现代化的必然选择。

一、城市基层治理主体困境的现实表征

“根据全球治理委员会的经典界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”[2]正如罗西瑙所强调的，治理依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和法律的依赖。[3]各治理主体之间的配合协作是构建多元治理共同体的核心。我国基层治理的主体呈现广泛性的特点，涵盖了基层党组织、政府、村居组织、工青妇群团以及社会组织和公众等，但由于认知不同、发育程度不一致，主体功能还未能最大化发挥。

（一）街居关系的边界有待进一步厘清

从我国城市基层治理体制现实看，其以街居治理共同体的形式为鲜明特征，其优势显而易见。但由于历史惯性的影响，城市治理实践传统中形成的街道办事处与社区居委会分工协作模式面临路径依赖。一方面，从法理上来说，街道办事处并不是政权机关，但在现实中其却行使上级政府赋予的职权，可以称得上“准一级政府”。另一方面，街道办事处与社区居委会存在指导与被指导的关系。但从现实实践看，居民委员会现阶段的人事及资金均由基层政府决定，街道办事处的行政性工作乃至行政责任均被分解下放至居民委员会，由此在一定程度上影响了居民委员会自治性功能的充分发挥。

（二）政社角色的定位有待进一步明晰

城市基层治理能否形成有效合力，很大程度上取决于基层政府与社会力量之间能否建立通畅的交流纽带，为多元利益表达提供有效的空间。实践中，作为多元主体之一的社会组织，相比于社区群众具备更强的组织性，相比于政府部门更能满足社区成员多元化的服务需求，应该成为治理的重要角色。但在一些城市的基层治理实践中，“社会协同”的机会、程度、方式等方面还不尽如人意，导致一些社会组织出现服务内容不符合社区实际、工作流程不够科学规范等问题。客观来说，目前我国社会组织发展尽管生机勃发，但治理能力仍待提升，内部管理机制参差不齐，成员流动性相对较强，兼职现象极为普遍，且年龄、资历和知识结构不合理，都在很大程度上制约了社会组织提供公共服务的能力。

（三）条块结合的治理有待进一步加强

长期以来“以块为主、条块结合”的分级管理模式是我国政府间纵向关系建构的主线。就政府职能而言，“条”涉及的具体业务与群众的生产生活息息相关，掌握关联民生事务的资源分配、政策制定、具体实施等权力。基层政府治理资源存在有限性，面临负担过重、权责失衡、效率下降等直接间接阻滞基层治理效能的问题。

二、城市基层治理主体困境的成因

“城市基层治理主体多元化的背后，本质上是政党、国家、社会、市场以及个人之间关系的‘再调整’以及边界的‘再确定’”。[4]这种调整以理念的转变、制度的保障、能力的提升为基本前提，城市基层治理主体困境的生成亦可由此切入分析。

（一）理念认知层面

在城市基层治理演变的实践过程中，城市基层党组织在基层治理中“总揽全局、协调各方”的领导作用是无可替代的，而企业、社会组织、公民等治理主体通过制度化的平台和渠道参与基层社会治理是不可或缺的。在实际工作中，基层治理的理念完全落地仍有很多工作要做。在一些政策落实的过程中，基层政府落实不力面临问责，却在一定程度上强化了社会层面“有困难找政府”的惯性思维。一些地方在推动基层治理转型中仍然存在脱离群众、脱离实际的问题，弱化了基层治理效能。

（二）体制机制层面

城市基层治理现代化必须以基层治理体系现代化作为制度基础。

从体制性因素来看，各级政府间职责配置的界限还不够明确。上级政府的职责、事项容易被层层打包给下级，或者延伸到基层自治组织。上级政府保留领导、监督和考核的权力，基层承担了大部分的管理和服务职责。从机制性因素来看，基层治理的协商协调机制还不够健全。近年来，各地基层协商治理的实践蓬勃发展，但是真正体现基层治理利益表达、利益协商和政策参与的机制建设仍有很长一段路要走。

（三）主体能力层面

党委领导、政府负责的多元主体共治模式下，各主体的能力建设亟待加强。

1.基层党组织的功能发挥不到位。“基层党组织存在功能弱化、虚化、边缘化的情况，在主体间关系互动中，无法有力发挥总揽全局、协调各方的作用”。[5]特别是如何逐渐从党组织体系的全覆盖过渡到党组织功能的全覆盖，仍然是城市基层治理必须面对和突破的难题。

