治理审计初探

孙盛 王欢欢

审计作为国家监督体系的重要组成部分，如何在推进治理体系和治理能力现代化建设中发挥作用，笔者认为应顺应现代社会发展对审计的治理需求，将审计重心由管理审计转型升级为治理审计。本文以企业治理审计为例，提出治理审计这一新的审计类型，旨在为推动内部审计转型升级、更好地服务企业改革发展大局、助力企业高质量发展提供新的思路。

当前，在中国特色社会主义思想指导下，我国全面开启了建设社会主义现代化国家新征程，而构建现代化经济体系是实现新征程的重要途径。审计作为维护经济发展及企业健康运行的重要工具，在把关守口、做好经济卫士、防范和化解各種风险、贯彻执行党和国家关于维护国家经济秩序及企业发展权益的方针政策和规章制度等方面起到重要作用。随着国民经济飞速发展，企业规模不断扩大，面临的国际贸易和国内经济环境也愈发复杂多变，这对审计工作提出了更高要求。由此，审计工作应主动适应新形势发展需要，不断拓宽领域，强化审计手段，提高审计效率，勇于改革创新，从现代化经济发展需要和现代化治理需求出发，探索治理审计，为维护国民经济健康和企业发展进步，推动建设现代化经济体系保驾护航。

一、治理审计的内涵及特点

（一）治理审计的内涵

治理（Governance）即统治、管理，指政府行为方式以及通过某种途径调节政府行为的机制，出自《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”。本文提出治理审计的概念，是指通过特定的审计程序和方法，对被审计对象的管理体制、运行机制、制度设计与执行、决策程序、工作流程、管理理念和方法等治理行为进行审查、评价，并提供治理建议和意见，以推进被审计对象从根本上完善体制机制，健全内控制度，理顺工作流程，提高经营管理效益、防范经营管理风险，推动被审计对象治理水平和治理能力提升的一种综合性审计模式。

（二）治理审计的特点

治理审计是在现代审计实践发展过程中演变而来的，是有别于传统财务收支审计和管理审计的一种全新审计模式。相比于管理审计，从内容上来看，治理审计包含对经济行为和管理活动的审计，但更强调对治理行为和治理能力的审计、对治理效能的评价；从作用上来看，更突出“治”的功能，强调“治本”，注重破解影响创新发展的体制机制障碍、制度设计缺陷、管理漏洞及系统性风险等深层次因素，从根本上推动“治已病，防未病”；从目标上来看，治理审计内在逻辑是“以审促治，突出为治”，最终目标是推动被审计对象实现高效能治理；从角色定位上来看，治理审计将内部审计视角由企业管理引至企业治理，提升了审计定位层级，扩展了审计功能作用，丰富了审计角色定位。治理审计实现了审计从“查病”“防病”到“治病”职能的整体发挥，推动审计从“免疫系统”到“治理医生”的重大角色转变。

二、治理审计的意义

（一）实现治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，确立了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标远景。而这一目标的实现离不开现代监督治理手段的支撑保障，审计作为国家监督体系的重要组成部分，也是国家治理的有效手段，应主动适应社会发展现实需要，创新审计理念和手段，推行治理审计，拓展审计的治理功能，发挥审计促推器和经济卫士作用，努力将审计优势转化为治理效能，更好地服务国家治理体系和治理能力现代化建设。

（二）适应企业高质量发展的必然要求

高质量发展离不开高效能治理。近年来，体制机制运转不顺畅、内控制度建设不健全、流程设计不科学，创新意识不强、改革发展动力不足等问题不同程度上制约着企业高质量发展，究其实质是企业治理问题。如何从根源上破解制约企业高质量发展的深层次瓶颈，推动企业高效能治理，实现企业高质量发展，已经成为企业发展的首要任务和现实需求。内部审计作为企业内部监督部门，具有独立性强、专业度高、接触领域多、涉及知识面广、视野开阔等优势，是推动企业治理水平和治理能力提升最直接最有效的助推器。传统的财务收支审计和管理审计已经不能满足企业治理水平和治理能力提升的现实需求，难以体现审计服务企业高质量发展的深层价值。推行治理审计是企业发展的内在需要，是破解企业治理难题、助推企业高质量发展的应有之义。

