我国环境法庭的现状评价及展望——以洞庭湖法庭为分析视角

周 旭

(中国政法大学 民商经济法学院,北京 100088)

作为近年来环境司法改革的重点,环境资源法庭(下称环境法庭)的建设逐渐成为我国环境法治事业蓬勃发展的标志之一。 自2007 年贵阳清镇环保法庭(便于阐述,必要时以“环保”代称“环境保护”)设立以来,我国环境法庭已历经了十多年的实践发展历程。[1]我国的环境资源审判机构已超过1 300 个,仅2019 年便受理各类环境案件29 万件以上,显示了环境法庭建设的初步成果。 然而,随着环境法治需求层次的提升,既有的环境法庭体系在多个领域面临实践困境。 而在相应治理地域中,洞庭湖作为湖南的母亲湖,对湖南乃至长江水系具有重要的生态价值与经济意义。然而,长期的经济开发严重污染了该湖的水环境,生态资源也饱受威胁。 如水质恶化、物种灭绝与生物多样性下降等问题均颇为棘手,而对应的司法保障体系发展却不甚完善。[2]也正因如此,洞庭湖成为环境法庭建设原理的理想探究模板。 故可以洞庭湖的环境法庭为切入视角,对环境法庭建设中的若干突出问题展开剖析,以小见大,力求为当地乃至全国的环境法庭建设提供合理建议。

1 环境法庭建设的研究与实践推进

环境法庭的建设既需要学者通过学术研究提供理论基础,也需要借助司法实践推进。 而我国的环境法庭建设,正是在理论与实践的相互支持中得到较快发展的。

1.1 环境法庭建设的研究

对于环境法庭的解读,学界的意见有所差异。张式军[3]认为,环境法庭应包括环境资源法庭、合议庭或巡回法庭；于文轩[4]认为,环境法庭主要包括环境保护审判庭、环境保护合议庭、环境保护巡回法庭、基层环境保护派出法庭四种形式；而翟华云[5]等人从环境法庭的职责范围出发,指出作为环境法庭,应受理民事、行政、刑事环境资源与省级政府生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼两类案件。 当然,也有学者从专业性角度出发,认为环境法庭是比普通法庭更专业的环境司法平台。[6]结合各家学者的观点,笔者拟作一简略定义:

环境法庭,即专门从事环境资源案件、环境公益诉讼案件与生态环境损害赔偿诉讼案件审理的司法机构。 环境法庭的外延主要包括环境资源审判庭、相应的合议庭及部分专门设立的巡回法庭。[7]随着环境司法改革的推进,专门从事环境资源审判的独立环境法庭成为该类司法机构的突出力量。 环境法庭得以形成相对完整的司法治理体系。

纵观环境法庭的发展现状,丰富的理论成果可指导相应机构的建设,故有必要探析国内外的环境法庭学说,从而为相应问题的解决提供启发,可分为环境法庭的实际意义与建设探索两方面内容。

1.1.1 环境法庭的积极意义被学界公认

早在20 世纪80 年代,我国学界已就环境法庭的建立开展了相应理论探究。 易先良[8]于1987年阐述了设立环境法庭势在必行的观点,万加连[9]也在著述中肯定了环境法庭具有提高办案人员水平、提升案件处理质量、缩短审理周期等优势。 从此以后,学界逐渐开启了环境法庭建设与发展的研究热潮。 蔡守秋[10]、杨华[11]、郑艺群[12]等学者都认可了环境法庭促进环境法治的潜力,并探索了具体制度。 在国外的学术探索中,也累积了较为丰富的环境法庭建设理念。 自1972 年在瑞典斯德哥尔摩召开联合国人类环境会议以来,国际社会的环境审判改革逐渐走向专门化。如瑞典、澳大利亚等国家便各自开展环境法庭、环境法院等机构的建设研究[11],保罗、斯科特等都为相应工作做出了贡献。[13]随着实践发展,环境法庭的高效审判、环境公益诉讼等机制的积极作用也愈发被学者推崇。[14]