2.基层政府的治理方式单一。当前，一些城市基层政府仍存在一定程度的行政路径依赖，面对日益复杂的基层公共问题，缺乏解决的思路和能力，政府购买服务、基层民主协商等有效的治理方式还不能充分发挥作用。

3.社会组织的治理能力不强。大部分社会组织更多扮演配合地方政府的角色，承担地方政府规划内的工作，缺乏主动向社区居民靠拢的动力，从而制约了治理能力的提升。

4.社区居民参与意愿和能力不足。当前，在城市基层治理实践中，社区居民参与逐渐成为主流共识，但不可否认的是，居民参与仍存在年龄偏大、学历偏低的问题，缺乏相关教育与参与经验，其参与能力往往比较有限。

三、消解城市基层治理主体困境的有效路径

多元治理成为大势所趋。这既需要聚焦于治理主体的行为过程，也需要对治理资源、治理方式、治理手段予以制度化保障、机制化创新，只有这样才能逐渐消解城市基层治理主体困境，不断推进基层治理走向现代化。

（一）前提：深化对“一核多元”治理理念的认知

要立足于现代化城市治理的语境，从党委、政府、社会、公众等多元主体都是治理的实施者、参与者的理念出发，对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的科学内蕴准确理解把握。既要对党与政分工合作关系有准确的定位和把握，也要对党政与社会、公众的关系有清晰的认知与理解。以筑造城市基层治理现代化基础为目标，以建构基层治理秩序、服务体系作为出发点和落脚点，以构建城市基层党建引领体系为核心，汇聚城市治理主体智慧与力量，塑造上下左右贯通、运转高效的城市基层治理秩序网络。要坚持党的领导，将基层党组织建设作为保障多元主体有效运转的内生动力，依靠党组织在资源整合方面的巨大优势，发挥党总揽全局、协调各方的作用，促进各类主体良性互动。另一方面，基层自治组织、社会组织、企业、公众等治理主体参与城市基层治理必然依托基层党组织领导、政府的支持。

（二）根本：构建简约高效的基层治理体制

必须通过顶层设计，构建科学的基层治理体制，以化解基层治理面临的一些现实压力。

1.加强统筹协调，规范“条”的工作方式。理顺“条条”关系才能为提升城市基层治理效能提供有效保障，使城市基层治理协调有序。

2.构建权责清单，理顺“条块”间关系。以建设街乡权责清单作为抓手，通过明确乡镇（街道办）工作职责，使其职责切实细化和减少；通过明确社区党组织以及派驻公务人员职责，使政府职能部门与街乡的关系切实科学规范，从而为建构“条块结合、以块为主”的治理体制扫清障碍。

3.加强体制创新，破解“职责同构”难题。要通过体制创新，重构政府上下关系，突出街乡的工作重点，通过体制创新给予基层更多的自主创新权力，根据实操事务，确定机构划分和权责匹配等问题，才能根源性地提升治理效能。

（三）重点：推动基层治理机制创新

创新治理机制是实现治理效能的根本保障，可以充分整合和合理配置体制既有的人力、物力、财力、权力、政策等资源，实现治理机制与治理事务的有效对接，推动体制优势转化为治理效能。

1.优化资源配置机制。构建多元治理主体有序有效共同参与、扬优势补短板的平台和渠道，在党政部门各尽其责的基础上，凝聚多元治理的智慧和力量。

2.强化多元互动机制。“调动多元主体参与社会治理的积极性、主动性和创造性，使其充分行使参与权、决策权、监督权等治理权利，促进各主体协同互动，形成‘最大公约数’并共同解决难题”，[6]是提升基层治理效能的重要途径，这对多元互动机制的有效性提出了更高的要求。一方面，要完善制度建设。对于参与治理的各方主体，必须制定科学、详细、明确的制度规定，厘清职责边界、明确具体的沟通平台和渠道、沟通内容和参与程度、沟通结果的效力，为各方主体发挥各自优势、加强协商合作、弥补短板不足、形成治理合力提供制度引导。另一方面，要积极构建信息共享、沟通协调等信息化平台。利用智慧社区等信息技术，建立社区政务网、社区服务APP、社区居民论坛等沟通协调平台，提高社区内部的信息交流频率，实现信息和诉求的公开与反馈，增进互动属性，实现良性治理的循环效应。

