环境公众参与权司法救济的可得性障碍与纾解方案

贲丹丹，丁国民

一、问题提出：立法赋权而司法驳回环境公众参与权可诉难题

现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十三条明文规定了环境公众参与权，并规定了环境公众参与权的三种具体权利形态：环境信息获取权、参与环境保护权及监督环境保护权①《环境保护法》（2014 年修订）第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”生态环境部公布的《环境影响评价公众参与办法》（2018 年）第一条将环境影响评价公众参与的权利形态进一步表述为公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。。现行《中华人民共和国水土保持法》（2010 年修订）、《中华人民共和国水污染防治法》（2017 年修订）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017 年修订）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年修订）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（2018年）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）、《中华人民共和国野生动物保护法》（2022年修订）等生态环境保护主要单行法均规定了公众有关环境参与的权利。一般而言，立法设立环境公众参与权应同步配置相应义务或有关部门职责，以便相关主体不履行法定义务或职责侵害到环境公众参与权时，公众有相应的救济渠道，然而我国现行法律并未明确公众是否有权基于环境公众参与权提起司法救济程序。虽然新近修订的或新制定的《中华人民共和国大气污染防治法》（2018 年修订）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（2018年）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）、《中华人民共和国野生动物保护法》（2022 年修订）等生态环境保护法律进一步丰富了环境公众参与权保障性规定，如规定为公众提供便利、及时处理环境监督举报、保护举报人以及执行保密、反馈、奖励机制等，也规定了一定的纠错程序①如《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条、第一百二十四条，《中华人民共和国土壤防治法》第八十四条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十一条、第一百零一条，《中华人民共和国野生动物保护法》第六条，等等。，但上述实体法均未明确环境公众参与权遭到侵害时的司法救济权利。我国诉讼法亦未对环境公众参与权救济程序进行专门配置，仅《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条②如《政府信息公开条例》第五十一条。、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17 号）、《环境影响评价公众参与办法》第二十七条③如《环境影响评价公众参与办法》第二十七条规定。等极少数行政法规、司法解释和部门规章涉及环境公众参与权司法救济。此外，地方性法规《河北省环境保护公众参与条例》（2014年）第五条提及公众依法享有寻求行政或者司法救济、提起环境公益诉讼等权利。

学界对环境公众参与权救济界定存在较大争议。2015年《环境保护法》施行以前，就有学者提出应建立公众参与的救济机制④王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践［M］.北京：中国法制出版社，2008：29.或配置公众参与环境行政决策的救济机制⑤朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：34-41.。现行《环境保护法》明确规定环境公众参与权以后，学界对环境公众参与权救济以何种形式存在，主要有以下三种观点：一是认为救济属于环境公众参与权三种具体权利形态的权利内容，如认为公民环境参与权利应该在立法层面得到完整规范，尤其是保障性的诉权应该多种⑥王宏.我国环境行政公众参与权的规范完善［D］.重庆：西南政法大学，2018.；二是认为救济属于环境公众参与权的一种具体权利形态，如认为在法律中明确的应当是环境救济权⑦王迪.环境事务公众参与权探赜［J］.北京行政学院学报，2020（5）：81-91.；三是认为救济仅是监督环境保护权的权利内容，如认为我国环境监督权包括公众的环境举报权和环境公益诉讼权等⑧最高人民法院环境资源审判庭.《中华人民共和国环境保护法》条文理解与适用［M］.北京：人民法院出版社，2014：278.。笔者赞同第一种观点。环境公众参与权指的是公众依照法律规定的途径和程序参与环境保护活动的权利，其中包括获取有关环境信息，参与环境行政管理决策并提出意见建议、举报监督环境违法行为以启动环境违法审查程序、获得依法及时反馈等基础性权利内容。对环境公众参与权进行救济是指在基础性权利被侵害的情况下为权利人提供救助，对权利进行修复、恢复，或撤销、矫正阻碍权利实现的反作用行为，抑或在权利确实无法最终实现的情况下作出补偿、赔偿裁决。因此，环境公众参与权的司法救济应当是环境信息获取权、参与环境保护权及监督环境保护权未顺利实现时的救济，救济本身不单独作为环境公众参与权的一种权利形态而存在。

