问题导向视角下征地区片综合地价调整更新的思考

作者简介：潘树锋（1972-），男，汉族，福建闽侯人，本科，研究方向为土地管理、国土空间规划等。

摘要：征地区片综合地价是维护被征地农民合法权益的重要途径，也是确保征地工作依法、和谐、高效开展的重要因素，对被征地农民和各级政府都具有十分重要的意义。文章以福建省为例，从现行征地区片综合地价入手，以问题为导向，分析现行征地区片综合地价在区片划定、价格调整、系数设定方面存在的问题，并在此基础上提出相应的对策，以期为全国其他相似省份和未来福建省新一轮征地区片综合地价调整提供参考。

关键词：征地区片综合地价；调整更新；福建省

文章编号：1674-7437（2023）12-0104-03     中国图书分类号：F301.2     文章标识码：A

2019年新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施后，根据新法对土地征收相关规定的修改原则，征地区片综合地价主要包含土地补偿费和安置补助费，是综合考量土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素后得出的征地补偿标准[1]。为更好地维护被征地者合法权益，促进社会和谐稳定[2]，根据新法和《自然资源部办公厅关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》（自然资办发〔2019〕53号）[3]，各省至少每三年调整或者重新公布一次征地区片综合地价，以凸显征地补偿标准的现势性。目前全国范围内均已开启了征地区片综合地价调整更新工作，学者们多从测算方法等技术方面进行研究，而以问题导向为切入点对征地区片综合地价调整更新工作的研究不多。面对征地区片综合地价调整更新工作的新形势，笔者以福建省为例，以问题导向为切入点，剖析福建省现行征地区片综合地价存在的问题，并提出合理调整更新的对策建议，使更新后的征地区片综合地价与经济社会发展水平相适应，最大限度保护被征地农民的合法权益，缩小地区间征地补偿差异，并最大程度地保持征地区片综合地价的现势性[4]，以此为契机推动征地制度改革，实现征地补偿标准的平稳有序过渡。

1   研究区概况

福建省位于我国东南沿海，北临浙江、西靠江西、南接广东、东向东海，和台湾隔海相望。陆域国土总面积12.40万km2，其中农用地约占89.4%、建设用地约占7%、未利用地约占3.6%。全省土地呈现出“三多、三少”的特点：一是山地多、平地少。全省山地丘陵约占土地总面积的80%以上，素有“八山一水一分田”之稱；二是林地多、耕地少。全省林地面积约86.67万hm2，森林覆盖率65.12%[5]，长期位居全国首位，全省耕地保有量约92万hm2，人均耕地约0.22hm2，不到全国平均水平的四分之一；三是中低产田多、高产田少。全省耕地质量等别集中在6-10等级之间，约占总量85%。全省辖9市1区（合计83个县级单位）。从近年经济社会发展水平看，2017-2022年福建省地区生产总值、财政总收入、省定低保最低标准以及城镇居民和农村居民收入、消费水平等年均增长率在4%-10%之间[6]。全省经济活跃区域主要集中在东部沿海地区，其中福州平原、厦漳泉平原地区是全省人口和经济高度集中的地区，产业结构以现代服务业和高净值工业为主，经济社会高度发达；内陆地区的南平、三明、龙岩等地，经济发展水平相对于东部沿海地区较弱。

2   现行征地区片综合地价现状及问题剖析

2.1   征地区片综合地价现状

福建省现行征地区片综合地价实施以来，其对推进全省征地工作、确定被征地农民的合理补偿、维护被征地农民合法权益、促进社会和谐稳定等方面均发挥了重要作用。笔者收集了福建省各地现行的征地补偿标准，并对其分析研究，发现现行标准呈现出以下几个特点。

2.1.1   征地区片综合地价对象全覆盖

福建省现行的征地区片综合地价对象包含了所有集体土地（即集体农用地、建设用地、未利用地），不仅涵盖了自然资办发〔2019〕53号文的要求，同时也满足了新《土地管理法》“征收农用地以外的其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市制定”的规定[7]。征地区片综合地价对象的全覆盖有利于规范“征收各类集体土地补偿标准不一致或无标准”的问题，从根本上维护了被征地农民和村集体合法权益，进而推进全省依法、和谐、高效征收各类集体土地的工作。

2.1.2   设定征地区片综合地价最低标准

根据《福建省人民政府关于全面实行征地区片综合地价的通知》（闽政〔2017〕2号），全省以县级行政区为单位，设定了福建省征地区片综合地价最低标准，这有利于解决各地征地补偿标准严重偏低的问题，实现补偿标准的公平性，依法维护被征地者的利益，做到被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。全省按照经济社会发展、财政收入、土地价值等情况将征地区片综合地价最低标准划分为四个地区类别，“一类区为3.88万元／亩；二类区为3.78万元／亩；三类区为3.68万元／亩；四类区为3.58万元／亩”[8]。同时，明确规定各地补偿标准不得低于省定最低标准。