1.1.2 建设环境法庭的探索成果比较丰富

在环境法庭的建设得到诸多学者支持的前提下,国内外均存在数量可观的研究成果。 在国内,突出表现在以下方面:(1)在环境法庭的专门化方面做出探索。 如吴如巧、姚柯纯等指出应明确环境诉讼的目的,在明晰原则与受案范围等内容的前提下,实现环境司法的专门化目标。[15](2)归纳出我国环境法庭的基本审理模式。 如于文轩[4]指出我国环境法庭实施着“三加一”“三合一”“二合一”“单一”四种审理模式,为明确体系做出了贡献。 (3)探索了环境司法与其他因素的关联影响。 如翟华云、刘亚伟借助样本分析发现了环境规制强度与环境司法作用的反比关系。[5](4)明确人员素养与跨区域管辖对环境法庭完善的重要意义。 如彭中遥[16]以洞庭湖法庭为分析样本,给出了优化司法资源配置、实现跨行政区域管辖环境案件等建议。 在国外,相应学者也在立法机关及司法机关与行政决策的协调、环境风险的整合等领域得出理论成果[17],值得进一步研究与借鉴。当然,有的学者还在风险预防[18]、流域司法协作[19]、环境权确立[20]等诸多方面获得研究成就,此处难以尽数。 而理论探索的进展显示着我国环境法庭的建设与发展具有充足的智力支持,也是洞庭湖环境法庭完善的动力所在。

1.2 环境法庭建设的实践成果

虽然我国的环境法庭在20 世纪80 年代末已经出现,但自2007 年才正式发展起由司法机关主导的环境法庭建设。[21]10 多年的实践成就可概括如下:

1.2.1 发展出多种审理模式

在审理模式上,新型的“三审合一”机制(即民事、行政、刑事环境资源案件统一由环境法庭管辖与处理的司法机制)已经在重庆、江苏、福建、河南等地得到实施[4],并发展出“9+1”(南京环境法庭受理9 个当地环境法庭的上诉案件)等审理方式,且在环境公益诉讼等特殊案件中得到检察机关与环保组织的实践回应[22],呈现出我国司法改革的协同性特征。

1.2.2 具有一批专门从事审理的法官

在人员素养上,福建的某些法院已出现由审判人员与具有环保专业知识的人员组成的合议庭[4],并实施了“生态环境技术调查官”“司法研修中心”等特别的素养培育模式。[23]

1.2.3 探索案件的管辖体制

我国存在(如甘肃)由专门法院管辖全省中院环境资源案件及其他级别法院特定案件的尝试,这也是我国环境法院专门化的先声。[24]

2 我国环境法庭建设面临的挑战

虽然我国的环境法庭建设发展迅速,但在环境法庭与现有司法和行政体制的衔接以及运行过程中,还面临许多挑战和问题,需要有针对性地解决。

2.1 环境法庭内部的人员与安排不合理

2.1.1 缺乏负责环境司法审判的专业法官

首先,我国环境法庭法官的专业素养亟待加强。 面对专业性要求较高的环境资源案件,现有审判人员的专业知识已呈现缺口倾向。[25]如若更进一步实施“三审合一”机制,诸多环境法庭的人员配备将愈发捉襟见肘,可以洞庭湖的环境法庭为分析基点。 根据《守护好一江碧水——岳阳法院环境资源审判工作纪实》,岳阳市主要的环境法庭组成人员均未超过10 人,且包括部分联络员,显然难以应对情形复杂、专业要求全面的“三审合一”机制,此为数量局限。 此外,由对屈原管理区等地法院的调查可知,审判人员的环境审判经验也难以适应实际需要。 很大一部分合议庭人员属于原有办理普通案件的法官,既缺少环境法的知识储备,也缺乏相应的审理经验,进而形成法庭人员的环境法专业素养与“三审合一”机制审理高标准的需求冲突。 其次,现行的部分职责安排使法官难以全身心投入环境资源案件的审理。例如,由对屈原法院(湖南省屈原管理区人民法院的简称,其余法院同)审判工作的调查可总结,洞庭湖等地区的环境法庭尚未形成科学的环境资源案件审理布局,部分法官在从事环境资源案件审理工作的同时,仍须分配相当时间去处理原有的普通案件,从而分散了个人精力。 此外,法院固有的考核体系尚未实现充分改革。 法官迫于结案需要,往往被迫加班加点,加上环境资源案件具有周期长、举证情形复杂等特征,审理这类案件成为法官的兼职性工作,专门从事环境司法的目标也在很大程度上被虚化了。