环境公众参与权是一项程序性环境权，公众对环境事项无实质性的决定权，公众的权利范围仅限于获取信息、提醒、提请等程序性环境管理活动。根据我国现行立法，环境公众参与权行使主要在环境行政执法和环境守法领域，与公众享有的舒适、优美环境等实体性环境权存在本质差别。同时，环境公众参与权具有十分明显的公益性质。环境保护管理本属于环境行政机关的职权，立法设立环境公众参与权，将部分程序权限赋予公众，目的是在公众的参与下更好地保护和改善环境，维护环境公共利益。在参与环境保护程序启动后，公众因实际参与行为具备了获取依法回复、答复等辅助性环境公众参与权，这些辅助意义上的环境公众参与权专属于已实际参与的公众，在未能顺利实现时可以获得司法救济，在实践中不存在障碍⑨见最高人民法院指导案例77号罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案，与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复且未依法进行处理，属于人民法院受案范围。。但是，对于公众参与环境决策管理、监督环境保护等诉求，如要求参与环境影响评价、要求行政机关履行举报查处职责等，司法实践一般认为配合主体的行为对普通公众的权利义务不产生实际影响，或认为与普通公众无利害关系，裁定不予受理或驳回起诉。实质参与环境决策管理、监督环境保护是更深层次的公众参与，是公众实现环境参与权的核心体现。对该类诉求，如一律以非人民法院受案范围、不具有原告资格驳回，不利于立法设立环境公众参与权的目的实现。

法谚“无救济则无权利”道出了救济对于权利的关键性。环境公众参与权救济的可得性体现的是获得重新审查的机会，是权利救济的基本前提，若可得性存在障碍，权利救济则无从谈起。在实践中，公众倾向于选择直接通过司法途径寻求救济，但实际上获得司法救济的机会却十分有限。同时，在环境公众参与权配合实现义务主体为法律规定的企事业单位的情形下，因公众依法有权向环境保护部门举报，企事业单位不履行法定义务的查处属于行政机关管理范畴，实践中几乎不存在公众对企事业单位直接提起环境公众参与权的民事诉讼案件，因此，本文研究的范围限定在环境公众参与权配合主体为行政机关的情形。环境公众参与权具有程序性、公益性等属性，对其进行司法救济不能照搬私法救济模式，故有必要配置资源优化、多元协调、兼顾公平效率的权利救济体系，确保公众在未能顺利实现环境参与权时及时获得补救。本文将环境公众参与权司法救济可得性作为研究对象，通过对文献的梳理和实践案例的分析，发现公众在获取环境参与权司法救济机会方面存在的障碍，以期探索减少可得性障碍的路径和方法。

二、渠道不畅：环境公众参与权司法救济可得性障碍成因分析

权利救济的可得性障碍，即权利享有主体在寻求权利救济时遭受的机会障碍。实践中，公众一般依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十四条规定通过行政、司法等途径寻求公权力救济。全国各地环境公众参与行政复议案件的数量存在较大差异，但行政复议结果服从率一般较高，经过行政复议后进入诉讼程序的案件较少。从理论上讲，行政复议由于程序简便、费用低廉，应当成为行政纠纷解决的主要渠道。实际情况却是，行政复议的成效很差，受理数量长期徘徊，比诉讼案件少。……此外，行政复议决定支持申请人的比例……，从《行政复议法》实施前的近30%一路走低，近几年已降至不足10%，而行政复议维持原行政决议的则一路上升，并稳定在60%以上①谢立斌，仁恺.权利救济与人格权的宪法保障——中德比较［M］.北京：中国政法大学出版社，2018：46.。在实践中，公众一般不会因为行政复议受案范围和资格限制被驳回复议申请，但大部分公众选择直接通过司法途径进行救济，然而司法实践对于环境参与权案件受案范围及起诉主体资格认定较为严格，故我国环境公众参与权救济的可得性障碍主要在司法救济。