2.1.3   征地区片综合地价呈现沿海高于内陆

从全省来看，福建省现行征地区片综合地价平均为71.19万元/公顷，其中，福州市、厦门市、泉州市

3地平均价分别比省平均价高出25.37%、71.28%、

6.71%，南平市、三明市、龙岩市、宁德市、漳州市等地平均价均低于省平均价[8]。全省征地区片综合地价总体呈现东部沿海地区高于内陆地区的趋势，基本符合福建省东部沿海地区经济社会发展水平普遍高于西部内陆地区的现状。

2.1.4   片划分数量呈现东部少于西部

福建省各地现行征地区片划分数在1-5个之间，全省83个县级单位共划定征地区片236个，其中征地区片划定1个的有19个县级单位（占比22.89%），主要分布在福州市主城区、莆田市、泉州市主城区、厦门市；征地区片划定2个的有17个县级单位（占比20.48%）；征地区片划定3个及以上的有47个县级单位（占比56.62%），主要分布在南平市、三明市、龙岩市、宁德市和漳州市。全省征地区片划分数量总体呈现出东部沿海少于内陆各地的格局，这与福建省东部沿海地区自然地理环境差异小、经济社会高度发展、地区均质化程度较高的现状相吻合。

2.1.5   地类调节系数设置较多且分布在内陆

福建省现行的征地区片综合地价允许各地设置1-5个地类调节系数，全省83个县级单位地类调节系数设置1-2个的有20个县级单位（占比24.10%），主要分布在福州平原和厦漳泉核心区；地类调节系数设置3个以上的有63个县级单位（占比75.90%），主要分布在南平市、三明市、龙岩市、宁德市、泉州市等内陆地区以及漳州市主城区以外地区。全省地类调节系数设置数量总体呈现内陆地区较多而沿海地区较少的情况，这符合福建省西部内陆多山地丘陵、自然地理环境差异较大、经济社会发展滞后的现状。

2.2   存在问题

2.2.1   区片数量划定不一

福建各地自然资源禀赋、经济发展水平存在差异，现行的征地区片综合地价共划定征地区片数236个，且各地区片划定不一，有近1/3的县级单位区片划定数量在4个以上[8]。同一个县级范围内不同乡镇自然条件和经济社会条件差异大，但同一行政村内部或相邻行政村之间土地的自然条件和经济社会条件差异不大，如果区片边界穿村而过或相邻行政村分属不同征地区片，则容易产生“同村不同价”或“邻村不同价”[1]的问题。区片划分数量越多，级别差异就会越大，征地区片更为破碎，不利于缩小区域间的征地补偿差异。尤其在征地过程中，征地区片的交界处最易产生矛盾，被征地农民往往会与附近地区的补偿标准进行横向比较以判断是否得到合理赔偿，由此产生攀比的现象[1]，这容易引发征地补偿矛盾等社会稳定问题和征地困难现象。

2.2.2   地类调节系数设置多样

福建省现行征地区片综合地价允许各地设置地类调节系数，但部分地区设置调节系数的地类高达19个。同一个村内部，征地区片综合地价中的地类分类过细，无形中扩大了各地类之间的征地補偿差异，被征地农民会在补偿过程中对比而产生抵触情绪，进而阻挠征地，不利于维护被征地者的权益和征地工作的开展。另一方面，部分地区设置了经济林、非经济林、有养殖水面等调节系数，沿袭了征地统一年产值中年产值倍数法计算的内涵，部分县市未利用地类的调节系数极低，仅为0.06，亟须调整优化。

2.2.3   征地区片综合地价与经济发展匹配度不够

2007年以来，福建省经济发展势头良好，综合经济实力明显增强，城镇化速度快于全国平均水平，发展形势不断向好，但现行的征地区片综合地价与全省经济社会发展匹配度不够。一方面，与周边省份及经济发展水平相近的省份比较，福建省现行的征地区片综合地价偏低，全省最高和最低补偿标准均低于浙江、江西、安徽、江苏、山东等省份，其中与补偿标准最高的山东相比，福建省征地区片综合地价补偿最高标准仅约为其三分之一。另一方面，纵观全省，尽管总体呈现东部沿海高于内陆地区的态势，但全省最高价的分布地区与其经济社会发展水平不匹配。比如，全省最高价为三明市三元区，但其经济发展水平却滞后于东部沿海地区的福厦漳泉等地。此外，县域范围同样存在征地区片综合地价与县域经济发展不匹配的情况。例如，泉州的石狮市，其经济活跃的中心城区综合地价为0.33万元/公顷，但外围区域则为0.67万元/公顷。