3.深化网格化治理机制。“网格化治理机制作为科层结构制约下的创新性尝试，试图让网格巡查充当‘吹哨人’发现并处置属地问题，重构基层矛盾的发现、反馈和稳控的治理流程。”[7]作为一种精细化的技术治理，网格化治理提高了基层政府主动发现问题和及时回应社会诉求的能力。要建立多元主体层级参与的机制，使社会精英、专业人员、退离休党政干部、群众积极分子、青少年等不同职业、不同身份、不同年龄的社会各个阶层的人员都成为城市基层治理的主体。同时，充分考虑和尊重治理的社会基础，给予基层政府在网格化技术执行中的自主性。

4.健全考评激励机制。完善监督约束机制是规范多元主体参与城市基层社会治理的制度保障。考评机制应该至少包含三个维度：一是政府部门对基层治理共同体的整体评价，主要从宏观角度评价治理共同体在配合行政部门开展有关工作时的表现。二是治理共同体内部多元主体的互相评价，包括市场组织、社区自治组织、社会组织等具备一定规模和影响的组织。考评维度应包括信息沟通意愿、协商共治成效、权责匹配程度以及自身建设水平等方面，尽可能涵盖涉及共享共治成效的所有因素，评价结果要能反映社会治理的真实水平，真正实现约束和鞭策。三是作为对治理成效感受最为敏锐的社区居民对治理共同体的评价。群众的满意度是治理的归宿也是最有说服力的指标，因此这部分考评比重应该是最大的。在考评机制基础上形成激励机制。对于社区委员会等自治组织以及社区居民个人，激励内容可以采用精神激励与物质激励结合的方式，通过表彰荣誉、发放奖金等措施提高自治组织的集体荣誉感和工作积极性；对于追求经济利润的市场组织，表现优异的可在补贴发放、优惠政策等方面予以褒奖；对于社会组织，激励内容应以社会激励为主，基层政府应当积极为其品牌建设背书，提高社会组织的社会影响力和公信力，激发其参与治理的内生动力。

（四）支撑：强化多元主体能力建设

1.提升基层党组织的引领能力。“推进以党建引领基层治理”[8]是党的二十大的明确要求。提升基层党组织引领能力必须强化基层党组织建设，其关键在于建设高素质干部队伍,提升干部的基层治理能力。一是创新基层治理人才培养机制。培养选拔素质高能力强的基层社会治理骨干。二是有针对性地开展能力培训。通过开办专家学者讲座，到先进地区实地观摩调研学习，在区域内开展互帮互助、交流提升等多种渠道和形式，提升城市基层干部社会治理的实际能力。三是强化自治组织的自治能力建设。基层党组织应加大对城市基层自治队伍的统筹整合，通过对自治涉及主体的整合，形成1+1＞2的城市基层治理效能。

2.优化基层政府的职能发挥。基层政府要落实保障参与主体自主性和独立性的各项政策，应发挥保障多元主体参与城市基层治理的作用，通过规范制度流程，以实现多主体参与社会治理的合法性、正当性、科学性、有序性和现实性、有效性。须主动作为，着力点放在搭建平台网络、完善途径方法、完善制度保障方面。

3.培育社会组织的参与能力。社会组织的参与能力是其参与城市基层治理有效性的基础支撑。一是明确角色定位，服务扎根基层。以基层为导向，通过服务领域拓宽以及服务形式多样化、精细化，树立服务品牌，提升社会组织公信力，赢得基层群众的信任和支持。二是强化自我管理能力，建立完善自律机制。这就需要按照社会组织业务范围、人员构成、组织规模、参与范围、成员能力逐步摸索，建立明确完善的会员大会、理事会、监事会以及财务等事项的规范化的制度体系，形成完善的制度约束。三是培养专业人才队伍，提升专业服务能力。积极与高校对接，形成稳定长效的人才传输机制，定期对组织成员进行专业技能培训，加强内部考核，不断提升专业服务能力。

4.激发居民委员会和居民参与的内在活力。居民委员会应当立足于其自治组织的本位设定，通过落实民主普选、加强自身建设等方式，利用自身优势深化自治实践，探索旨在推动居民基于责任和义务的居民自治实践，通过建立协商平台、寻找协商议题及创新协商机制，为基层社会力量参与治理提供必要的平台及制度保障。