（一）环境公众参与权司法救济可得性障碍实践表征

环境公众参与权司法救济可得性障碍是指公众在实现环境参与权的过程中受到阻碍，无法在法官面前提出权利救济请求。环境公众参与权司法救济可得性障碍表现在两个方面。

一是法院受案范围限制。由于缺乏明确规定，司法实践对环境公众参与权案件是否属于受案范围认定不统一，部分案件无法进入实体审判。我国环境公众参与权主要通过行政机关的配合实现，实践中以下情形容易被排除司法审查。首先，所涉行政行为因其性质而不具有可诉性，如环境内部行政行为、抽象行政行为以及过程性、保密性行政行为。会议纪要因具有内部性，总体规划因属于对不特定对象发布并能反复适用的“抽象行政行为”，被认定不宜通过司法程序进行审查。尽管最高人民法院以指导案例的方式对行政机关内部批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为①见最高人民法院指导案例22号魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案。、行政机关在会议纪要中作出的决定行为②吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案［J］.中华人民共和国最高人民法院公报，2003（4）：33-36.等确立为可诉，但是这些指导案例的作用发挥十分有限。排除司法审查的主要理由如下：一些行政行为被认为具有较强专业性，不宜通过司法审查程序监督③见最高人民法院（2019）最高法行申10407号行政裁定书。；申请人申请政府信息公开的目的实际系出于对行政机关工作的监督，应当依法通过其他途径行使监督权④见江苏省苏州市中级人民法院（2019）苏05行终662号行政裁定书。等。其次，在行政行为对公众权利义务实际影响的认定上作限缩解释。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对原告权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。对于公众要求行使实质意义上环境参与权所对应的行政机关的履职行为或不作为，司法实践一般认为对原告权利义务不产生实际影响，如认定行政机关违法事实的查处行为对原告权利义务不产生实际影响⑤见广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初315号行政裁定书。，不符合人民法院受理案件的条件。

二是起诉资格限制。虽然环境公众参与权具有公益性质，但根据现行立法，普通公众无法基于环境参与权提起公益诉讼，法院在审理时通常对“起诉资格”作严格限缩认定。我国诉讼法对起诉资格认定采用“利害关系”标准，《中华人民共和国民事诉讼法》要求的是与案件有直接利害关系，《行政诉讼法》要求的是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，如普通公众仅以参与环境事务管理、帮助克服市场失灵与政府失灵、维护环境公共利益为目的而提起环境诉讼，一般被认定不具有起诉资格。虽然现行《政府信息公开条例》将“自身生产、生活、科研等特殊需要”申请条件予以删除，公众依法申请环境信息公开不再需要提供自身需要证明，司法实践中对环境信息公开案件起诉资格的认定亦不存在太大障碍，但在大量环境管理活动参与、环境监督举报案件中，普通公众被认定因出于公益目的而提起诉讼，不具有原告资格。典型认定如下：起诉人提供的证据不能证明其自身合法权益受到损害，政府是否履行法定职责与其没有行政法上的利害关系⑥见山西省高级人民法院（2020）晋行终337号行政裁定书。；依据现行法律规定，仅法律授权的人民检察院、符合法定条件的社会组织才有权提起环境公益诉讼，环境公共利益是权利的反射，不是个人权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权⑦见最高人民法院（2018）最高法行申2975号行政裁定书。。

