凉山州易地扶贫搬迁新型社区治理存在的问题及对策分析

范林艳 蔡昌艳 马衍阳

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地——社会治理创新研究中心项目“四川民族地区易地扶贫搬迁新型社区治理问题研究”（SHZLYB2214）；四川民族山地经济发展研究中心项目“凉山州新型社区移民嵌入式发展的形成机理研究”（SDJJ202201）。

作者简介：范林艳（2001-），女，汉族，四川广安人，在读本科，研究方向为电子商务。

通信作者：蔡昌艳（1987-），女，汉族，四川西昌人，在读博士，讲师，研究方向为区域经济社会问题。

马衍阳（1981-），女，彝族，四川甘洛人，硕士，副教授，研究方向为区域经济社会问题。

摘要：2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调“要有序推进易地搬迁扶贫，让搬迁群众搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活环境”。随着各地安置社区的建设、搬迁任务的全面完成，工作重心逐步转入后续持续阶段，凉山州政府多次强调要加强社区治理等后续扶持工作，千方百计推动移民群体生产生活水平，坚决防止安置点返贫现象发生。文章对凉山州易地搬迁新型社区治理取得的成效进行总结，并找出易地搬迁社区治理中存在利益诉求矛盾较为突出、生计发展任重道远、社会适应难度较大、基础设施利用不充分、社区治理现代化落地较难等问题，提出加强信息沟通，缓解利益诉求矛盾；加大就业帮扶，解决移民生计问题；积极主动引导，帮助移民适应社区治理；完善基础设施，增强安置社区服务供给能力；贯彻“多元共治”理念，构建社区现代化治理体系等对策建议。

关键词：易地搬迁；新型社区；治理问题；凉山州

文章编号：1674-7437（2023）12-0010-04      中国图书分类号：F323.8      文章标识码：A

2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调“要有序推进易地搬迁扶贫，让搬迁群众搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活环境”[1]。易地搬迁安置点作为精准扶贫的关键环节，作为巩固拓展脱贫攻坚成果的重中之重，是解决“一方水土养不起一方人”的重要途径。凉山州是四川民族地区易地搬迁安置点较多的地区，是研究社区治理建设情况以及社区存在问题的典型代表地区。随着各地安置社区的建设、搬迁任务的全面完成，工作重心逐步转入后续持续阶段，凉山州政府多次强调要加强社区治理等后续扶持工作，千方百计推动移民群体生产生活水平，坚决防止安置点返贫现象发生。文章将深入分析凉山州易地搬迁新型社区治理存在的问题并提出可行的对策建议，进一步提高易地搬迁安置社区的基层治理水平。

1   凉山州易地搬迁新型社区基本情况

凉山州是我国最大的彝族聚居区，位于四川省西南部，全州总面积6.04万km2，常住人口489.1万人，下辖2个县级市，14个县，1个自治县。 凉山州地处大雪山边缘地带，地质灾害频发易发、交通不便、信息不畅。易地搬迁是实现贫困群众跨越式发展的根本途径，是打赢脱贫攻坚战、彻底解决“一方人不能被一方水土养活”问题的重要途径。据凉山州政府网站显示，凉山州十三五期间累计建成安置点1 468个，搬迁群众7.44万户，共35.32万人，占全省的25.97%。地方政府积极开展提升易地搬迁安置社区治理效能、持续推进移风易俗、开展“美丽乡村”人居环境整治大行动等，社区治理机制基本完善，社区治理水平大大提高[2]。

2   凉山州易地搬迁新型社区治理成效

2.1   组织体系更加完善

2.1.1   党建引领：“党建+”打造基层治理堡垒

坚持党建引领，构建“党建+”的集中安置点基层治理模式，首先要建强集中安置点的基层党组织这个战斗堡垒[2]。基层党组织必须在易地搬迁安置点建设与管理各项工作中牵头抓总，成为坚强的领导核心。按照州委要求，全州易地搬迁集中安置点根据居住环境、生产生活条件、后续发展等实际，积极探索完善安置点基层组织体系。

2.1.2   覆盖建立群团组织和其他经济社会组织

凉山州各社区分别配套成立共青团、社区妇联和民兵等自治組织，成立以志愿服务、养老服务、特殊人群关爱等为主要工作任务的社会组织，成立集体经济组织，引导社会各方面各年龄阶层居民、经济组织积极参与安置社区治理。部分社区的工作人员还制作了居民入住指南，开展搬迁入住培训、民兵演练巡逻等活动，创建和谐安全的社区居住环境，推动安置社区实现多元组织共治，引导群团组织和社会组织力量参与安置社区治理，依托青年之家等平台，转变搬迁群众守旧的思想观念，促进新城镇移风易俗工作[3]。