2.1.2 法庭的裁判体制体现为:裁判规范依据与裁判取向

首先,法官认定事实的科技支撑显著不足,突出表现为因果关系认定困难。 譬如,宇泰黑火药制造有限责任公司财产损害赔偿纠纷案便因侵权责任的因果关系难以认定而出现裁判困难。[26]其次,现行法律规范缺乏环保修复基金的管理规定。如汨罗法院尚只能参照《岳阳市中级人民法院关于加强全市法院生态环境损害赔偿金管理工作有关问题的通知》使用相应资金,而该通知的内容多为原则性规定,实际操作较为模糊。 最后,现行规范缺乏对罚金缴纳及确认的清晰规定。 故以汨罗法院类比分析,洞庭湖乃至全国的环境司法如欲取得进步,尚需在规范层面加以补充。 即便规范得到充实,既有裁判取向也难以彻底贯彻环保优先的理念。 环境法律关系不仅应包含对经济利益的维护,也应囊括对自然固有生态效益的重视[27],这也是区别于民法等法律关系的特征所在。 故在环境司法过程中,修复环境应成为关键的行动目标、得到不同类型裁判的切实贯彻。 然而,当环境法庭的审理进入裁判流程时,鉴于种种原因,司法实践往往难以实现修复被破坏环境的理想目标,可从案件类型与裁判内容视角加以分析。 在案件类型上,主要表现为刑事、民事与行政裁判问题。 在民事裁判上,法官受制于民事诉求的特征较为明显。 在民事法律关系中,作为平等主体的当事人有权遵照自身意愿提出个人认为合理的诉求,法院不得强行干涉诉讼请求的具体内容(即当事人中心论)。[28]然而,该权利保障的规定为环境修复目标的实现设置了障碍。 由于社会公众尚未全面理解环境保护的利益价值,相当部分群体提起民事诉讼的目的在于弥补经济损失,对被破坏的环境则未给予足够重视。 此种情况下,即使法官认定原告胜诉,也只能做出赔偿损失之类的事后补偿规定,较少能做出责令被告修复环境的判决。 在刑事裁判上,法官在目标导向上陷入了两难困境。 对于破坏环境且涉嫌犯罪的行为,实务中一般采取两种裁判导向:一是优先判处刑罚,再责令主体修复受损环境,该种模式的目标导向是刑事责任承担优先；二是两种惩处并举,无明显的先后之分。 由于在实务中,责任人往往已在刑罚执行前履行了修复义务,故这种模式的目标导向更接近于环境修复优先。 前述已提及,在环境司法案件中,应以环境修复作为优先的实现目标。 而现行的刑事裁判安排貌似可实现修复环境与施加刑罚的双重目标,实则隐藏着抉择层面的两难处境:对企业而言,由于其破坏环境基本属于集体行为,故一旦涉嫌犯罪,受到刑罚处罚的往往是主管责任人员。 众所周知,市场声誉与自身形象深刻影响着现代企业的正常经营,在环保领域体现更为充分。[17]一旦主管人员被处以刑罚(即使是缓刑),将严重损害关联企业的市场竞争力,进而损伤履行修复环境义务的实际能力。 对个人而言,尽管严格的资产管理制度有助于减少刑事责任承担的负面影响。 但若责任者的个人资产较少,则难以履行给付义务。 且受到刑事处罚后,责任人的就业能力与求职受欢迎度也将不可避免地出现骤降,客观上仍会影响其履行环境修复义务并支出必要费用的能力。 总而言之,由于环境保护事业的长期性与波动性,且部分法院缺乏定罪量刑的科学指导意见,前述裁判导向均难以彻底杜绝不利影响[29-30],进而使审判人员陷入抉择困境。 在行政裁判上,经济发展的政策性目标与环境保护宗旨的冲突并未消除。 2014 年,我国修改了《环境保护法》,在第四条中明确规定了“使经济社会发展与环境保护相协调”,从而在价值理念上倾向于环境保护优先。 然而,部分地区仍存在行政机关为发展经济而肆意破坏环境的现象,甚至在中央督察组视察前采取紧急停产的方式,敷衍应对环保工作。[31]而法官在处理该类环保纠纷案件时,由于环境法庭的既有管理未彻底脱离行政区划的理念框架,行政责任裁判仍面临着来自经济政策与当地政府的无形压力。 从裁判内容角度来看,现有裁判的责任方式存在单一化的不良趋向。 以洞庭湖为例,根据近年来的环境司法裁判文书,环境法庭在判决过程中侧重于对责任人施加金钱给付义务,几乎不存在责令对环境采取保护措施的行为责任,从而反映了环境司法裁判执行难的现实。 对专业性较强、监测成本较高且易于波动的环保执行事项而言,即使是专业的司法机关也难以在漫长周期内对责任者施加有效且精准的监督,故采取金钱赔偿与生态修复费用预先支付等责任方式有助于执行指标的具体化。 然而,该责任承担方式存在两大局限。 首先,鉴于环境损害的潜在不确定性与发展演变性,预先评估的赔偿金额未必能科学合理地弥补环境损害。 其次,单一承担金钱给付责任并不利于环境质量的恢复。 一方面,从责任者缴付款项到其用于环境修复事业,均离不开严格调配流程与较长催收周期的支持。 而在此期间,被破坏的环境难以得到有效治理。 更何况现有规范尚缺乏详尽的资金使用规定,从而进一步阻碍金钱给付责任发挥环保功效。 另一方面,倘若责任人的资产有限,而又具备精力与体力从事环境恢复工作,只判处金钱给付责任将严重浪费治理契机,反而易陷入执行困难的窘境。

