河北省森林生态保护补偿实践进展与优化对策研究

赵忠宝,李 婧,陈玉新,赵志坡,耿世刚

(1.河北环境工程学院 生态学系,河北 秦皇岛 066102；2.河北环境工程学院 河北省高等学校人文社会科学重点研究培育基地,河北 秦皇岛 066102；3.河北环境工程学院 河北省农业生态安全重点实验室,河北 秦皇岛 066102；4.河北省林业和草原局 天然林保护中心,河北 石家庄 050081；5.秦皇岛北戴河新区团林林场,河北 秦皇岛066607)

自1992 年国务院批准的《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》文件提出“要建立森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用”[1]以来,党和国家高度重视森林生态保护补偿工作,中共中央文件、国务院文件、政府工作报告等明确提出加快推进生态保护补偿制度建设,森林生态保护补偿提案也是全国两会期间人大代表和政协委员关注的焦点。 2022 年3 月,习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出森林是水库、钱库、粮库,现在应该再加上一个“碳库”。 这是总书记对森林生态系统生态服务功能的充分肯定和形象比喻。 然而森林提供的生态服务功能具有显著的外部性和公共物品特性[2],而这种外部性具有“非排他性”等特点,导致目前难以通过市场机制实现其生态价值[3-4],造成一些山区林农守着金山银山却过着贫困生活。 党的十九大、二十大报告均提出必须坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,加大生态系统保护力度,完善生态产品保护补偿机制,促进区域协调发展。 2021 年9 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“要建立健全系统完整的生态保护补偿制度,有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进。”该意见为未来森林生态保护补偿工作提出明确方向。

我国针对生态保护工作先后开展了天然林保护、退耕还林还草等一系列生态保护重大工程,取得了较好的成绩,实现了生态保护与生态补偿的目的。 自1998 年我国设立森林生态效益补偿基金以来,河北省在森林生态保护补偿方面开展了一些实践研究,取得了一定成果。 为了进一步落实《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》,本研究对河北省森林生态保护补偿实践进展进行总结、分析,提出合理的森林生态保护补偿对策,以期为河北省森林生态保护补偿制度创新提供参考依据。

1 森林生态保护补偿的基本概念和理论基础

1.1 基本概念的界定

目前国内外对生态保护补偿的概念还不统一。 在国外与之相近的概念是生态系统服务付费[5]或环境服务付费[6]。 国内外对生态保护补偿的内涵和目的基本一致[7],都是用作平衡地区发展与生态保护的一种有效措施。 国内有关森林生态保护补偿的概念一直没有明确的提法。

政府工作文件中提法也不统一,《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》(国发〔1992〕12 号)、《关于进一步加强造林绿化的通知》(国发〔1993〕15 号)、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2007〕7 号)、《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(2009 年中央一号文件)、《中华人民共和国森林法》(2019 年修订)等采用“森林生态效益补偿”,《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》(财农〔2001〕190 号)采用“森林生态效益补助”,在《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25 号)中采用的是“森林生态补偿”,在《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31 号)、《生态保护补偿条例 》(公开征求意见稿2020)、《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》(国务院公报2021 年第27 号)等文件中采用“森林生态保护补偿”。 《生态保护补偿条例》(公开征求意见稿2020)具体明确了国家实施公益林生态保护补偿。 另外,三亚市人民政府印发了《三亚市森林生态保护补偿管理办法》(三府规〔2022〕34 号)。 为了统一概念,本研究侧重于森林生态保护补偿。

森林生态保护补偿的概念是指因维护国土生态安全、保护和改善生态环境需要,对保护森林资源而牺牲经济发展的行为主体(林权所有者、失去发展机会的农民等),采用资金、实物、政策等方式进行的补偿,是调节生态保护者、受益者和损害者之间经济利益的一种政策制度。