2.2   民生资源更加健全

2.2.1   健全公共服务体系

凉山州积极全面落实以迁入地为主、迁出地配合的民生保障体系，主动为居民户口分离的搬迁居民办理迁入地居住证，与当地群众享受同等民生服务。大部分社区以社区党群服务中心为依托建成办事大厅，开设各类公共服务窗口，开通安置社区服务热线、微信公众号等方式，方便群众咨询易地搬迁政策，了解户籍管理、就学就业等办事流程、具体工作事项等，推动提高各县政务办理高效性和便民性，力争让居民一次就办理好相关事项，积极推行“一站式”服务。

2.2.2   健全教育卫生体系

凉山州各县根据安置社区的位置条件及需求调整教学资源供需布局，安置社区分别在周边新建、改扩建中小学、幼儿园，建设教育园区，确保新迁入的居民中适龄学生就近就地入学；积极完善社区公共卫生服务体系，新建和依托原有机构覆盖的医疗服务点，均被纳入医保定点，均能提供医疗保障直接结算服务。

2.3   助民增收成效显著

2.3.1   大力培育产业

在各安置社区根据就业需求规划建设“帮扶车间”和“帮扶基地”等，加大以奖代补的政策支持，大力发展区域民族特色产业，鼓励居民积极发展彝绣、漆器等民族手工业。凉山州易地搬迁集中安置点200人以上有220多个，配套建成现代农业产业园区15个、帮扶车间（基地）11个，为脱贫群众创造提供大量就业岗位[4]。

2.3.2   推动就业创业

各县分别在安置社区周边设立了就业创业服务站，针对性开展“送岗到人”服务，开展就业技能培训并依据培训技能进行劳务输出，社区干部积极鼓励居民利用产业扶持基金和产业周转金开展创业工作，并按照不低于安置社区人口5%的比例设置了保安、保洁员、水利巡管员等公益性岗位，优先安排大龄、残疾人等无法外出务工人员及其脱贫户家中的主要劳动力，实现移民群体就地就近务工，有效解决了安置社区居民的就业务工问题，通过不同方式拓宽就业渠道，增加移民群体的收入。

3   凉山州易地搬迁新型社区治理存在的问题分析

虽然脱贫攻坚战已经取得全面胜利，“最后的深度贫困堡垒”被顺利攻克，但是易地搬迁安置点治理与发展的任务依然十分艰巨[3]。

3.1   易地搬迁领域的利益诉求矛盾较为突出

村镇就近安置与县城集中安置之间有矛盾。易地搬迁主要采取村镇就近安置和县城集中安置两种方式。安置点社区住房依据不同人口数分配不同面积的房屋，搬迁户按每人3 000元每户不超过10 000元的标准，缴费后搬入安置点社区。虽然住房面积和缴费标准一致，但是由于移民群体对安置点社区有不同偏好，县城集中安置点因区位好地价高受到追捧，而村镇集中安置点则因地势偏地价低遭到嫌弃[5]。

3.2   易地搬迁移民群体的生计发展

一是农民与土地的紧密联系被割裂。为保证安置点的“入住率”和“生活痕迹”，地方政府在非常时期采用非常措施，将移民群体老家的危旧土坯房推倒“復垦”。易地搬迁将脱贫户从大山迁移到县城，有的安置点社区和自家土地隔山相望，有的县城安置点离自家土地几公里，一定程度上割裂了农民和土地的联系[6]。生产方式的骤变让移民群体手足无措，虽然安置点社区基础设施便捷了，但由于农民保留原有的生活方式，普遍面临“农具怎么放”“牛羊关哪里”“土豆怎么存”等问题，不少人反映集中安置点的生活不方便。

二是工作要求与移民知识技能不匹配。凉山州围绕产业发展和就业保障制定了具体规划，但是移民群体普遍存在文化程度偏低、年龄结构不优、就业情况不理想等问题。外出务工是凉山群众增收的主要来源，但移民群体外出务工机会少、持续工作时间短。现代种植养殖、帮扶车间基地是新的就业渠道，但一些移民群体因知识技能欠缺而难以胜任。

3.3   易地搬迁移民群体的社会适应难度较大

一是从“山间村寨”到“县城小区”的生活环境不适应。移民群体从山间村寨迁徙到县城小区，由于易地搬迁的速度快、范围广，移民群体缺少缓冲过程和过渡阶段，短期内难以完成“断崖式”的社会转型，需要较长时间才能完成适应和融入的过程。调研还发现，移民群体对易地搬迁看法各异，一些移民群体表示，十分怀念无羁无绊的山间村寨，不喜欢受人管束的县城小区。