（二）环境公众参与权司法救济可得性障碍现象解释

从司法实践可以看出，法院在处理环境公众参与案件中采取了较为审慎的认定方式，究其深层次原因，主要有以下几个方面。

一是可救济权利的立法限定。公民欲求得权利救济，首先应当是其“主观权利”受到了侵害。所谓的主观权利，指的是设定该权利的宪法或其他法律规范之目的是否在于保护相关人的权利⑧刘飞.德国公法权利救济制度［M］.北京：北京大学出版社，2009：12.。根据现行立法规定，虽然环境公众参与权具有环境公共利益属性，但立法没有明确普通公众可以基于环境公众参与权所享有的环境公共利益而提起诉讼的权利，因此，普通公众仅出于维护环境公共利益的目的，实践中会因起诉资格的限制而被驳回起诉。

二是环境公众参与权可诉性存疑。环境公众参与权不可诉的理由在于，环境公众参与权是宣示性的权利、原则上的权利或者道德上的权利，或认为环境权包括环境公众参与权的实现受到社会资源的限制，无法从根本上得到保障，且环境公众参与权属于立法与行政范畴，不适宜由司法机关执行，司法机关的能力不足以保障环境公众参与权的实现等。因此，一些法院对环境公众参与权案件认定较为谨慎。

三是诉前程序不完善。历史和经验都已经表明，中国民众从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性①梁治平.论法治与德治［M］.北京：九州出版社，2020： 125.。行政复议机关与被申请人之间行政上层级制的利害关系（如请示、汇报等），足以引起申请人对行政复议机关中立性的合理怀疑。行政复议需要由申请人提出申请，如果申请人对行政复议机关的中立性疑心重重，那么他们可能会直接到法院或者其他地方去寻求权利救济（如信访）②章剑生.论作为权利救济制度的行政复议［J］.法学，2021（5）：47-59.。行政复议非独立于行政系统，公信力容易受到质疑，且立法没有关于行政前置的强制性规定，大部分公众选择直接通过司法途径救济，但法院出于避免滥诉恶诉的考虑，或以尊重行政判断权为由将案件拒之门外。由此，带来以下后果。首先，救济渠道不畅通。司法救济渠道受到受案范围和起诉资格的限制，致使公众诉求无法顺利进入司法实质审查程序。其次，救济资源不优化。公众径直选择司法途径，致使行政救济资源无法充分发挥作用，且由于缺乏救济途径的协调配置，救济体系整体不平衡，加重了司法“案多人少”负担，公众获得司法救济的机会减少。

三、权利诉讼：保障环境公众参与权司法救济可得性原则阐释

环境公众参与权司法救济首先表现在获得司法救济机会方面，国家应当为环境公众参与权人提供获得司法救济的资源和程序。为确保公众基于环境参与权获得充分的司法救济，应遵循以下原则。

（一）权利必须救济原则

无救济即无权利，有权利必有救济，是法治社会的至理名言和人权保障的金科玉律。立法如若未配置相应救济制度与程序，只会导致环境公众参与权的空置。如果公民的权利被侵犯，却“有冤无处申”或者“告状无门”，那么公民就极有可能采取非法治的甚至是暴力的方式“自力救济”，而这无疑会直接危害正常的社会秩序③汪劲、吴卫星、严厚福，等.类型化视角下的环境权利研究［M］.北京：北京大学出版社，2020：88.。公众即便在知情的情形下表达了价值与理性方面的参与意见，如果缺乏环境行政决策部门应有的回应和尊重，并且不能获得相应的司法救济，那么任何公众参与的制度设计在最终意义上都属于空中楼阁④朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：34-41.。反之，若能使公众对于有争议的程序行政行为及时诉诸司法，不仅可以使公众参与落到实处，也能最大程度地减少体制外的抗争所引发的社会成本⑤沈跃东.论程序行政行为的可诉性——以规划环境影响评价公众参与为视角［J］.行政法学研究，2012（3）：9-16.。因此，环境公众参与权是法律明文规定的权利，非仅是道德上的权利，应提供相应司法救济机会。提供司法救济的机会包括三层含义。

