我国粮食安全存在的问题及对策

李小婧

当今世界正处于百年未有之大变局下，新冠疫情全球暴发并蔓延，再加上全球气候变化的影响，地缘冲突连锁反应不断，全球粮食安全面临多重威胁和挑战。本文分析了国内外粮食安全现状，我国粮食安全所面临的问题，进而提出要实现我国粮食安全就要实施“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”的战略，实施农业体制改革和进出口多元化战略的对策。

长期来看，我国粮食供需仍将处于紧平衡状态，要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦，为保障粮食安全、经济复苏和社会稳定奠定基础。

一、国内外粮食安全现状分析

（一）全球粮食安全现状分析

2022年《世界粮食安全和营养状况》报告指出，2021年陷入长期饥饿的人口多达8.28亿，同比增加4600万，较2019年增加1.5亿。全球性粮食危机不断加剧，对粮食安全构成巨大挑战。

一是俄乌冲突不断，导致全球粮食安全风险加剧。冲突是全球粮食风险的主要诱因之一，对粮食“产购储加销”全流程各环节产生影响。据《2022年全球粮食危机报告》数据显示，2021年俄乌小麦、大麦和玉米出口分别占全球的33%、27%和17%，堪称“两大粮仓”。俄罗斯也是全球资源和能源市场的主力军，氮肥出口全球第一、钾肥第二和磷肥第三，煤炭、石油、天然气出口分别占全球的18%、11%和10%。据世界银行8月发布的《全球粮食安全状况》简报显示，俄乌冲突以来，至少有23个国家和地区实施了33项食品出口禁令，至少7个国家和地区实施了11项出口限制措施，导致粮价创新高。联合国粮农组织总干事屈冬玉指出，62个低收入和中等偏下收入粮食净进口国粮食进口费用已增至 246 亿美元，将对 17.9 亿人造成影响。俄乌冲突的涟漪效应加大了全球粮食供应压力，造成严重的粮食安全风险。

二是气候冲击不断增加，全球粮食安全风险攀升。温度不断升高是气候变化的重要特征。近年来，全球温度不断升高，降低了农作物的穗粒数和粒重，全球正面临着气候变化的严峻挑战。2022年美国经历历史最高温和干旱，玉米和大豆受到严重影响而大量减产，俄乌也受到干旱等极端气候的影响而减产，全球粮价在2022年7月猛涨10%，玉米和小麦价格均上涨25%，黄豆价格也上涨17%，对全球粮食安全带来了极大的冲击。2021年政府间气候变化专门委员会发布的预测表明，在未来20年内，全球变暖将达到或超过1.5℃。如全球气温上升2℃，预计数亿人将面临粮食不安全。

三是全球疫情日益严峻，助推粮食安全风险飙升。疫情暴发给全球粮食安全带来了新挑战。为阻断疫情传播所采取的封城锁国、人员静态管控和限制物资流通等措施，使得劳动力不足，粮食产量下降，严重影响全球粮食供给，部分国家出台出口禁令，势必造成粮食供不应求，价格大幅上涨，通胀压力不断增加，进一步抑制了经济复苏。疫情导致世界经济下行，失业率上升，收入下降，2021年收入损失3.7万亿美元，穷人更加难以获得粮食，从而加剧了粮食危机，粮食俨然成为国际战略物资。据2022年《全球粮食危机报告》显示，2021年53个国家和地区有近1.93亿人粮食无保障，其中由于疫情冲击导致21个国家和地区的3000万人严重粮食无保障。

（二）我国粮食安全现状分析

一是粮食总产量持续增加。从粮食产量规模来看，我国粮食产量已连续7年突破1.3万亿斤，粮食生产全球第一，出口位居全球第三。2021年我国人均粮食占有量为483公斤，超过国际公认的粮食安全线21%。口粮可实现自给自足，我国有能力和信心始终把饭碗牢牢端在自己手上。我国是全球人均农业资源最少的国家之一，用不足全球9%的耕地，养育了世界近1/5的人口。从粮食品种来看，小麦作为我国第一大口粮，2021年产量达1.4亿吨，同比增加269.6万吨，进口量占全国小麦产量7%；水稻作为我国第二大口粮，2021年产量达2.1亿吨，进口量为496万吨，进口的水稻和小麦主要用于调剂品种余缺；玉米是重要的饲料和工业原料，2021年产量达2.73亿吨，进口量为2835万吨；我国是全球最大的大豆进口国之一，2021年我国大豆产量约1640万吨，而进口占供给的85.6%，大豆自给率有待提高。