2.2 法庭之间缺乏审理与管辖的协调

2.2.1 环境法庭未能深入推广三审合一机制

部分环境法庭虽建立了三审合一机制,但在改革力度上存在局限,进而导致司法机关难以通过实际操作实现审理科学化的目标,突出表现为“三审合一”机制未能在更高层级的法院工作中得到落实。 以洞庭湖为分析基点,截至调查时,只有岳阳的洞庭湖环境法庭完全实现“三审合一”,对应的湖南高院与岳阳中院则未能实现对应变革。 以湖南高院为例,虽然法院将民事审判第三庭作为环境资源审判庭,但在实际审理过程中,仍然将相当一部分环境刑事、民事与行政案件交由传统的审判庭受理。[32]尽管一般的环境案件极少由省高院审理,但针对某些影响重大且案情复杂的环境纠纷,省高院仍以旧有的分立模式处理,继而形成潜在差异。 一方面,可有效提升环境法治审判效果的“三审合一”机制只能处理影响较小、案情简单的纠纷；另一方面,某些重要的环境纠纷反而被排斥在全新审理模式之外,并不符合环境法庭的改革初衷。 除此以外,针对不同案件或同一案件的不同环节适用不同审理模式还将产生标准不一的隐患。 譬如当基层法院的环境法庭适用“三审合一”机制得出裁判结果后,若当事人上诉到适用传统模式审理的上级法院,便易产生因审理模式的不同而导致裁判结果难以服众的异议。此外,鉴于中级人民法院和高级人民法院法庭的诸多优势,形成了传统的审理模式效力更强、改革后的审理模式居于次要地位的不合理局面。再者,鉴于低层级法院的人员数量配置与综合素养明显不及高级人民法院,在从事专业性要求较高的“三审合一”审理时更易产生操作混乱的风险。