1.2 理论基础

国内外森林生态保护补偿理论主要集中在价值理论、公共物品和外部经济性理论、补偿理论三个方面。

1.2.1 价值理论

根据森林发挥的主导功能,我国将森林分为商品林和生态公益林两大类。 商品林是以获取经济效益为目的的有形商品,其木材和林产品价值能够通过市场交易机制实现,而生态公益林是以发挥生态效益、保护生态环境为经营目的的林种,提供的生态服务属于无形产品,而这种无形产品在形成过程中凝聚了大量人类劳动,同样符合马克思的劳动价值理论和稀缺理论,属于有价值的生态产品[8-9],这种有价值的生态产品无偿地服务于社会,如果得不到合理的补偿,森林经营者的造林成本、管护成本、机会成本等难以收回,导致森林经营者管理公益林的积极性不高,从而会造成公益林质量下降和生态服务功能降低,严重时也会导致生态环境恶化。

1.2.2 公共物品和外部经济性理论

森林生态服务产品大多属于公共物品,被社会公众无偿使用,具有明显的外部经济性。 外部性是一个经济主体对另外一个经济主体产生的一种外部影响,而这种外部影响又不能通过市场价格进行交易[10]。 外部经济性导致的市场失灵,必须由政府通过补贴或税收进行干预[11],我国采用的生态保护补偿政策为政府管制的一种政策性补贴。

另外,公共物品还具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一物品被某人使用,并不妨碍或影响别人对同一物品的使用[12-13],如森林的调节气候、净化大气等。 如果生态产品是一种稀缺生态资源时也具有竞争性,如森林涵养水源、固碳等。非排他性是指任何人即使不愿意为某物品或为他提供的服务支付费用,也不可能把他排除于该物品或服务的消费之外[12-13],如森林提供的大多数生态服务产品,社会公众都可以免费享受,出现“免费搭车”现象,导致公益林经营成本无法收费,也导致社会资本不愿参与公益林的经营与保护,从而导致市场失灵。

1.2.3 补偿理论

生态保护补偿是生态服务产品价值实现的主要方式。 补偿理论主要包括补偿要素和补偿运行方式。 补偿要素包括补偿范围、补偿主体、补偿客体和补偿标准等。 补偿运行方式包括补偿途径和补偿方式等。 补偿范围在我国主要指对生态公益林的补偿,此外还包括退耕还林工程和天然林保护工程等持续性补偿,也有学者提出将商品林纳入森林生态效益补偿范围[14]。 由于森林生态服务产品具有外部经济性等特点,根据谁受益谁补偿的原则,补偿主体是森林生态效益的直接受益者或间接受益者,而目前我国森林生态保护补偿的主体为各级政府,企业和个人等受益者作为补偿主体的相对较少。 补偿客体是森林的建设者、保护者和管理者,我国目前补偿客体主要为林权主体。 补偿标准是公益林补偿的关键,补偿标准的依据主要有森林生态服务功能评估标准、造林和管护成本补偿标准、支付意愿或受偿意愿等[15-17],但补偿标准的确定一直是补偿实践中的重点和难点。 补偿途径主要有政府补偿、市场补偿、政府与市场混合补偿。 目前我国以政府补偿为主。 补偿方式主要有资金补偿、政策补偿、实物补偿等。

2 河北省森林生态保护补偿实践进展

2.1 河北省森林生态保护补偿实践

目前,河北省森林生态保护补偿主要类型有纵向补偿、横向补偿和市场化补偿三种形式。 纵向补偿主要有退耕还林(草)工程、森林生态保护效益补偿等专项补偿。 横向补偿主要有生态转移支付,如跨区域水权交易等。 市场化森林生态保护补偿主要有森林碳汇收益金补偿和森林旅游收益金补偿等。