3   征地区片综合地价调整更新的若干思考

新一轮征地区片综合地价调整更新势在必行，笔者综合考虑经济社会发展水平、财政可承受能力、农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平等因素，从区片划定、价格调整、系数设定等方面对征地区片综合地价调整更新提出如下对策建议，以促使调整后的征地补偿标准与福建省经济社会发展水平相适应。

3.1   限定区片数量，合理调整征地区片

随着高铁、高速公路的建设，各地通达性显著提高，区域之间的交通逐步趋于一致，区位差异逐渐缩小。因此，为体现征地补偿的公平公正，从省级层面明确区片划分的原则——“大稳定、小调整”。适度缩减区片划分数量，省级层面将县域范围内的征地区片划定数量控制在3个以内，鼓励各地在县域范围内实行一个征地区片，实现同地同价同权。在调整过程中，确保征地区片的完整性，原则上规定界线不宜打破行政村界线。一方面，要求将土地资源条件一致、土地区位条件相近、综合质量相似、经济产出能力及承载或服务人口状况相近的区域划入同区片，避免因横向比较而产生的征地矛盾纠纷。另一方面，要求与现有征地区片充分衔接，避免征地区片不合理的调整。

3.2   明确测算方法，因地制宜调整征地区片综合地价

为较好体现全省范围内测算结果的可比性，统一全省征地区片综合地价测算方法，从全省层面部署地方测算具体价格时采用农用地产值还原法、征地案例比较法、社会经济指标更新法。同时，明确要求地方在测算过程中守住底线，严格遵循“调整后的征地区片综合地价不低于内涵可比的现行征地补偿标准”，要求相同空间位置以及同一地类的综合地价均不得低于现行的征地补偿标准，确保调整后的征地补偿标准不降低，被征地者利益不受损，同时补偿标准还在政府的可承受范围内。

3.3   设定系数个数，完善地类调节系数设定标准

地类调节系数对于平衡地类间的差异，科学合理确定不同地类的征地补偿标准发挥着重要作用。由于福建省地域差异明显，同一征地区片可能出现土地质量差异较大的情况，在制定征地区片综合地价时，各地宜根据资源禀赋、地区特色和土地质量等设定若干地类调节系数。为此，从全省层面统一设置地类调节系数的个数和类型，如设置耕地、除耕地以外的农用地、建设用地和未利用地共4个调节系数。同时，为了体现对耕地特别是永久基本农田的严格保护，可在耕地中增设永久基本农田调节系数，从而进一步规范地类调节系数的设定标准。

4   结束语

征地区片综合地价是维护被征地农民合法权益的重要途径，也是确保征地工作依法、和谐、高效开展的重要因素，对被征地农民和各级政府都有十分重要的意义。开展征地区片综合地价调整既是法律法规的要求，也是发展和维护农民合法权益的需要。福建省在征地区片综合地价调整过程中严格遵循新《中华人民共和国土地管理法》及自然资源部相关文件精神，目前全省征地区片综合地价调整更新已完成。笔者认为，此次调整更新结果做到了依法依规、科学合理，实现了新旧征地补偿标准的有效衔接和平稳过渡，有利于规范政府征地行为、维护社会稳定，但在同地同价和系数设定方面还需要进一步完善，相信通过多轮的调整可以实现“逐步缩小地区间差异，真正做到同地同价”的目标。

参考文献：

[1]聂路豪，徐建春.浙江：因地制宜完善征地区片综合地价政策[J].中国土地，2020（12）：54-56.

[2]罗忠勇，漆雨烟.被征地农民的养老责任认知及其影响因素分析——基于湖南8县市被征地农民的调查[J].经济地理，2013，33（08）：134-141.

[3]中国政府网.自然资源部办公厅关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知[EB/OL].（2019-12-09）[2019-12-09].http：//gi.mnr.gov.cn/201912/t20191231_2494824.html.

[4]王延強，岳永兵.保障被征地农民合法权益的几点思考[J].中国土地，2019（11）：54-55.

[5]福建省统计局.2022年福建省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2023-03-14）[2023-03-14].http：//tjj.fujian.gov.cn/xxgk/tjgb/

202303/t20230313_6130081.htm.

[6]福建省统计局.福建省统计年鉴（2023）[M].北京：中国统计出版社，2023.

[7]中国人大网.中华人民共和国土地管理法[EB/OL].（2019-09-05）[2019-09-05].http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201909/t2019

0905_300663.html.

[8]福建省人民政府网.福建省人民政府关于全面实行征地区片综合地价的通知[EB/OL].（2017-01-20）[2017-01-20].https：//www.fujian.gov.cn/zwgk/zxwj/szfwj/201701/t20170122_1180157.htm.