一是立法明确救济权利。公众要求司法救济审查须有立法依据。国际上涉及环境公众参与权的《奥胡斯公约》⑥Convention On Access To Information， Public Participation In Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters，1998年6月25日在丹麦奥胡斯市举行的欧洲环境进程第四次部长级会议上通过。、《巴厘准则》⑦Guidelines for the Development of National Legislation on Access to Information ，Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters，2010年由联合国环境规划署理事会、全球部长级环境论坛在印度尼西亚巴厘岛通过。、《埃斯卡苏协定》⑧The Regional Agreement on Access to Information， Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and Caribbean，2018年3月4日在哥斯达黎加埃斯卡苏通过。均将诉诸法律作为环境公众参与权的第三大支柱，规定公众有权获得独立的法院或其他机构的公正审查（has/have access to a review procedure or the right of access to justice），包括对环境知情权、参与环境决策权的救济以及有权提起环境公益诉讼。立法明确环境公众参与权可以进行司法救济，能够消除对环境公众参与权可诉性的疑虑，统一司法实践做法。

二是提供并合理分配救济资源。从保障环境公众参与权的角度来看，国家作为权利救济的责任主体，应当为公众提供一定的救济机构和服务，并赋予公众相对自由的选择权利。“权利救济的确不是司法权可以完全垄断的，……行政权领域也并不少见。”①章剑生.论作为权利救济制度的行政复议［J］.法学，2021（5）：47-59.因此，应合理配置诉讼与非诉救济资源，方能确保权利人获得充分的救济保障。首先，应当提供多样有效的行政救济服务。环境公众参与权很多时候需要行政机关配合实现，行政途径救济具有专业性、高效性及便捷性等优势，应赋予公众向作出或依法应当作出一定行政行为、负有环境管理职能的本级、上级或特定行政机关提出救济请求的权利，且公众可自主选择国家提供的行政救济种类。例如，意大利存在多种类型行政申诉，有向作出有争议行为行政机关的上级提出的典型申诉（hierarchical appeal）、向非上级机关提出的非典型申诉（atypical hierarchical appeal）、向作出争议行为行政机关本身提出的反对申诉（opposition appeal），对于上述任何一种申诉的决定均可以向共和国总统提出特别复议或向司法系统提出诉讼②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Italy［R/OL］.［2023-07-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。其次，可以探索建立准司法机构。整合行政与司法救济资源和优势，由有关行政机关与司法机关人员组建准司法机构，从专业性和合法性方面进行审查，在程序上给予当事人便利，缩短审查时限。准司法机构可具有调解、向行政机关及司法机关提出建议等职权，其机构决定可诉。例如，在马耳他，针对环境和规划局的决定，可向专门的准司法机构——环境规划审查庭提出申诉，申请时限为行政决定作出之日起30天内，或行政强制决定作出之日起15天内，也可以在同一时限内向环境和规划局提交复议申请，并在收到环境和规划局的复议决定之日起30 天内向环境规划审查庭提出申诉。环境规划审查庭受理申请后3 个月内举行首次听证，针对环境规划审查庭的决定可在20 天内向法院提起诉讼③The Environment and Development Planning Act［Z/OL］.［2023-04-08］. https：//www.mta.com.mt/en/file.aspx？f=31937.。

三是司法救济作为最后防线。司法救济是国际公认的最权威的救济，也是实际上各国法定的最后救济手段，因而具有国际普适性。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，对环境公众参与权的保障最为权威、充分。截至2021年12月，全国31个省（自治区、直辖市）共有环境资源审判专门机构2149个，其中，环境资源审判庭649个、合议庭（审判团队）1285个、人民法庭（巡回法庭）215个④吕忠梅，张忠民.环境司法2021：推动中国环境司法体系建设迈向新征程［R/OL］.（2022-06-05）［2023-07-05］. https：//www.court.gov.cu/upload/file/2022/06/05/10/38/20220605103822_33041.pdf.。法院体系已具备环境公众参与权案件审理所要求的较强专业化审理能力。环境公众参与权受到阻碍，通过司法途径救济具有可行性，可作为补充性、兜底式救济途径。公众不服行政救济决定的，依法可提起行政诉讼。对于涉及重大项目的环境许可、环境影响评价批复等案件，可赋予公众直接寻求司法救济的权利。公众针对最高行政机关决定提出质疑的案件，因其没有更高一级行政机关可以申诉，公众亦可直接寻求司法救济。在司法办案效率上，可从提升专业化审理水平、分流繁简案件等方面提高。