2.1.1 纵向专项补偿

2.1.1.1 退耕还林(草)工程

2000 年,河北省启动退耕还林(草)工程,首先在张家口和承德两地开展试点,并于2002 年在全省正式全面启动。 截至2018 年12 月底,河北省退耕还林还草工程累计完成造林面积187 万hm2,退耕还草3.67 万hm2。 退耕还林工程涉及全省11 个设区市和175 个县(市、区)、218 万退耕农户和800 多万退耕农民,户均退耕0.29 hm2。工程累计发放退耕还林补助资金232 亿元,退耕农民每户平均直接受益10 642.2 元[18]。 2018 年,根据国家政策规定,为巩固退耕还林成果,对上一轮退耕还生态林补偿到期、符合国家级公益林界定条件的纳入森林生态保护补偿范围,每亩每年补助16 元。

2.1.1.2 森林生态保护补偿

2001 年,河北省启动森林生态保护补偿项目,以对提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的国家级和省级公益林进行经济补偿。 2004—2009 年国家级公益林补偿标准为5 元/(亩·年)。 自2010 年起,中央财政根据国家级公益林权属不同实行差异化补偿标准:对林权属国有的公益林补偿标准为5 元/(亩·年),林权属集体和个人所有的公益林补偿标准为10 元/(亩·年)。 2017 年分别提高到10 元/(亩·年)和16 元/(亩·年)。 2020 年,河北省国家级公益林面积达到197.09 万hm2,每年享受国家生态效益补偿基金4.27 亿元,省级重点公益林面积30.67 万hm2,每年享受省生态效益补偿基金7 360 万元[19]。 经过20 年的生态补偿,有效地促进了生态建设,持续增加了村集体和林农的收入,为维护京津冀生态安全和经济社会可持续发展发挥了重要作用,取得了较好的生态、经济和社会效益。

2.1.1.3 天然林资源保护工程

河北省天然林资源保护工程启动相对较晚,2000—2010 年国家实施的天然林资源保护一期工程和2011—2020 年实施的二期工程都没有把河北省纳入天然资源保护范围。 直到2015 年,河北省才被纳入停止天然林商业性采伐范围,其范围涉及8 个设区市、44 个县(市、区、林场、管理处)、4 个省属国有林场,总面积87.83 万hm2,其中国有面积6.80 万hm2,补助标准为10 元/(亩·年),非国有面积81.03 hm2,补助标准为16 元/(亩·年)。 2015—2022 年国家累计投入停止天然林商业性采伐补助29.28 亿元,其中集体和个人管护补助超过15 亿元,全省至少有9 亿多元资金直接通过“一卡通”等方式全额兑现到村集体和个人。

2.1.2 横向生态补偿

近年来,北京市、天津市作为森林生态产品的受益者,与河北省部分地区就水权、水质生态补偿进行了积极探索。 2009—2019 年,为了保护密云水库和官厅水库水资源及上游地区生态环境,河北省与北京市共同规划、建设京冀生态水源保护林合作项目,北京市共投资8 亿元用于张家口、承德两市生态水源保护林建设,目前已完成100 万亩造林任务,并取得较好的生态效益[20]。 为确保北京市和天津市水生态安全,河北省与北京市、天津市共同出资设立生态补偿金,并申请中央财政给予奖励。 2016 年、2019 年和2023 年,河北省与天津市分别签订了为期3 年的一期、二期、三期《引滦入津上下游横向生态补偿协议》,2018 年和2022 年,河北省与北京市分别签订了为期3 年的一期和5 年的二期《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议》,以水量、水质、上游行为管控三方面为考核指标,对河北省承德市、张家口市和唐山市相关县区进行生态保护补偿。 截至2022 年6 月,获得潮白河流域生态补偿金21.5 亿元,引滦入津生态补偿金24.1 亿元,全部用水源涵养林建设、水环境治理、生态修复和总氮防控等项目[21-22]。 虽然以上资金没有全部用于森林生态保护补偿,但增加了农民的工作岗位和经济收入,同样达到了森林生态保护补偿的效果。

