习近平生态文明思想对我国生态法的指引

吕志祥,郭芳艳

(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050)

习近平生态文明思想是习近平总书记以“绿色”为主调,对“人”与“自然”的关系进行深刻阐述后,揭示的“万物为一”的自然观。 生态文明是当今世界各国共同关心的问题,而中国正处于新的发展时期,更是如此。 我国的生态文明建设在历任领导的探索下,已经取得显著的成效[1],但经济发展与资源消耗之间的矛盾并没有得到根本性的解决。 中国要实现“双碳”目标,走绿色低碳发展之路,离不开先进、完善的生态法的保驾护航。习近平生态文明思想内涵丰富、理念深邃,恰是中国生态法不断提升的思想指引。

1 人与自然和谐共生:生态法的立法宗旨

自2021 年9 月习近平总书记在第76 届联合国大会向世界各国推荐中国生态文明建设的经验之后,“人与自然和谐共生”的生态治理模式得到了世界各国普遍认同。 习近平总书记强调的“人与自然和谐共生”也是我国生态法的立法宗旨和终极目标。 “发展是硬道理”,绿色发展既强调“绿色”,也重视“发展”。 在“人与自然和谐共生”这一高度谋划发展,和谐共生是归宿点和落脚点,意味着人与自然以及社会三者之间形成了一种稳定、和谐、平衡的关系。

1.1 人与自然是生命共同体:生态法的本位追求

人与自然是生命共同体,是生态法秉持的基本价值理念。 习近平总书记指出:“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”[2]人与自然是生命共同体的理念指导着我们必须遵循有自然运行规律的生态唯物论。 人类发挥主观能动性改造利用环境资源的同时,不能为所欲为,不能扰乱生态环境的调适期。 因为自然界始终有着人类不能掌握的隐秘法则。 “生命共同体”理念打破了过去只注重自然要素的经济使用价值,把自然万物当作为人类生产发展原料的陈旧观念。 美国生态学者利奥波德指出:道德至善即为生态之美,生态之美就是万物共生。

传统立法理念始终是以人为中心,以人为中心的立法思维至少在生态法域是不完整的,亟需调整。 习近平生态文明思想纠正了工业文明时期人与自然割裂的状态,强调自然界是人的无机的身体,人是自然的一部分,人从自然界获取物质和能量的同时,必然受到自然的限制。 人与自然是生命共同体理念虽仍然承认“主客二分”的研究范式,但对其理解得更加深入。 因此,在习近平生态文明思想的指引下,生态立法也应坚持主客体不再是绝对的不平等,立法在保护主体利益的同时,更要兼顾到自然生态的运行,将自然万物置于与人类平等的地位。 从思想上转变,让思想引领行动,当思想与行动保持一致的时候,主体就会自觉地去限制自身与生态环境相关的行为。

1.2 山水林田湖草沙一体化保护:生态法的整体思维

坚持山水林田湖草沙是生命共同体,是生态立法的体系思维。 习近平总书记强调:“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。”[3]生态系统是一个有机的生命体,推进生态环境保护必须遵循自然规律。 坚持从整体、大局出发,山水林田湖草沙的治理不能割裂开来,不能就山治山,就水治水,不能顾此失彼。 生态环境各个要素之间存在牵一发而动全身的效果。 如果毁山砍树,水就成了洪水,侵蚀过的土地就会沦落为不毛之地。[4]但若森林涵养水源的功效维持住,山体的水土流失也势必得到改善。 因此,在生态环境立法的过程中更要注重综合考量、整体施策,统筹生态系统的各个要素,进行整体保护,因为生态系统是一个相互依赖、相互联系的有机体。

分散、碎片化立法模式亟待解决。[5]在中国特色社会主义法律体系中,有关生态环境方面的立法涵盖各个领域,以《环境保护法》为统领性法律,包含污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、循环经济与资源综合利用法等各个具体性法律,构成了法律、行政法规、地方性法规等多元层级较为完整的生态环境法律体系。 生态环境法在我国立法中占据了重要地位,为保护生态、污染防治、预防公害、促进生态文明建设发挥了重要的作用。 但是,从全局来看,我国生态环境法律体系不是基于生态文明理念与生态系统整体性思维的立法,而是对山水林田湖草沙等环境与资源要素的立法,是从“保护”与“利用”两个维度分别进行的分散式立法。 随着生态环境方面的单行立法越来越多,各单行法之间立法理念与内容的衔接性不匹配问题逐渐突出,内容之间相互重叠,缺乏体系化的整合。 因此,亟需从整体出发,从建构生态法体系层面考量,遵循系统性的方法论,推进一部以生态法命名的基本法的制定,将“山水林田湖草沙”纳入立法框架下进行整体性规制,构建全方位、深层次的生态环境法律治理体系。