（二）权利救济对应原则

权利救济机制设置要与权利内容、权利功能相适应。环境公众参与权救济应适用区别于传统民法意义上私益性、实体性权利的救济。首先，根据环境公众参与权的公益性，应对受案范围、原告资格有较为宽泛的认定。其次，根据环境公众参与权的程序性，应提供便于权利恢复和补救的程序性救济措施。实际参与了一定的环境管理程序的公众应比未参加任何管理程序的公众获得更多的司法救济机会。同时，应注重诉前赋予行政机关修正其行为的权力，将未经修正的行政行为暂时排除司法审查。例如，在波兰，要求提起诉讼之前穷尽行政救济，且规定行政复议是向作出行为行政机关的上级提出，但是必须通过作出行为的行政机关提出。如果接受行政行为的各方当事人均提出复议，原作出行政行为的机关可以改变行政决定，终止复议程序。原行政机关再次作出决定后，当事人还是通过原行政机关提出复议，而不能提起诉讼①Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi［EB/OL］.［2023-07-08］. https：//isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp？id=WDU20021531270.。最后，适用适当的司法审查程序。我国目前有关环境公众参与权的案件中，适用环境公益诉讼程序的案件数量非常少，但群体性案件比较多，可以根据案件的影响力范围依法适用环境公益诉讼程序，以拓展环境公众参与权司法救济的范围。

（三）便捷及时高效原则

我国环境基本法与单行法均存在为公众参与和监督环境保护提供便利、及时、高效的保障性规定，诉讼便捷程度、诉讼成本也是保障环境公众参与权主体获得救济的重要方面。为确保环境公众参与权享有主体获得充分有效的救济，提供公权力救济的机构亦应当遵循上述规定。首先，环境公众参与权救济应便民、及时，体现在公众易于获得的线上线下服务、非昂贵的费用负担等方面。例如，丹麦有专门的委员会系统，可以通过网络处理案件，公众如申诉成功，则费用返还。虽然丹麦国家宪法赋予法院审查所有行政案件的权力，但绝大多数公众选择更为便捷的委员会系统寻求救济。其次，应注重环境参与权救济案件审查或复查的效率。从各国实践来看，行政复议期限一般为1～2个月，特殊情况可以延长，而司法审查期限一般在半年左右。鉴于环境公众参与权的程序性，该类案件的司法审查期限可在现有规定基础上予以进一步缩短。

四、衔接拓展：环境公众参与权司法救济障碍的纾解方案

一国的权利救济体系是有机统一的，每个组成部分都有其不同的存在形式与功能，需要在不同的救济程序之间建立良性的互动关系，有助于发挥权利救济的整体性功能②韩大元.简论“权利救济程序穷尽”原则的功能与界限［J］.南阳师范学院学报，2007（5）：1-3.。根据救济可得性原则要求，应畅通环境公众参与权的司法救济渠道，强化诉讼救济与非诉救济的衔接和协调，提供对应性救济措施和便捷及时高效救济服务。