2.1.3 市场化生态补偿

2.1.3.1 森林碳汇收益金补偿

河北省森林碳汇交易开展较早, 2014 年12月,河北省丰宁县千松坝林场碳汇造林一期项目在北京环境交易所挂牌交易,当天成交3 450 t 二氧化碳当量,价格38 元/t,成交额13.11 万元,其中眉州东坡餐饮管理(北京)有限公司购买了1 550 t 碳排放指标,用于抵消当年门店经营产生的碳排放量,本次碳交易是河北省内第一单,也是第一单跨区域的森林碳汇交易项目[23-24],截至2020 年4 月,该林场已完成碳汇交易9.6 万t 二氧化碳当量,交易金额共计359 万元,取得了较好的生态补偿效益[25]。 交易后的碳汇收益金,扣除生态基础维护和建设费用外,剩余金额全部分配到参与合作造林的村、林牧场和个人,然后各合作造林单位按碳汇造林面积确定分配森林生态保护补偿金额。 截至2020 年,丰宁县千松坝林场周边1 544 户农户获得第一批和第二批碳汇收益补偿金累计超过231 万元[24]。

另外,塞罕坝机械林场、河北省御道口林场、承德市滦平国有林场总场于营子林场、承德市狮子沟国有林场也开展了相应的森林碳汇交易[26]和森林生态保护补偿工作,为京津冀地区乃至全国森林碳汇收益金补偿积累了经验。

2.1.3.2 森林旅游生态保护补偿

截至2020 年底,河北省森林公园共有105处,其中国家级森林公园共有29 个。 据河北省林业主管部门最新统计数据,2021 年河北省森林旅游休闲服务业年产值达73.8 亿元,森林旅游的社会效益显著,间接实现了森林生态保护补偿的效果。

(1)1950 年,为防风固沙、抵御风暴潮,秦皇岛市成立海滨林场,1991 年被批准为国家森林公园,为河北省第一个国家级森林公园。 1995 年,在保证森林主导生态功能的前提下,在秦皇岛海滨森林公园基础上又建立秦皇岛市野生动物园。据该林场最新统计数据,目前该野生动物园年平均接待游客100 万人次左右,年实现旅游收入约0.8 亿元,为周边农民提供约400 个就业岗位,人均年增加收入约3.6 万元,生态、社会和经济效益显著。

(2)塞罕坝机械林场成立于1962 年,1993 年被批准为国家森林公园。 该林场在保证森林生态服务功能的前提下大力发展森林生态旅游,取得了较好的生态、社会和经济效益。 塞罕坝机械林场旅游业的发展带动了周边乡村游、农家乐等多种业态,每年可实现社会总收入6 亿多元[27]。 林场助推区域发展,带动群众致富,周边4 万多百姓受益,2.2 万名贫困人口实现脱贫[28]。

2.2 河北省森林生态保护补偿存在的主要问题

2.2.1 未客观反映森林生态服务价值

由于中央、地方财政资金有限,在纵向和横向补偿中,森林生态保护补偿标准未客观反映森林生态服务价值。 另外,现行的森林生态保护补偿既没有考虑公益林生态区位、林种、林龄、林分质量等,也没有考虑公益林的造林与经营管护成本等,而是以公益林的林权权属关系来划分补偿标准,没有体现出优质优价,分类分级差别化补偿,使得补偿模式单一,出现了公益林长势越好,保护面积越大,林区群众的生活水平越低的现象。

在市场化补偿方面,无论是森林碳汇收益金补偿还是森林旅游生态保护补偿,市场需求与供给均存在两不旺的现象,长效的市场化补偿机制尚未建立。

2.2.2 补偿主体单一,补偿标准较低

目前,河北省森林生态保护补偿的主体以中央和地方政府为主,其中中央对地方的纵向转移支付占主导地位,而市场和社会力量参与度较低,缺少多元化的补偿主体结构。 森林保护者与生态产品受益者之间通过补偿协议解决横向生态补偿的难度仍然较大,地方政府间的横向补偿制度和市场化补偿的机制尚未建立。