2.2.2 辖区内法院缺乏对审级权限与关键理念的明确

不同审级的法院在对受案范围与重要概念的理解上存在偏差,这在洞庭湖的法庭事业中尤为凸显。 首先,湖南省高级人民法院发布的《关于湖南省湘江、洞庭湖等7 个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定(试行)》(下称管辖规定)规定:不同专门法庭审结不同流域区的一审环境资源案件,而不服判决的,应上诉于对应的中级人民法院。 这一管辖要求便难以发挥出结合不同地区的环境特点设置跨区域法庭进而摆脱行政区划不当制约的作用。 而洞庭湖面积广阔,环境纠纷的内容十分复杂,更易出现不服一审裁判的情形。 故针对此类复杂或影响相对重大的上诉案件,倘若再次由中院管辖,相应的审理与执行活动又将陷入行政区划掣肘的困境,地域局限、成本过高、沟通不便等症结也难以避免。 其次,洞庭湖及其他环境法庭在部分具体概念的理解中,凸显出对环境司法革新的准备不足。 如“洞庭湖区域”与“洞庭湖水域”的内涵区分便成为当地法庭明晰管辖范围的疑难症结。 根据调查,大通湖管理区在处理某水污染损害赔偿案件时,由于大通湖法院与君山法院坚持的概念主张不同,形成了司法实践的管辖争议。 此外,有关部门在行政区域与地理区域的概念分辨上也产生了一定困惑。 如从地理区域角度分析,常德市与益阳市均属于洞庭湖区域,若坚持“地理区域说”,均应归属君山法院管辖。 然而,凭借君山法院现有的审理资源,统一管辖是难以实现的。

2.2.3 环境法庭在区际审理的配合上未达到要求

在环境资源案件跨越管辖地区或需要域外法院介入等情形中,环境法庭机构间良好的区际配合不可缺少。 但在部分地区,该项工作欠缺完善。如在洞庭湖的环境法庭建设中,虽然就地理位置而言,洞庭湖主体位于湖南境内,并不直接同域外的环境状况关联。 然而,生态环境的各要素存在密切联系,对于水环境而言更是如此。 从联系视角分析,洞庭湖在长江水系中具有重要地位。 倘若长江流域出现水污染等环境问题,鉴于不同水系存在相互补充的特性,洞庭湖自身的生态系统可能受到影响。 而现有的洞庭湖乃至湖南的环境法庭建设与改革基本上是省内变革,未充分考虑不同省份审判机制的协调问题,仅存在《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》(2019)[2]等少量尝试,从而影响了环境法庭在更广阔的地域范围内实施司法治理。

2.3 环境法庭与关联机构对接不足

2.3.1 环境法庭的跨区域管辖缺乏关联机构支持

我国的环境法庭正开展跨越行政区划的司法管辖革新。 而若想突破行政区划管控的瓶颈、保证跨区域管辖目标的落实,理应避免法院系统的孤立变革,但在现实中,这种孤立变革孤掌难鸣的情况并不少见。 如以洞庭湖为代表的部分环境法庭实行按区域和水域管辖的改革便未能实现与检察、公安等机关的协同配合。 具体而言,若欲使君山法院实现跨区域管辖,其他地区检察机关提起的一审刑事案件也必须移交至君山检察院(君山区人民检察院的简称),然而这又须得到省检察院的指定,从而使相应审理流程又回到“一案一指”的旧有模式,操作并不现实。 因此,基于不同机构间存在的程序关系,倘若不实行检察、行政等相关机关的全面革新,现有环境法庭改革的实效将难以实现。