（一）强化诉与非诉衔接

我国进入司法程序的大部分环境公众参与权案件未经行政程序，未利用好行政救济资源，而少数先行行政救济的案件，纠纷化解效果较好。目前，我国立法对该行政救济与司法救济途径的顺位和衔接问题规定并不完善，因此，应注重推动两类救济的有机衔接、相互配合，依法、公正、高效化解环境公众参与权救济矛盾纠纷。例如，《奥胡斯公约》对于环境公众参与权诉诸法律的立法模式主要有以下几种。第一种是既可选择行政救济，也可选择司法救济。很多国家规定公众可以自由选择救济方式，不要求穷尽行政救济。第二种是申请司法救济之前必须穷尽行政救济，如奥地利、比利时、捷克共和国、德国、匈牙利、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克等国③EPSTEIN Y. Access to justice： remedies article 9.4 of the Aarhus Convention and the requirement for adequate and effective remedies， including injunctive relief［EB/OL］.［2023-07-08］.https：//unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/a.to.j/AnalyticalStudies/Remedies_ReportYE_100311.pdf.。第三种是特殊案件必须穷尽行政救济。例如，法国一般情况下不要求穷尽行政救济，但是法律有特别规定的情形下（如涉及环境信息的案件），必须首先向行政文件查阅委员会（commission d'accès aux documents administratifs）提出申请①Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for France［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm.。第四种是特殊案件只能选择司法救济。例如，希腊的行政作为案件可以通过行政救济，而行政不作为案件只能通过司法救济②Milieu Ltd. Measures on access to justice in environmental matters （Article 9（3）） Country report for Greece［R/OL］.［2023-04-10］.https：//ec.europa.eu/environment/aarhus/study_access.htm. see the Law 2690/1999 （Code of Public Administration），article 24.。总的来看，各国公众一般选择行政救济作为首要救济途径，其中一个重要的原因在于行政救济的效率更快，而选择司法救济的少数国家的公众也把司法效率作为重要的参考因素。失势一方选择司法救济的原因主要看重司法救济的纠错功能。针对我国实践中存在的环境公众参与权公权力救济体系不完善的问题，一方面要充分利用好行政救济资源，另一方面要确保司法机关作为环境公众参与权保障的最后防线。实践中司法机关撤销行政复议机关的案件数较少，行政机关充分具备处理环境公众参与权案件的专业能力。公众优先行使行政救济权利，有利于行政机关修正其行政行为，减少救济资源成本，缓解当前法院 “案多人少”的困顿。因此，对于一般公众环境参与案件，行政救济前置是十分必要的。建议建立环境公众参与权行政救济优先机制，将《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定的公民环境信息获取权救济应先行行政救济的理念拓展到环境公众参与权其他权利形态的救济。可规定，一般情况下公众在行使环境参与权受阻时，应先向作出行政行为的行政机关或其上级机关提出复查申请。公众不服行政机关作出的复查决定的，有权在一定期限内提起诉讼，申请司法机关审查。

（二）拓展认定可诉范围

环境公众参与权救济途径不畅通主要发生在参与环境保护权与监督环境保护权的司法救济范围。根据对应性原则，应相应地拓展司法救济的范围和力度。

一是拓宽法院受案范围。在多数情况下，环境公众参与权依赖行政机关通过履行环境职责来实现，故司法救济大多通过行政诉讼程序进行。可诉性行政行为应当满足三个主要条件：第一，行政行为性质条件，具备法律效力性、外部性、成熟性等特性；第二，后果性条件，行为产生不利影响或可能造成环境损害；第三，必要性条件，行政机关内部审查不足以满足救济要求，需要司法介入审查。据此，会议纪要仅是环境行政决策行为的载体，是否可诉应当考察会议纪要作出的环境决策行为的性质、后果和诉讼的必要性。不能将涉及会议纪要的环境公众参与权案件笼统地排除在法院受案范围之外。具有明确的指向性和外部效力范围、属于成熟性的会议纪要应当认定具有可诉性。环境总体规划实施对当地公众生产生活产生一定的影响，立法规定拟规划时应当征求当地公众意见，并将公众意见作为规划修改、审批的重要依据。当地公众因环境参与权未顺利实现时，应当允许其提起诉讼，寻求司法救济。此外，可以宽泛认定行政行为对公众产生的影响来认定法院受案范围。例如，在生态环境领域，虽然有时作出环境管理行为或不作为的行政机关不直接与公众产生法律关系，但该环境管理行为或不作为有可能通过环境媒介对公众产生影响，这种影响与公众所处的地理位置、行政行为与不作为的法律效力范围有关。行政机关未依法履职且未作出具有实质处理内容的答复，实际上影响了公众的实质性环境参与权的实现。故在认定是否属于排除司法审查的行政行为时，应当考虑上述情形。