河北省生态公益林的补偿标准相对较低,林权属国有的公益林补偿标准为10 元/(亩·年),林权属集体和个人所有的公益林补偿标准为16 元/(亩·年)。 这一标准造成集体或林农获得的经济补偿远低于在同一土地进行其他生产获得的经济效益,难以调动集体或林农参与投资、建设、保护公益林的积极性,无法达到生态补偿的预期效果。

2.2.3 森林生态保护补偿缺少法律强制约束

河北省森林生态保护补偿的政策依据有《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》(财农〔2001〕190 号)、《中央森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2004〕169 号)、《河北省中央财政森林生态效益补偿基金管理实施细则》(冀财农〔2012〕2 号)、《河北省林业改革发展资金使用管理和绩效管理实施细则》(冀财农〔2017〕167号)、《关于下达2021 年中央财政林业和草原转移支付资金任务清单的通知》(冀林草字〔2021〕276 号)、《河北省林业改革发展补助资金使用管理办法》(冀财规〔2022〕15 号)等办法,以上纵向保护补偿政策侧重于行政约束力,不具备法律强制约束,而横向生态保护补偿同样缺少法律强制约束。

2.2.4 森林生态保护补偿技术支撑较弱

森林生态保护补偿是一项复杂的系统工程,涉及到自然生态、人口经济和社会发展水平等多种因素,需要多学科理论技术支撑才能有效实施。目前河北省森林生态保护补偿主要集中在补偿资金的管理方面,而在补偿依据核算、补偿标准、补偿资金来源与监督管理、补偿效益评估、补偿法律保障等方面研究基础薄弱,也导致市场化补偿难变现,相关技术支撑亟待加强。

3 优化河北省森林生态保护补偿思路与对策

3.1 建立反映森林生态服务功能的分类补偿制度与动态调整机制

首先,在森林生态服务价值评估的基础上,按照生态区位的重要性划分森林生态补偿分类标准。 省林业主管部门结合全国生态功能区划、河北省生态保护红线、国土空间规划等已有规划方案,结合现有财政支付能力,借鉴北京等地区公益林补偿标准,优化河北省目前公益林补偿标准,把全省公益林分为三类补偿等级标准:(1)重点区位(I 类),包括国家森林公园、省级及以上自然保护区范围内的公益林地,补偿标准设置为50 ～60元/(亩·年)；(2)次重点区位(Ⅱ类),包括省、市级森林公园及市、区(县)级自然保护区范围内的公益林地,补偿标准设置为40 ～50 元/(亩·年)；(3)一般区位(Ⅲ类),指Ⅰ、Ⅱ类以外的公益林地,补偿标准设置为30 ～40 元/(亩·年)。 另外,根据公益林管护成本、物价上涨指数和财力状况等适时调整补偿标准。

其次,在分类补偿的基础上,以森林碳汇量大小作为森林生态保护补偿标准动态调整的依据。由省林业主管部门核算I 类、Ⅱ类、Ⅲ类公益林各小班森林碳汇量,每5 年调整一次补偿等级标准。如小班碳汇量大于基准年碳汇量保持补偿等级标准不变或给予一定奖励,相反则降低一个等级补偿标准。 一般区位(Ⅲ类)公益林根据林权属性降低补偿等级标准,林权属国有的公益林补偿标准降到10 元/(亩·年),林权属集体和个人所有的公益林补偿标准降到16 元/(亩·年)。 同时,在建立动态补偿标准时,要考虑林龄、涵养水源等因素。

3.2 拓宽补偿渠道与提高补偿标准

3.2.1 完善纵向生态补偿制度

紧密围绕河北省是京津冀生态环境支撑区的功能定位,积极争取中央财政对河北省的纵向转移支付力度,结合河北省财政状况和森林生态服务价值评估结果,逐步增加河北省重点生态功能区、生态涵养区、生态敏感区和沿海生态防护区生态补偿金的支出比例；落实退耕还林工程、天保工程和森林生态效益补偿等专项补偿政策,严格执行专项资金使用；探索建立河北省森林生态补偿资金分配与生态产品价值核算结果相结合的考核机制,依据考核结果动态调整资金分配,实施区域分类分级差异化补偿。