1.3 有多少汤泡多少馍:生态法的底线思维

坚持有多少汤泡多少馍,是生态立法的现实要求。 习近平总书记曾多次以“见之于未萌,治之于未乱”的典故来激励党员同志,要求全党树立防患于未然的忧患意识。 总书记强调:“坚持底线思维,增强忧患意识,提高防控能力,着力防范化解重大风险。”[6]而底线思维正是集风险意识、大局意识、前瞻意识、忧患意识于一体的。[7]坚持有多少汤泡多少馍,就是坚持实事求是的思想路线,坚持一切从实际出发。 首先,要深入实际、了解实际,只有这样才能突出实际的导向,不搞花拳绣腿,不做表面文章,找到问题所在,对症下药。其次,领导干部要树立绿色的政绩观,坚守生态底线,不触碰生态红线,力图根除像“政绩工程”“形象工程”这样错误的政绩观。 最后,坚持实事求是并不等同于一成不变的工作作风。 坚持实事求是的工作思路,是具体问题具体分析的有力表现,经济社会的发展伴随而来的是日益严重的生态问题,对此不能因循守旧、刻舟求剑。 必须改革工作机制,加强科学技术的运用,创新工作方法,筑牢生态安全屏障。

急功近利、急于求成的思想亟待转变。 习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议时强调:“不能不按规律办事,急功近利、急于出成绩。”[8]理念是行动的先导,生态环境的保护与治理是一项长期任务,领导干部要牢固树立“有多少汤泡多少馍”的底线思维,将自身的政绩与生态环境保护一体化,转变思想态度是治理生态环境的首要任务。 领导干部也应转变以往的观念,树立“功成不必在我”的绿色政绩观、“功成必定有我”的绿色责任担当[9],打破“速度崇拜”的假象。 站在全局高度,基于社会公共利益思考问题,必须摒弃为了局部的经济利益而去牺牲生态环境效益的短期发展模式。

2 党的领导:我国生态法的坚强保证

习近平总书记指出:“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。”[10]

2.1 党领导立法

习近平总书记指出:“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题。”[11]“党领导立法”是加强“党的领导”的制度保障,传统的人的模式,即经济人、政治人、社会人模式都有其理论上的局限,因视域仅仅局限于人类自身,缺乏对人与自然关系的深入研究,在人与自然之间建立起了巩固和厚重的城墙,难以解决当下日益严重的生态问题,而“生态人模式”下的理论不仅关注人的需求,相反,在承认人类环境权利的同时,更主张生态利益是人类的终极权利,将人与自然的关系,放置于与处理人与人之间关系同等的地位。 以不仅包含代际公平,还包含种际公平的理念作为党领导立法的新视角,将对人与自然关系能产生直接或间接的系列因素都作为立法考虑的因素。

党领导立法不是大包大揽,而是从宏观层面予以指导。 习近平总书记一直强调,有的党员干部对有关部门范围内的事情管得过于细致,管了一些不该管的工作,甚至为了个人私利,插手并干预司法案件。[12]由此提出了不干预原则与不替代原则。 不干预是指党内各个组织机关以及党员个人不得借党领导立法为由插手具体案件。 不替代是指党员干部不得一手包办国家立法机关的工作。 进入新时代,人们对于生态环境的重视程度日益提高,党领导生态立法应从宏观层面进行指引,听取各方意见、权衡各方需求,遵循法定程序,立人民群众需要的法,从而建构人与人之间、人与自然之间和谐共处的可持续发展的法律运行秩序。

2.2 党保证执法

中国共产党要肩负起共谋全球生态文明建设的中国担当。 习近平总书记在中国共产党成立一百周年大会上强调:“办好中国的事情,关键在党。”我国生态文明建设和生态环境保护能取得如此大的成效,归根到底在于习近平总书记的掌舵护航,党中央的统一领导。[13]党保证执法,主要是通过政治、组织、思想上的领导以及对相关执法部门的监督来实现的。 加之生态文明思想的提出致力于解决生态问题,生态文明思想的丰富内涵之一就是党对生态文明建设的全面领导。 党政工作人员应当整合力量,使其思想与行动保持高度一致,建设一支权责统一、权威高效的生态环境执法队伍,为实现人民对美好生活的向往,创造出更高品质的生态产品,满足人民的需求,把解决好人民最关心、最直接、最现实的生态问题,作为政绩考核评价重要指标。