（三）顺应内部审计工作创新发展的必然要求

我国内部审计发展已近40年，审计理论和实践也在实践中不断探索发展，随着新时代中国特色社会主义思想的确立，新发展理论和新发展格局对审计监督提出了新要求，但当前内部审计发展仍面临着观念落后、手段单一、内容简单、广度和深度不够、审计作用得不到有效发挥、审计价值难以体现等发展瓶颈。如何推动内部审计持续向前发展，就需要在审计实践中不断发现和掌握工作规律，总结提炼升华审计理论，指导审计工作实践。企业对审计需求经历了从查错纠偏到管理需求，再到治理需求的转变，也迫切要求内部审计理论和实践的创新。推行治理审计，正是适应审计实践工作和社会发展需要，创新审计理论和实践，丰富审计手段和方法的有力举措，是突破内部审计发展困境，实现新跨越的最有效路径。

（四）推动经济和公司治理健康有序发展

在把牢政治方向、树牢政治意识的同时，要积极发挥审计监督“利剑”作用，高效高质种好“责任田”，干好“分内事”，让“田不荒人不闲”成为工作常态，让“守土有责”思想贯穿审计工作全业态全过程。要强化责任意识，保持工作定力，明确重点职责和任务，围绕“六稳”“六保”、优化营商环境、乡村振兴等政策落实跟踪审计要点，以提升审计整体效能为目标，以深化审计工作两统筹为手段，大力推进审计全覆盖，揭露和查处重大违法违纪问题；要围绕发挥审计的建设性作用，加大对领导干部履行经济责任情况的审计力度；要强化对审计发现问题整改的督促检查力度，积极加强与纪检监察、巡视巡察等监督的贯通协作，推动将制度优势转化为治理效能，为经济社会发展和党风廉政建设与反腐败斗争提供保障。

三、治理审计的对象及主要内容

（一）治理审计对象

企业治理审计可以就企业整体治理体系和治理能力开展，也可对企业治理体系中的某一领域实施，如营销工作、财务管理工作、人事管理工作等，还可对企业的具体工作开展，如国家扶贫与乡村振兴有效衔接等重大政策的落实、企业的内部食堂运营、企业信息化建设及采购管理等，同时也可就工作中的某一关键环节实施，如生产经营中的资金使用、收取与存放开展。

（二）治理审计的内容

治理审计的主要内容是被审计对象的体制机制、制度建设、运行模式、财务状况和经营成果，企业管理、决策、考核及效益方面等，具体内容包括：

1.体制机制。审查、评价被审计对象的组织架构设置是否科学合理，是否坚持党管一切的原则；人员配备是否齐全，结构是否合理；员工的胜任能力与其工作内容、工作量、工作职责是否匹配；岗位设置及职责分工是否清晰、明确、合理；责权利配置是否科学、合理、对等，是否相互制衡；选人用人、考核、分配、评价、风险防控及整改等工作机制是否建立且高效运转。

2.内控制度。一是审查、评价内控制度是否完整，主要包括是否建立了科学高效的制度体系，重点评审是否制定了企业章程；是否建立了企业人、财、物等方面的管理制度；是否对企业的主要经营业务工作全流程进行具体操作性规定；是否制定了相关的监督考核管理办法。二是评审已建立的内控制度设计是否合理，是否适应企业的实际，是否存在空而不实的制度。三是抽样测试已建立的内控制度是否得到有效执行，是否存在“两张皮”现象。

3.风险管理。评价风险防控体系是否建立健全；查找、分析及评价企业经营管理中的主要矛盾和重大风险点，揭示经济运行和经营管理中存在的不稳定因素和风险隐患；抽样测试重大风险防控是否有效，是否对重大风险隐患建立了应急预案；是否存在系统性的廉政风险。