二是从“家支帮扶”到“物业管理”的社会组织方式不适应。集中安置点破了深度贫困问题和传统家支文化的束缚，建立了巩固脱贫成果和推进乡村振兴的基层堡垒。由于迁出地与迁入地之间的基础条件、生活环境、文化背景差异巨大、移民群体受规模庞大的家支文化影响深，导致该群体社会适应的难度较大。尽管地方政府在易地搬迁过程中刻意打碎了原有的“家支链接”，但是家支纽带也有通过“串联”而复原的迹象，对安置点的治理与发展形成一定阻力。

3.4   易地搬迁安置点基础设施待完善

易地搬迁安置点基础设施存在着利用不充分的问题。尽管已经进行了大规模的配套基础设施投资和建设，但这些设施未能发挥其最大潜力。例如，道路建设虽然已经完成，但配套的公共交通工具数量不多，开通的车次较少；安置点规模较大，供水、供电和通讯设施可能存在维护不善或管理不当的情况，部分安置点存在经常断水的情况；教育、医疗机构缺乏足够的师资和医护人员不能满足社区的生活需求。这些问题凸显了不仅需要加强基础设施建设，还需要有效地进行规划和管理，以确保这些资源得到充分的利用，为居民提供更好的生活条件和发展机会。

3.5   易地搬迁安置社区治理现代化落地较难

一是治理理念和自治能力明显脱节。尽管凉山州启动了易地搬迁集中安置新型社区治理各种行动计划，大多数安置点成立了红白理事、巾帼服务、禁毒防艾等自治组织，但组织内的运行机制和组织间的联动机制不够完善，社区自治理念更新而移民自治能力滞后，移风易俗工作难度较大。不少安置点社区存在移民群体的户籍所在地和实际居住地不一致问题，造成就学、就医、社保、医保等基本公共服务发生断档。调研还发现，安置点乱扔垃圾、随地吐痰、随处围坐等不文明行为时有发生。

二是社区建设和物业服务成本高。尽管凉山州要求各县通过物业服务公司加强集中安置点的物业管理，移民群体要按照相关规定缴纳水电气和物业管理等费用，县（市）结合实际情况给予相应的优惠补贴。但是，各县因财政窘迫而存在较大的资金缺口，移民群体因收入微薄而难以为物业管理买单。调研发现，安置点的水、电、气、路、网络等公共基础设施有待进一步完善，社区党群服务平台、基层综治中心、雪亮工程、天网工程等便民服务设施有待进一步优化，物业管理水平、社区服务能力、有待进一步提升。

4   凉山州易地搬迁新型社区治理对策建议

4.1   加強信息沟通，缓解利益诉求矛盾

为了解决易地搬迁领域的利益诉求矛盾问题，首先需要加强社区宣传推广，拓宽政府与居民之间的信息沟通渠道，以帮助居民更好地理解各种安置方式的利弊，防止矛盾的发生。一是利用政府或者部门的门户网站、社交媒体账号等官方途径主动公开有关搬迁安置的信息，包括各种方式的福利待遇、居住环境、基础设施建设等方面内容，确保居民能够获得准确和全面的信息。二是组织社区教育活动，针对易地搬迁的各种安置方式进行宣传和解释。通过举办座谈会、研讨会、宣传展览等形式，让居民能够深入了解不同搬迁政策的影响；利用各类媒体，如电视、广播、社交媒体等，向广大居民传递与易地搬迁相关的信息，以多样化的方式提高认知度。三是为了解决利益诉求矛盾，应该开展社区咨询和决策参与，让搬迁群体能够参与决策过程，增加他们对安置方式的认同感，促进协商破解居民需求矛盾。通过设立移民代表和咨询机构，代表移民群体与社区管理者对话，提供法律咨询、资源指导等支持；鼓励移民参与社区项目和活动，增强归属感和参与意愿；组织志愿者活动、文化节庆等项目，促进移民融入社区，与本地居民互动，形成社区共同体意识[6]。