二是粮食储备能力与日俱增。粮食储备是粮食宏观调控的重要物质基础，是守底线、稳预期、保安全的“压舱石”。中央储备作为政府储备的中流砥柱，“两个确保”能力持续夯实，服务国家粮食宏观调控“主力军”和调节市场“稳定器”的作用不断巩固和发展。我国按“产区保持3个月、销区保持6个月、产销平衡区保持4.5个月”的市场供应量建立地方储备作为储备的重要补充。近年来，粮食库存总量持续高位运行，库存消费比远超过联合国粮农组织提出的安全警戒线水平，口粮库存屡创新高，仓储能力明显加强，储备品种结构更合理。

三是粮食生产服务体系日益完善。紧盯“粮头食尾”，延长粮食产业链，延伸供应链，提升价值链，推动粮食产业创新发展、转型升级、提质增效，积极构建现代化粮食“产购储加销”体系，增强粮食系统抗击风险能力。不断提升仓储管理水平，大力推广节粮减损技术，提高成品粮出品率、加工转化率和副产品利用率，工业化生产和加工装备水平不断提高。积极拓展营销渠道，建立国家和区域性粮食电子交易平台，发展大宗粮食现货交易，建设综合性粮食物流园区，统筹推进粮食批发市场和零售终端建设，发展“云粮店”，促进线上线下融合，粮食流通效率不断提高。

二、我国粮食安全面临的困境

当今世界，粮食安全制约人类的生存与发展，很多国家面临吃不饱的问题。我国依靠自身力量端牢了自己的饭碗，粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就，但也要始终绷紧粮食安全这根弦，不能忽视当前粮食安全所面临的问题和挑战。

（一）依存高，粮食隐性自给率持续走低

一是对外依存度过高。近年来，我国大豆需求高，亩产低，2021年自给率不到15%，对外依存度居高不下，且进口来源单一，无形中增加了粮食“卡脖子”的风险。国产大豆蛋白质含量高，但出油率低，普遍在17%以下，用于制作豆制品，相反，进口大豆蛋白质含量低，而出油率高，高达21%，用于榨油，榨油的残渣豆粕是工业化饲料的主要原料之一。每年進口近亿吨大豆大约生产3000万吨大豆油和7000万吨豆粕。二是自给率断崖式下降。1994年我国大豆基本可实现自给自足，次年我国开展粮食流通市场试点，大豆作为油料作物首当其冲，需求猛增，利益驱使下榨油厂选择进口国外出油率较高的大豆，大豆自给率大幅下降。王宏广在《中国粮食安全战略与对策》中指出，随着我国粮食安全由数量型向质量型转变，2014—2019年用于保障粮食安全所需要的耕地及播种面积逐年减少，粮食隐性自给率呈下降趋势。

（二）资源乏，土地可持续利用率低

一是耕地资源压力大。我国在城镇化过程中需大量的土地作为支撑。产业结构调整也是耕地减少的原因，保持耕地面积的压力巨大。二是水资源缺乏。我国的水资源严重不足，仅相当于世界平均水平的一半，分配也极其不均，北旱南涝。北方耕地占全国2/3的，但只有1/5的水源。现代化的农业模式十分依赖灌溉，特别是杂交品种更加依赖水和肥料，水肥利用率低导致土地退化，盐碱化加剧，造成产量骤减，甚至绝收。三是石油农业隐患无穷。石油达到峰值后，石油价格会一路飙升，化肥农药短缺，农业生产成本越来越高，制约农业的长期发展。我国每亩化肥和农药使用量远高于世界平均水平，导致土地肥力越来越弱，要维持产量不变则须投入更多的化肥和农药。

（三）收益低，农民种植意愿低

一是收益低。据发改委数据显示，2015年—2019年，我国大豆和玉米种植净利润均为负值。2020年对于单产低、出油率低、机械化率低的大豆其净利润依然为负，农民种植意愿降低，次年大豆播种面积同比减少2200万亩。二是补贴少。近年来，国家取消了农业税，实行了农民收入补贴制度，2021年3月农机购置扩大补贴范围，6月农业保险扩面提标，保费补贴达148.69亿元，但生产资料的涨幅更大，国家粮食补贴显得杯水车薪。低收益导致大量的农业人口迁移到城市，青壮劳动力逐步减少，谁来种粮的问题日益突出。