2.3.2 环境法庭的裁判与执行存在配合阻力

具体表现为执行监管与信息公开两方面。 在执行监管方面,行政机关及环保专业机构尚难与环境法庭实现紧密合作。 环境判决的执行应以环境状况恢复到应然状态为理想标准,而非款项得到支付、惩罚得以落实。 而该目标的实现离不开执行地的行政机关与成效评估机构的紧密配合。但现有的执法监管组织相对零散,未根据管辖环境的基本规律、联系所涉机构组建相互合作、持续监督的严密体系,导致法院难以作出复杂却必要的责任承担判决,而往往让相应主体承担金钱给付责任。 除此以外,既有执行监管队伍的整体专业素养偏低,即使是审判人员也缺乏应有的专业知识与经验。 在信息公开方面,虽然环境司法的专业性相对突出,但环境裁判执行信息的适当公开仍是保障公民环境信息知情权的关键条件。 尤其是针对政府经济政策(与环保目标相冲突)的行政诉讼,执行过程的公开更是必要的。[33]然而,目前公开的资料基本是片面的事后数据结果,缺乏司法机关和政府等主体的协调与执行过程的公开细则及实践。[34]尽管部分机密信息不宜透露,但同样可成为相关机构“封闭”执行的搪塞借口。

3 环境法庭建设的完善建议

为了真正实现环境法庭的建设目标、克服实践困难,需要在以下几个方面发展我国的环境法庭事业。

3.1 通过人才培养与部署优化实现司法专门化

3.1.1 通过多种途径提升审判人员的专业素养

在人员短缺方面,法院可积极招募具备高素养与专业环境知识的人才,从“入口”上增加环境法庭的人才储备。 而在“出口”上,法院可借助绩效考核等方法实行淘汰机制,从而在实践过程中逐渐优化法庭人员结构。 此外,现有的环境法庭还可充分吸收社会的专业人才力量。 如可同当地大学等教育机构合作,采取教授及学者兼职、建立审判专家库、构建专家陪审员库等方式,初步解决专业化缺失的问题。 瑞典在司法专门资源的建设中形成了以司法专业型人员与环境技术人员为主体的人才储备体系,可得到有关机构的借鉴。 在经验不足方面,应加强既有人员的培训与学习。可定期开展法庭人员的专业培训,邀请环境法专家与经验丰富的法官,从学理与实务两方面加强审判人员的专业化指导。

3.1.2 采取部署优化举措减轻法官的兼顾压力

人员素养的提高离不开法庭内部工作部署的配套支持。 司法机关不宜让专门任职环境法庭的法官承担原有的普通案件审理工作,而应使环境法官仅从事环境案件的审理,避免“兼职性”压力。 当然,该变革可与人才补足措施并力施行,以免因法院人才不足而导致改革举措难以落实。 此外,旧有的考核体系也应予以改变。 对此类法官而言,应当改变旧有的普通案件考核指标,从而打消从事专门化审判的顾虑。

3.2 形成以修复环境为中心的裁判机制

3.2.1 补充环境审判的专门性规范

尽管该举措属于立法层面的改革,并非论述重点,但相应司法依据的补充对审判人员的工作意义重大,尤其对于“因果关系”“罚金使用”等环境法领域的特殊规范而言,完善更具必要性。 改革者应明确推定因果关系等特殊的认定准则[35],加强对环境质量的维护。 此外,也有必要在实务中总结制定专门针对环境资源案件的统一审判指导意见。 最后,还应坚持罚金使用需以“迅速、高效、全数用于环保”为原则,明晰具体的程序性规定。