4.运营模式。审查企业主要工作运营模式的总体设计是否适应现行实际工作，主要工作流程和程序是否过于简单（繁杂）、冗长、低效；管理方式方法与建立现代化企业的要求是否匹配。企业的管理手段、作业工具是否科学、高效；管理模式是否具有可操作性；管理理念与实际工作是否存在偏差。

5.经营管理。审核主要工作目标完成情况，评价企业相关工作经营管理效率是否高效，取得效果是否达到预期，是否存在低效经营、管理不到位的现象；是否存在经营管理上的重大漏洞和风险；是否存在虚列收入少计成本；是否存在资源浪费，现有的资源配置与取得的效果是否匹配；经营管理方法和手段是否高效；是否存在管理政策束缚等。

6.财务管理。审查资产、负债及权益是否真实、安全、完整；对固定资产及存货的管理方法和手段是否高效；对闲置资产和虚挂资产盘活和处置方法是否可行；资金收取、使用及存放是否真实安全，资金链的供给是否顺畅；重大投资是否经过可行性分析和集体决策，是否存在重大的投资风险；往来款项是否进行了定期、不定期清理核对；权益分配方法是否科学合理。

四、推行治理审计的几点建议

（一）领导重视是前提

治理审计作为一种新型审计模式，其推行需要坚强有力的组织保障，治理审计的任务和特点决定了其有效推进必须具有一定的独立性和权威性。而内部审计工作能否独立，威慑力能否树立，领导的重视和支持是前提。只有领导重视审计，鼓励审计创新，支持新的审计方式、方法推进，治理审计理论才可以有效运用到实际中，才能在企业高质量发展中体现审计价值。再者，治理审计要想得到广泛有效推行，真正发挥应有价值，需要广大干部员工树立治理意识，营造良好的治理环境，自觉自愿提出治理审计需求，接受治理审计。

（二）队伍素质是关键

治理审计最主要的特点就是“治”，而决定“治”的高度在于审计人员的能力素质。审计人员问题挖掘能力、宏观系统分析能力和提供有效治理办法能力，直接关乎着治理审计质量的好坏，关乎着企业治理水平和治理能力提升的高低。这就要求审计人员具有较强的学习、研究、分析和洞察问题、解决问题的能力，具有政治意识、大局意识和宏观意识，具有系统、整体思维，具有卓有远见的眼光和精准独特的视野，善于抓住问题的实际本质和核心关键，能够针对性提出根治问题的科学有效方法。

（三）治理方法是根本

治理審计的目标是推动被审计对象从根上 “治”问题。这需要对审计发现问题进行溯源式查找原因，系统性分析问题的本质，科学认证并提出解决问题的根治方法（审计建议）。提出的根治方法不是简单的查账纠错，补充完善资料，提出批评教育，加强管理。而是从体制机制、运营模式、管理工具、队伍建设及风险防控等方面提出系统、科学、长效、精准的解决方法，从而推动问题从根本上得到根治。

（四）审计研究是手段

要想开展好治理审计，拓展审计的广度和深度，切实达到查症准，剖因深，善治根的效果，离不开审计研究这一重要手段。需要在治理审计中广泛开展调查研究，并不断丰富审计研究方式方法，把审计研究贯穿治理审计全过程，通过深入研究审计发现的问题，研究国家和行业的政策背景，研究被审对象（事项）的本质特征和内在发展规律、研究问题背后的原因，研究解决问题的治理对策，研究审计报告的撰写，研究审计问题的整改，充分发挥研究的作用，从而真正提高审计发现问题、分析原因，根治问题的质量，确保治理审计发挥实效。

结语：

实施治理审计是推动国家治理体系和治理能力现代化建设的重大现实需求，也是助推企业高质量发展的必然需求，更是审计理论和实践创新的内在需要。治理审计的推行，将为内部审计转型升级提供新思路，也将推动审计人员主动适应新形势，自觉融入企业发展大局中，开拓创新，苦练内功，成为“治已病、防未病”的高手，为企业高效能治理、高质量发展充分发挥审计作用。