3.2.2 深化横向生态补偿制度

继续与北京市、天津市受益地区对接协商,完善流域横向生态补偿制度,保障潮白河流域、滦河流域跨省横向生态保护补偿长期化、制度化运行；充分利用河北省作为京津冀生态环境支撑区的生态优势,试点推广“生态+森林康养+农林产品+教育+体育+传统文化传承”等产业链模式,出台相关优惠政策,鼓励北京市、天津市政府和企业通过项目合作、技术援助、购买森林生态产品和生态服务等方式,打造特色品牌服务产业,构建合作共赢、互惠互利的生态产业链,促进受益地区与生态保护地区利益共享；试点开展省域内流域上游与下游、山区与平原、地方政府之间有关水权、排污权等横向生态补偿。

3.2.3 建立健全多元化生态补偿机制

除纵向和横向生态补偿外,需要引入市场和社会资本参与森林生态补偿,实现生态产品外部性的内部化,形成多元化补偿主体,增加森林保护地区经济收入。 鼓励企业开发河北省山林优质水资源、林副特产品和优质生态环境等资源,打造水产业、森林旅游、森林康养、林副特产品、木质产品等品牌认证产业,推动森林生态产品进入高端市场,丰富森林旅游和康养产品；探索向自来水公司、旅游公司、家具木材公司、酒店等生态产品受益单位征收生态补偿税。

由省政府向市级政府、企业等发放水权、碳排放权、排污权初始配额,形成一级交易市场。 探索地区间基本水情,建立上下游之间、农业与工业、用水大户等配额交易二级市场；探索地区间依据大气基本情况,对省内没有纳入全国或地方碳排放强制交易的一些高耗能企业等适时开展排污权配额交易二级市场；配合全国碳排放权交易市场建设,对纳入全国或地方碳排放强制交易的企业深度开展省内、省际碳汇配额交易和森林碳汇交易；依据互联网支付平台,引导省内释放“碳足迹”的企事业单位、公益组织、个人等购买森林碳汇,逐步开展全面碳普惠市场交易。

3.3 完善森林生态保护补偿法律法规

目前,国家层面森林生态保护补偿的法律依据是《中华人民共和国森林法》,补偿的标准依据是《中央森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2004〕169 号)等相关政策,权威性和约束性不强。 同样,河北省省级层面也缺少相应的纵横向强制性补偿法律依据。 建议尽快推进地方立法,出台“河北省森林生态产品保护补偿条例”等具有强制约束力的法律条文,明确纵横向森林生态产品价值补偿原则、范围、资金来源、补偿对象、补偿标准、相关利益主体的权利与义务、考核评估与责任追究等,使河北省森林生态保护补偿有法可依。

3.4 加强森林生态保护补偿技术支撑研究

森林生态保护补偿理论涉及经济学、生态学、环境科学、管理学、法学等多门交叉学科,建立健全森林生态保护补偿机制,需要科研机构和高等院校加强生态保护补偿技术支撑研究,重点研究森林生态产品保护核算机理、补偿标准、价值转化路径与机制、生态保护补偿路径与制度保障体系等内容,为落实生态保护补偿制度提供科学依据,解决实际核算难、变现难的问题。

4 结语

《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、推进多元化补偿等方面,明确了我国深化生态保护补偿制度改革的时间表和路线图,社会各界对此寄予厚望。 森林生态保护补偿工作开展相对较早,取得了一定成绩,为我国建立健全生态保护补偿制度奠定了良好的基础。 但是,河北省森林生态保护补偿在具体实践中仍存在补偿模式单一、补偿标准低、补偿主体单一等多个问题,也反映了我国森林生态保护补偿机制普遍存在的问题。 由于中国地域差异显著,需辩证看待各区域森林生态保护补偿实践中存在的问题与优化对策的选择,以期为区域生态补偿制定建设贡献典型森林生态保护补偿模式。