加强执法责任,补齐生态执法的短板。[14]习近平总书记多次强调,要充分发挥党的领导、社会主义制度集中力量办大事的优势。 我国是中国共产党领导的社会主义国家,生态治理的总体步调是党委领导下的政府主导、公众参与的一体化模式。首先,应推动生态环境监管责任体系的建立,将生态保护纳入网格化管理模式,强化政府对生态治理的监督。 其次,应公开执法过程中掌握的信息,保障公众的知情权、参与权与监督权,落实社会共治的运行制度。 最后,应强化环保督察工作机制,运用法律、行政手段惩治破坏生态的违法行为和行政不作为,促进形成党委领导下的政府监管、企业自律、社会监督的环保监管新局面,在补齐生态执法短板过程中真正做到集中力量办大事。

2.3 党支持司法

党支持司法,就是依法支持司法机关独立行使职权。 习近平总书记曾经强调,坚持党对法律的全面领导,有两处关键关系。 其一是处理好党的政策与法律的关系,其二是处理好党的领导与司法机关独立行使职权的关系。[15]历史和现实都告诉我们,司法是维护社会公平正义的最后一道防线。 党支持生态司法,指在党的绝对领导下,法院依法独立行使审判权。 法院在审理案件时,必须保证不受任何外界的干扰,根据生态破坏程度与在案证据,独立做出最终的裁判结果。 当然,强调审判权独立并不意味着法院行使审判权的过程中没有任何的制约和监督,而应发挥审判监督管理职权对审判权的监督、制约作用,充分发挥司法在生态文明建设中的保障、惩戒、规范和引领作用。

党支持司法,必须遵循司法运行规律。[16]党支持司法,就是改变过去党法关系探索期以党管政、以言代法的错误做法。 党支持司法,并不意味着党的领导与法院依法独立行使审判权两者之间是非此即彼、互相排斥的对立关系,相反二者之间是并行不悖、一脉相承的。 党支持司法指党员干部不以支持司法为由,扰乱司法运行秩序,干扰司法人员独立行使审判权。 而是由司法人员依照法律法规审判案件,力求让每一个生态司法案件都贯穿公开公正、程序正当的运行规则,让人民群众在每一个生态司法案件中都可以感受到公平正义。

3 生态优先、绿色发展:生态法的基本原则

生态法的基本原则是指贯穿在生态立法、执法、司法中,调整生态关系、保护和治理生态环境时所必须遵循的行为准则。 习近平生态文明思想内在要求我国的生态法应该有以下基本原则:

3.1 保护优先原则

保护优先源自协调发展的观念。 习近平总书记指出:“我国经济已转向高质量发展阶段,需要跨越一些常规性和非常规性关口。”[17]20 世纪70年代,世界的主题是和平与发展,追求经济的发展成了各个国家的首要目标,与之伴随而来的生态环境问题愈演愈烈。 1972 年联合国人类环境保护会议,拉开了我国环境保护的序幕。 1973 年我国的第一次环境保护会议,用模糊用语“统筹安排”来保护环境,协调发展初步创立。 国务院于1981 年在制定国民经济发展计划时提出,必须将生态利益也考虑在内,协调发展的方针在这一时期逐步确立。 但协调方针实践一段时间后仍然是经济发展优先于生态保护,生态问题更加严重。直至2005 年,国务院第一次在文件中提出了“经济社会发展必须与环境保护相协调”,明确了经济发展与环境保护的关系是环境保护优先。[18]这表明我国的环境政策与指导思想已经由协调发展向保护优先转变。

坚持生态系统整体性思维下生态利益的保护优先原则。[19]2014 年的《环境保护法》第五条明确提出了保护优先原则,将这一原则作为处理自然资源开发与环境保护之间关系的基本原则。 保护优先原则,也可称之为生态优先原则,其内涵具体是指当经济发展的速度、规模超出了环境的承载能力或供给能力,在某一区域出现了经济的发展与生态利益不可调和、无法取舍的冲突时,应当优先进行环境保护,舍弃那些可能具有的较大经济利益。 当然,《环境保护法》的生态优先原则,并不是指任何时候都必须以生态利益作为第一考量,自然资源的开发利用的经济效益要一味地让位于环境利益,只有当经济发展可能会对生态环境造成不可估量或不可逆转的损害时才会启动这一原则,而不能盲目适用。