3.2.2 树立环保优先的裁判理念

鉴于环境法庭裁判面临的实际困境,无论是审判人员还是社会公众均需以修复环境为司法主旨。 在民事领域,应培育起诉主体的观念自觉。当事人需要树立“既要保护个人经济权益,又要修复环境”的价值观。 首先,可在当地社区定期开设法治讲堂,同时通过媒体推广相应理念,使公众意识到生态环境保护乃经济发展的基础,与经济损失的弥补至少同样重要。 其次,司法机关可着力推荐与介绍处理较好的审判案例,并及时公布执行前后的环境状况信息与所涉地区的社会反响,从而使公众了解到环境修复工作带来的实际益处,增强提起修复环境诉求的意愿。 最后,司法机关还可同当地行政机关合作。 借助对当事人诉求的统计,对于提出合理环保诉求并使环境状况得到较好修复的维权者,负责机构可安排一定的奖励机制,以切实利益增强公众的行动积极性。 在刑事领域,法官应坚持“恢复优先、惩戒为后”的裁判原则。 法官审理环境犯罪案件时,应优先判处被告承担修复环境义务,待环境基本恢复后,再对之处以相应刑罚。 在环境行政诉讼方面,法官可借助特别培训与实践试点确立“环境保护优于经济发展”的基本价值取向。

3.2.3 丰富当事人的责任承担方式

已有判决往往采用金钱处分的方式确定行为人的违法责任。 然而,这并不符合生态环境修复的基本规律,也将降低裁判执行应具备的环保效果。 日后的环境司法裁判应重视当事人行为责任的承担,如可增加“参与环境修复活动、在特定时间对被修复环境实施监管与维护”等责任内容。相较于赔偿损失、缴纳罚金等处罚方式,行为责任可有效降低因当事人财力不足而无法履行环境修复义务的风险。 此外,责令当事人对环境实施修复与维护也免去了款项移转的烦琐程序,有助于尽快恢复环境质量。

3.3 以一体化理念确定法庭的审理与管辖体制

3.3.1 拓展“三审合一”改革的实施范围

前述已述及,湖南普遍未建立起彻底的“三审合一”处理机制,也影响到洞庭湖的司法事业发展。 故未来的“三审合一”机制有必要在法院审级上获得拓展。 可参照辽宁省的做法,在全省中院乃至高院中普遍推行环境法庭的“三审合一”,从而形成由一审到二审(及审判监督程序)都有相应专门化机制支持的良好局面。 如此,既有利于提升环境司法的专业性,又有助于统一审理机制与标准,做到公平公正。

3.3.2 以协同理念做好域内司法革新的准备

目前,包括湖南在内的部分省份并未做好实施环境司法改革的充分准备,在法院受案范围的确定、重要概念的理解与牵涉机关的对接上存在不足。 究其根本,源于现行改革缺乏协同理念,以孤立眼光实施部分机构的单独变革,未考虑与之关联的种种因素。 因此,有关部门理应针对当地环境的发展特点,重新构建相互配合的模范法庭布局。 首先,可借助法庭布局的重设消除既有行政区划的不良司法影响。 譬如,可根据洞庭湖分为东、南、西湖区的实际情况,分别设立东、南、西洞庭湖环境法庭,并定位于审判任务较轻、方便建设环境法庭的地区。 此外,为进一步提升环境法庭司法活动的专门性与独立性,可以江苏省的“9+1”模式为借鉴——在全省设立统一处理环境资源上诉案件的法庭。 当然,统一法庭应只受理上诉案件,以免因受理一审案件而出现管辖重叠的现象。 其次,应明确关键概念的基本含义。 对概念的理解不仅应考虑上位法的约束,还应结合司法资源、操作便捷度及是否有利于环境事业发展等因素,综合确定合理的理论表述。 例如“洞庭湖区域”的管辖字眼便明显不符合君山法院的能力实际,建议适当调整。 在此可吸收专家力量与社会公众参与,针对相应规范理念开启专家听证、公众评议等审查环节,以提升举措实施的合理性。当然,除洞庭湖以外,其余地区的环境法庭建设也可借鉴国外经验,实现扬长避短的理想目标。 如瑞典形成了由1 个最高法院、1 个环境上诉法院和5 个地区环境法院组成的“1+1+5”模式[36-37],各审级的环境法院都有较为明确的受案范围,以便在实务中开展协调配合。 芬兰则构建起由普通法院“27+6+1”(27 家地方法院、6 家上诉法院和1 家最高法院)格局与行政法院“8+1”(8 家地区行政法院和1 家最高行政法院)格局构成的综合审理系统。[37-38]这些宝贵的司法经验都有助于我国的环境法庭布局实现科学化。