三、保障粮食安全的对策和建议

粮食稳则国家定，仓廪实则天下安。我们必须牢牢守住粮食安全底线，通过开源节流的方式走好中国特色粮食安全道路，以夯实数量、质量、生态、技术、经济和社会六大粮食安全根基。

（一）实施“藏粮于地”战略，切实保障粮食数量、质量和生态安全

坚持耕地数量、质量和生态协同发展，切实提升耕地产出水平。一是严守18亿亩耕地数量红线。防止耕地“非农化”，城镇化和工业化的进程中势必占用耕地，要坚守耕地红线不逾越，确保重点用于粮食生产的永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。二是防止耕地“非粮化”。进一步优化农业产业结构，避免经济作物等对耕地的挤占，形成有利于粮食安全的农业产业结构。三是扩大有效耕地，提升耕地质量水平。大力实施耕地生态修复技术，大力保护黑土地，改造治理盐碱地，恢复被污染和不宜耕种农田。四是树立大农业观，优先保障口粮和饲料粮安全，积极推进农业供给侧结构性改革，将“藏粮于地”同“生粮于海”和“产粮于山”有机结合起来，因势利导突破耕地的资源束缚。

（二）实施“藏粮于技”战略，竭力维护粮食技术安全

依靠科技不断提高粮食单产和粮食生产效益是我国粮食产量增长的根本途径。一是振兴种业科技。种子是粮食安全的核心，是保障粮食安全的战略性资源，加强高产、耐盐耐碱、耐寒耐旱等种子的研发和投产迫在眉睫。二是加大农业基础设施投入，改善灌溉，大力推广农业种植机械化和集中化，提高农业种植水平。三是全面推广精耕细作的技术体系，以提高农业生产要素综合效率，大幅提高农业质量和效益，为我国成为农业强国奠定科技基础。

（三）实施“藏粮于民”战略，全力保障粮食经济和社会安全

“藏粮于民”有利于发挥粮食安全的“稳定器”作用。一是“备粮于常”，提升粮食应急保障能力。深入实施粮食安全监测预警和应急管理，夯实粮食应急主体责任，逐级保障、层级响应，保持粮食市场平稳运行。二是“储粮于友”，延长粮食供应链。完善粮食储备体系，以粮食供需实际情况合理确定粮食储备量，建立生产者承担粮食安全责任制，作为粮食安全的“减压阀”，把粮食安全融合到乡村振兴和生态发展中。三是“节粮于用”，创新粮食消费文化。要有意识地教育消费者节约型消费，形成一种去消费主义，让市民和农民联合起来共同承担粮食安全的责任。生产者和消费者都对粮食安全有意识，有行动，粮食安全才能得到保障。

（四）实施农业体制改革创新战略，助力向农业强国奋进

“要粮于改”是通过改革来提高农民种粮积极性的重要抓手。一是加強政策支持，把农民种粮意愿和青年回流作为农业经济体制改革的重要指标。要实现从农业大国向农业强国的转变，就要切实解决农民种粮后顾之忧，继续加大惠农政策，发放农资补贴，完善农业保险体系，实现农业发展、粮食增产和农民增收“三位一体”协调发展。二是建立健全粮食产业体系。将低利润的农业生产、中利润的农产品加工和高利润的农产品市场服务业进行有机融合，提高三产效益，构建更加协调和稳定的粮食产业体系，助力乡村振兴。三是改变农业模式，探索立体循环农业、生态农业模式，依靠种植养殖一体化的方式自我循环，在增产的同时，不仅可降低对外依存度，还能保持土壤肥力，实现生态环保、人与自然和谐共生的社会形态，促进可持续发展。

（五）实施进出口多元化战略，降低国际粮食危机风险

一是大力实施大豆和油料产能提升工程。完善大豆补贴政策，推进种植标准化工程提高大豆单产，开展盐碱地种植大豆示范，恢复大豆种植面积，发展油菜、花生、油茶等其他油料生产，发展藜麦等替代品，不断提升大豆自给率。二是拓展新型市场，建立多元、长期、稳定的进出口源。我国大豆进口九成来自美国和巴西，要在国际市场有主动权和话语权，就要通过多元化的灵活策略，分散进口过于集中导致粮食危机风险，在引进来的同时鼓励走出去，开展粮食生产贸易国际合作，不断提升竞争力，积极参与全球粮食安全治理，为保障全球粮食安全和促进共同发展做出积极贡献，彰显大国风范和担当。

（作者单位：中国农业发展银行黔南州分行）