3.2 绿色发展原则

实现人与自然的和谐,是实现绿色发展的第一要义。 习近平总书记强调,我们要加速发展方式的绿色转型,发展绿色低碳产业,提倡绿色消费,促进绿色低碳的生产方式和生活方式的形成。[20]绿色是自然的应有之色,是人们对美好生活的期盼之色,人与自然的关系经历了敬畏尊重关系、改造破坏关系、利用保护关系的发展历程。回顾历史、总结经验,人们的经济发展不再以国内生产总值作为其唯一的衡量指标,改变了过去依赖物质资源的消耗、高能耗高污染高排放的生产模式,将生态规律、社会规律的深刻把握作为建构高质量发展的衡量指标。 历史的教训告诉我们:唯“GDP 论”以破坏生态环境为代价,换来了经济上的畸形增长和恶性发展。 如今,我们已经进入了经济社会发展绿色转型的新阶段,务必从人与自然和谐共生的角度来规划发展,考量生态建设的长期效益。

治理污染问题,是实现绿色发展的必经之路。习近平总书记强调:“杀鸡取卵、竭泽而渔的发展方式走到了尽头。”[21]我国的工业化历程给我国带来巨大物质财富的同时,也使生态环境遭受了难以估量的损害,产生了不可逆的生态创伤。 归根结底,生态环境问题是经济发展方式问题,是治理问题。 为使生态环境法相关规定落地,必须从实际问题着手。 要治理污染、解决生态问题,就必须从源头上控制污染物的排放,改变过去高能耗高污染的产业结构,建立资源消耗低、科技含量高、环境污染少的经济结构,提高绿色化的比重,生态环境质量才能取得明显改善。

3.3 公众参与原则

公众参与是保证民生的基本手段。 习近平总书记多次强调:“建设生态环境,关系人民福祉,关乎民族未来。”[22]良好的生态环境是人民最大的幸福,生态环境治理的质量取决于公众的参与程度,生态法的有效制定实施绝非只涉及某个企业或某些领域的问题,对于这样一个庞大的系统社会工程,其成败的关键在于全体社会公众对生态法制定过程中的理解认知以及对享有的权利、承担的义务接受程度。 在某种意义上说,基于生态法的系统性、整体性和全局性,尽可能广泛而有效的公众参与是推进生态法的制定和实施最为重要的决定性因素,而这一点也应该在生态环境法典的编撰中得以体现。 公众在习近平生态文明思想指导下保护生态,也可作为衡量生态法价值的一项重要指标。

美丽中国的建设离不开全体人民。 习近平总书记强调,对于生态环境,每个人都是保护者、建设者和受益者,没有一个人是旁观者,没有一个人是局外人,更没有一个人是评论家,任何一个人都不能置身事外、只说不做。[23]生态环境问题最显著的特征是发生于局部,但危害波及全球。 就环境保护的特点而言,民生发展与生态建设不仅关乎人民群众的生存需要,更关乎各个国家和民族的长远发展。 人类对自然不能只索取不修复,只利用不保护,只控制不建设。 因此,加强生态文明宣传教育,引导公众和社会组织共同参与,在全社会营造爱护生态环境的良好氛围,将美丽中国的建设转化为全民的自觉行动,为生态环境保护做出贡献。

3.4 风险预防原则

我国生态环境法正经历着由“后果控制”到“风险预防”的转型。[24]习近平总书记在二十大报告中指出,我们的发展已经进入了战略机遇与风险挑战并存的阶段,不确定、难以预测的因素越来越多,随时都有可能出现“黑天鹅”“灰犀牛”等事件。 我们要增强忧患意识,居安思危、未雨绸缪。[25]这阐明了提前防范、化解重大风险是维护国家安全以及社会稳定的重大举措。 据学者统计:末端治理的成本是预防污染费用的20 倍,而且治理过程中需要更具有难度的技术措施。 随着社会经济的发展和生态保护实践的反馈,传统的预防原则已经不能够应对一些领域内未知的损害。 究其原因,具有不确定性的环境风险,并未纳入传统生态环境立法之中。

环境风险亟需生态环境立法予以规制。 传统的生态环境立法仅仅针对已经发生的生态损害,有效防范环境风险绝不是容易之事,最重要的是正确认识风险。 习近平总书记指出,历史的长河有风平浪静的时候,也会有波涛汹涌的时候。 我们既不惧怕风雨,也不畏惧险阻。[26]基于此,在习近平生态文明思想的指引下,应将风险预防原则贯穿生态立法的全过程。 在面对生态风险时,不能仅仅依赖后续的补救工作,而应防患于未然,将生态危机扼杀于摇篮之中。 风险预防原则的前瞻性决定了事前评估机制。 将事前风险评估机制引入具有高风险的领域,从源头进行防范。 建立事后风险救济制度,加大对遭受损害的市场主体的补贴力度,激发市场主体参与生态环境保护的积极性,进而维护好社会整体的生态效益。