3.3.3 以协调互鉴宗旨加强同域外机构的司法合作

现行的司法体系在自我更新的同时,也应在域外合作领域加强规范与实践层面的协调。 例如,可同关联省份发展法官互调、学习培训等交流活动,在使审判人员获得更多审判经验的同时,也能学习省外环境法庭的先进技能。 在规范层面,仅凭少数合作性质的沟通协议,并不足以消除不同地区的司法冲突。 公权机关理应成立专家组,以较为精准地定位可能对当地水系产生牵连影响的省份。 法治部门有必要针对此类省份的环境法律体系开展研究,以消除冲突或不相适应的立法、司法、执法等规范机制,并可借鉴先进部分,促进本地的司法体系完善。 另外,还可针对部分处理得当的跨省典型环境资源案例,采取一定方式实施宣传推广,以提升司法实效、增强环境法庭的公信力。

3.4 以联系眼光做好关联机构的对接工作

3.4.1 关联机构可在管辖体制上借鉴环境法庭规定

如欲顺畅运行环境法庭,公安、检察、生态环境等关联机构有必要开展呼应性改革。 譬如,管辖规定帮助湖南环境法庭摆脱了由省高院实施“一案一指”的繁杂程序束缚。 故对应的检察机关也应参照类似模式,在跨地域提起公诉时,借助机构改革与规定修改适当摆脱省检察院的“指定”局限。 公安等行政机关乃至社会专业组织也应在证据收集、实地调查、数据监测等方面实现管辖层面的配套机构与规则革新,从而为环境法庭审结案件提供有力保障。

3.4.2 以合作促进执行监管力量的科学化建设

一方面,可参照提升审判人员素养的操作模式,逐步填补监管队伍的素养缺口。 在此可借助行政机关、环保专业机构与司法机关的人员互调实现优势互补,以便在我国环境法治资源不足的前提下缓解人才短缺矛盾,并加强与关联机构的对接,推动协同改革的进程。 另一方面,应在体制与规范层面增强行政机关、社会团体与审判机关的监管联系与配合。 如当被监督执行的污染企业牵涉政府的决策利益时,相应的监管队伍需要在法律规定中获得足够的执行权力(不受行政机关的不当干扰或对行政机关拥有必要的行动权能),以保证司法裁判的切实贯彻。

3.4.3 构建信息公开的广泛协同体制

执行过程如果无法被公众认知,即使裁判内容得到实现,也未必能起到足够的公众认同与司法示范作用,执行实效也易因公开力度的不足而受损。[39]现有的信息公开机制有必要进一步深化,不仅公开执行结果,还应将被执行人履行义务的必要过程与关键信息(具体执行方式、执行数据的统计过程、履行相应义务的实际起止时间等细节)向社会公布。 而对应的,该类举措的实施理应得到行政机关、专业机构、司法机关的配合性支持,进而在不同主体间形成完整的信息互联渠道与相应的责任协定,实现“一条信息、多渠道同时公布”的理想目标,以增加公众的吸收可能。 这在政府履行司法义务等情形中将显著增强对环境法庭的社会认同,也可激励公民科学提起环境诉讼。

4 结语

环境法庭的建设并非简单的法庭设置,而是牵涉人员、机构、规则、理念等多个领域的综合性司法改革。 我国的环境法庭事业若想实现持续发展,便有必要结合既有的国内外理论与实践成果,针对环境法庭本身、环境法庭机构之间、环境法庭与其他机构等方面的突出问题,做出具有统筹性、协同性的改革努力。 这不仅是洞庭湖的环境法庭事业实现科学化的必由之路,也是我国加强环境司法治理、建设生态文明的客观所需。