二是拓展起诉资格认定。对于原告起诉资格，司法实践一般采用公益私益区分标准认定是否具有利害关系，即起诉人只有自身合法权益被侵害的前提下才有权提起诉讼。但是，环境公众参与权本身是为环境公共利益而设立，如要求享有私益才能起诉，不符合法律逻辑。而且，公益私益目的属于主观性判断，难度较大，有的案件中公众的诉求既包括涉及环境公共利益的履职诉求，也包括专属其自身的答复性诉求。现代国家中的所谓公共利益，最终不过是私人利益的集合而已，因而私人利益与公共利益的区分在原理上是难以成立的①吕忠梅.再论公民环境权［J］.法学研究，2000（6）：129-139.。因此，公益私益区分标准不能适应环境公众参与权案件中利害关系的认定。环境公众参与权属于程序性权利，公众所享有的权利在于获取信息、提出建议、提醒违法行为存在等程序性方面，公众并无实质决策权。立法设立环境公众参与权的目的在于通过公众的参与，更好地维护环境公共利益。司法审查的关键是否存在影响环境公共利益的事项，而非何人提起审查。因此，没有必要对原告主体设置过多的障碍。可以通过对诉讼法要求的“利害关系”的宽泛认定，实现环境公众参与权案件起诉资格的拓展。首先，以更为广泛的地理上的范围来认定利害关系；其次，宽泛认定环境举报人与所诉环境事项的联系；再次，增加“程序上的联系”认定标准，从而给参与过环境管理程序的公众主体以提起诉讼的权利。

（三）依法适用公益诉讼

公众诉诸环境司法救济的权利主要有公益诉讼和私益诉讼两种途径②王宏. 我国环境行政公众参与权的规范完善［D］.重庆：西南政法大学，2018.。利益组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向③朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：34-41.。环境公众参与权案件多属于涉及公共利益且群体性易发多发案件类型，但实践中适用环境公益诉讼程序审理的环境公众参与权案件数量非常少，主要原因在于目前我国对于有权提起环境公益诉讼案件的主体有严格的限制。环境公众参与权司法救济、环境公益诉讼均属于诉讼类型，但对二者的分类基于不同的基础和标准。环境公众参与权司法救济是针对诉讼事项而言，理论上可以作为一种案件的案由而存在，而环境公益诉讼是一种特殊的诉讼程序，必须搭配一定的案件事项才能作为案件的案由。在侵害环境公众参与权案件中，也可能存在涉及重大环境公共利益，影响范围较大，对于环境保护意义重大，属于立法规定的可以适用环境公益诉讼程序审理的“重大”案件。符合法律规定的提起主体可以代表公众提起环境公益诉讼，对环境公众参与权进行司法救济。

五、结 语

在环境立法法典化的背景下，研究环境公众参与权司法救济问题适逢其时。环境权是环境法典的核心规范范畴，环境公众参与权是程序性环境权，应作为环境法典的重要内容。以环境公众参与权为基础的环境保护范式，体现了多元共治的现代环境治理理念。司法救济是环境公众参与权最强有力的保障途径，环境公众参与权司法救济应在环境法典编纂中得以体现。立法明确规定环境公众参与权司法救济有助于保障环境公众参与权的顺利实现，监督环境行政机关依法行政，促进生态环境的有效保护。在现有司法认定的基础上拓展人民法院受案范围、拓宽认定原告起诉资格，可以增加环境公众参与权案件获得必要、充分司法审查的机会，更好地发挥司法在生态环境保护中的重要作用，是严密防控环境风险、全方位加强生态环境保护的重要途径，也是健全现代环境治理体系、实现人与自然和谐共生的重要方面。