4 最严格制度、最严密法治:生态法的新常态

习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”[27]毫无疑问,最严格制度、最严密法治是我国生态法治的新常态。

4.1 用最严格的制度保护生态环境

让制度成为刚性的约束和人们不可触碰的高压线。[28]习近平总书记指出,只有把制度建设作为重中之重,着力破除制约生态文明建设的体制机制,才能走向生态文明新时代。 习近平总书记多次强调到,在保护生态环境问题上,不能越雷池一步。 生态红线是保护生态安全的生命线,国家和党在治理生态问题的过程中,一定要坚持最严格的制度,但“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格有关”[29]。因此,我们务必制定最严格的源头保护制度、最明确的责任追究制度、最精确的损害赔偿制度,以更完善的生态环境法为生态文明建设保驾护航。

用严格制度管权治吏[30],发挥好领导干部这个“关键少数”的作用。[31]习近平总书记指出:“党要管党,首先是管好干部；从严治党,关键是从严治吏。”[32]各级领导干部在推进生态治理方面肩负着重要的责任。 首先,强化领导干部绿色政绩意识,以生态环境保护程度作为各级领导干部考核评价体系,使各项举措都可得到落实。 在推动生态文明建设的过程中,根据各个地方不同的生态现状,具体情况具体分析,因地制宜地进行开发利用。 其次,领导干部要带头树立可持续的生态观,对于一些污染严重的企业要及时予以“腾笼换鸟”,为更多的绿色产业发展腾出生存空间。最后,领导干部要完善监督管理体制,加强生态建设过程中的制度建设,在实际运行过程中,坚决执行严格审批、依法管理、事前警示、事中监督、事后惩戒的连贯执行机制。 对于具体破坏生态、污染环境的行为,对相关责任人应当采取专项的督查方式开展调查,不仅要进行严肃的问责和惩戒性的处罚,而且要探寻生态问题发生的根源,从源头预防问题的发生。 对于从事具有污染可能性的企业和个人进行不定期的抽查,抑制企业负责人或相关个人侥幸心理的滋长,打通环保督查的“最后一公里”。

4.2 用最严密的法治护航生态文明建设

严格执法是维护生态法权威的有效途径。 习近平总书记指出:“严格执法”绝不意味着要让执法“越严越好”,要让执法既有力度又有温度。[33]为适应中国特色社会主义生态文明建设的实施,我国先后出台《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等一系列单行立法,以保障生态政策的有序推进,但我国现行的涉及生态保护的法律实施成效并不显著,归根到底还是监管力度不够、惩治强度不足。 因此,应当采取事前预防、事中严控、事后严惩的生态执法机制,将违法成本低、守法成本高的现象扼杀于摇篮之中。 生态文明建设的根基越巩固越扎实,生态环境的治理就越有成效。

公正司法是提高生态法公信力的根本路径。首先,人民满意度是检验司法公信力的重要指标。习近平总书记说,不得罪极个别人,就要得罪中国十四亿人民。[34]对于破坏生态的司法案件,应当主动接受公众的监督,司法公开既是提高司法公信力的重要途径,也是强化公众对司法信服力的前提条件。 其次,可以将福建法院首创的生态环境审判技术调查官制度向全国推开实行。 法院聘请生态环境专家担任生态调查官,将技术性的事交给专业的人,有利于落实谁毁坏谁修复的生态技术难题,可推进生态环境审判专业化、生态司法修复科学化。 最后,应加大对生态修复责任的适用。 近几年,随着环境民事公益诉讼的增多,生态修复责任逐渐进入司法领域。 但我国目前对生态修复的适用规定还不够详细、完善。 因此,在习近平生态文明思想的指引下,在生态基本法中规定明确且翔实的生态修复责任,为法院提供裁判适用依据,为生态司法打开崭新的一页。

5 结语

习近平生态文明思想对生态基本法的制定具有至关重要的作用。 随着全球生态环境问题日益严重,人们在习近平生态文明思想的指引下,加大对生态环境保护实践的深化,经济社会发展与生态环境保护之间的矛盾有了根本性改善。 但是,生态问题依然是制约人民对美好生活追求的重大因素,传统的环境立法需要涅槃重生,先进的生态法是我国生态文明建设和绿色发展的重要保障。在习近平生态文明思想的引领下,制定并严格实施山水林田湖草沙一体化保护的生态法,对于我国实现现代化生态治理,走向绿色低碳、生态良好的文明发展道路,不仅具有理论意义,更具有现实意义。