4.2   加大就业帮扶，解决移民生计问题

首先，要扩大就地就业容量。市场导向下，加强集中安置区帮扶车间或合作社建设，吸纳无法外出务工的富余劳动力，满足劳务输出困难群体就地就近就业需求。同时，推动开发公益性岗位，如社区保洁员等，招聘符合条件且有就业意愿的劳动力，增加移民收入来源。积极对接本地相关企业和建设单位，提供稳定的劳动力就业岗位。其次，强化移民职业技能培训。根据移民的学历、工作技能和就业需求，制定个性化培训计划。根据劳务市场需求，为学历不高的移民提供相关就业技能培训；对学历较高的移民开展创业培训，并提供实践机会；对登记失业的毕业生，提供专业创业培训，并推荐志愿者工作。此外，大力支持移民的创业就业，提供资源支持，如场地、设备等，与相关部门合作，提供创业培训、技术指导和市场信息，帮助了解市场需求，提供创业培训补贴。最后，充分利用定点帮扶和东西部帮扶协作资源，建立跨区域的企业就业对接平台，完善联动机制，将劳动力奖补与各类帮扶措施相结合。在外出务工期间，移民群体可以享受相应的奖补和帮扶政策，例如，交通、生活、子女教育补贴，激发他们外出务工的积极性。

4.3   完善基础设施，增强安置社区服务供给能力

首先，加大基础设施投入。增加对社区道路、供水、供电、通讯、排水和垃圾处理等基础设施的投资；定期进行设施检修和改进，确保基础设施的正常运行和可持续发展。其次，提升公共服务设施建设，着重加强学校、医院、社区中心、文化活动场所等公共服务设施建设。优先配置高质量的教育和医疗资源，提供卓越的教育教学和医疗服务；建设社区中心和文化场所，丰富居民的学习、交流和娱乐场所，促进社区文化生活；鼓励社区组织、非营利机构和企业参与公共服务设施的建设和管理，提升社区的服务供给能力[7]。

4.4   贯彻“多元共治”理念，构建社区现代化治理体系

贯彻“多元共治”理念，构建易地搬迁社区现代化治理体系是解决社区治理问题的关键。建立多元参与机制，构建社区居民、社区组织、专家学者、企业等多方参与的平台和治理体系[8]。设立社区居民代表大会或居民委员会，选举产生代表居民利益的居民代表，形成居民自治的基础。同时，鼓励社区组织的发展和壮大，建立与社区治理密切相关的组织，如社区志愿者团队、社区服务中心等，以便更好地组织居民参与社区治理和公共事务。

5   结束语

凉山州易地搬迁已取得全面胜利，但易地搬迁安置点的后续治理与发展问题仍然存在，主要面临利益诉求矛盾、生计发展挑战、社会适应困难、基础设施利用不充分以及治理现代化难度大等社会治理问题。为应对这些问题，可以采取加强信息沟通、缓解利益矛盾；加大就业帮扶、解决生计问题；积极主动引导、帮助移民适应社区治理；完善基础设施，增强安置社区服务供给能力；贯彻“多元共治”理念、构建现代治理体系等措施，这些措施的落实将有助于提高社区治理现代化水平，促进易地搬迁社区的可持续发展和居民生活水平的提升。

参考文献：

[1]求是网.让全体人民住有所居，习近平始终念兹在兹！[EB/OL].（2019-08-04）[2019-08-04].http：//www.qstheory.cn/zdwz/2019-08/

04/c_1124834470.htm.

[2]凉山彝族自治州人民政府.凉山：持续抓好易地搬迁大型集中安置点后续扶持工作[EB/OL]. （2023-09-04）[2023-09-04].http：//www.lsz.gov.cn/jrls/bmdt/202309/t20230904_2538886.html.

[3]关志伟.我国少数民族地区的民族互嵌式社区治理研究[D].长春：东北师范大学，2022.

[4]云南网.四川列出凉山州易地扶贫搬迁集中安置点就业增收“任务清单”[EB/OL]. （2021-07-29）[2021-07-29].http：//society.yunnan.cn/system/2021/07/29/031581377.shtml.

[5]四川省委党校课题组.凉山易地扶贫搬迁安置点后续帮扶的困境与对策[N/OL].四川党校报，2022-01-15[2022-01-15].http：//www.

scge.gov.cn/html/website/outsite/sichuandangxiaobao/2022nian%20di2qi/di7ban%20zonghe1484455473280344066/index.html.

[6]周晓燕.民族地区社区治理创新发展路径研究[J].天津市社会主义学院学报，2022，（03）：19-22.

[7]久毛措，佘文超.元治理视角下拉萨市易地扶贫搬迁安置社区治理模式的思考[J].西藏民族大学学报（哲学社会科学版），2021，42（03）：94-101.

[8]刘松林，焦然，栗慧滋.社区治理现代化建设研究[J].国际公关，2023，（14）：44-46.