全过程人民民主的治理逻辑与路径选择

赵泽泉，杨 弘

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117）

高质量的民主是现代国家治理体系的本质特征。全过程人民民主借助人民民主的制度体系与程序安排，将选举、协商、决策、管理、监督贯穿于国家治理实践之中，实现对治理的高效能转化，充分显现了在国家治理实践中的巨大优势。党的二十大将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求加以强调，表明了在中国共产党治国理政的进程中需要依靠全过程人民民主的治理优势加以持续建构，以此推动中国式现代化道路的高质量发展。作为具有独特治理优势的制度体系与实践安排，全过程人民民主是如何体现治理逻辑的，治理效能转化的内在机理如何呈现，如何进一步提升治理效能的转化质量？这是本文所聚焦的研究问题。

一、全过程人民民主的治理逻辑

全过程人民民主的治理逻辑是从抽象到具体、从理论到实践、从实践到治理、从治理到操作的系统逻辑。从没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化到具体的政治体制改革，从社会主义民主理论到民主的宏观与微观实践，全过程人民民主的发展既表明民主的理论落实到民主的具体实践之中，又表明社会主义民主建设从自发到自觉的人民治理。

治理革命的兴起推动了政治秩序与社会生活的革新。作为现代国家的管理模式，国家治理是在一定的程序设置与制度框架内协同多元主体有效管理国家公共事务的实践过程。当今世界正经历百年未有之大变局，国家治理问题日趋复杂且治理议题更为细化。而国家治理效能提升的关键在于创制能够有效执行制度政策的治理结构与治理机制。民主作为一种政治权力的组织形式，在现代政治发展的进程中越来越多地被当作一种公共事务的治理方式。通过发挥民主的工具性价值，在治理实践的过程中供给程序设计与制度安排，完善治理结构与治理机制，突出了民主在治理实践中的治理功用与治理优势。在当代中国，国家治理是在中国特色社会主义民主制度的框架内对治理资源的集聚、整合与运用。国家治理的有效运作实际上依赖于中国共产党的领导权威以及民主制度体系对国家治理进程的有效融入与主导，依赖于人民民主的程序机制和功能机制由此获得的运转灵活性和制度弹性。全过程人民民主作为社会主义民主政治的本质属性，是新时代中国共产党治国理政的创新典范，在国家治理实践中发挥了显著的治理优势，蕴含着丰富的治理导向与逻辑。

（一）全过程人民民主的可操作性

治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制更多体现工具理性[1]。作为一种现代政治生活的组织方式，民主的生发与增进始终围绕着公共事务治理而展开。因此，现代民主的内涵也被赋予了工具性，成为一种实现国家发展与社会目标的手段。在国家治理的进程中，抽象的民主被具象为一套可以操作的制度程序。可操作性的强弱也成为评价民主工具性成效的一个极为重要的指标。同时可操作性也成为民主从价值理念到运行实践、从应然状态到实然状态过渡的重要条件。民主的质量如何、能否有效解决治理问题，以及能否实现预期的治理目标，最终都会落脚到民主的可操作性上来。因此，可操作性成为现代民主治理导向的逻辑前提。

面对超大型国家的发展压力与治理难题，中国共产党在治国理政的进程中，深刻认识民主政治建设在现代化建设中的政治基础作用，突出民主政治建设对于提升国家治理水平的工具性价值。对于国家而言，民主的巩固与发展，取决于国家选择的民主体制能否促进治理的有效实现[2]。中国的民主模式选择是在经历了革命洗礼与现代自觉之后，以人民力量为起点建构的现代民主。这种中国式的现代民主模式以人民为中心，将民主建设与个人自由发展、人民共享进步、社会可持续发展和国家有效治理有机统一起来[3]26，以解放和发展社会生产力、促进人民生活质量不断提高为目标导向，从现代化建设的框架内审视民主可操作性的强弱。

习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[4]296面对国家治理现代化过程中的复杂形势和风险挑战，全过程人民民主立足于社会主义民主制度体系，外显于国家治理效能之中，通过完整的制度程序与参与实践，将选举、协商、决策、管理、监督这一完整的民主链条贯通起来，嵌入国家治理进程中，实现人民民主的领域全覆盖、过程全覆盖、议题全覆盖、主体全覆盖，使中国式民主从价值理念成为服务中国现实的制度形态，保证全过程人民民主在国家治理的各个环节、各个领域充分发挥人民民主的工具价值，深刻体现人民民主的可操作性。正是由于全过程人民民主显现出较强的可操作性，使之成为“可用的民主”和“管用的民主”，并在中国共产党的统筹领导下与其他国家制度体系相联结，共同作用于治理实践，并在复杂、多变的治理格局中保持政治秩序与社会格局的总体稳定。

（二）全过程人民民主的复合治理机制

全过程人民民主着力将人民当家作主的民主理念转化为国家治理的制度安排，转化为全链条、全方位、全覆盖的人民民主实践，在社会主义民主政治发展的进程中，生发出一种复合性民主样态。这种复合性民主是社会主义民主政治与社会主义现代化建设所特有的政治优势和制度优势。有效的治理结构是国家建设与发展的必然要求。对于国家治理而言，作为复合性民主样态的全过程人民民主，呈现为一种复合治理结构，有效地将人民民主的制度优势转化为治理效能，形成一种具有程序与机制复合、主体复合的结构样态，深刻体现全过程人民民主的治理优势。

一方面，全过程人民民主的程序与成效复合。全过程人民民主超越西式有限民主，在治理逻辑上坚持程序设计与治理成效的统一。全过程人民民主的程序与成效相统一体现为一种流程性、阶段化的程序闭环。人民民主在国家治理中的有效运转，需要保证全过程的完整、连贯与融通，将每个环节、每个阶段的要素与内容联结成一个依次进展的推进过程[5]，让权力运行、主体参与、信息传递、资源配置在全过程中更加顺畅、规范。人民民主在国家治理的全过程具体表现为“需求—决策—执行—监督—反馈”的闭环程序结构，各个环节先后衔接。首先，人民的需求构成了全过程人民民主的起点，党和政府精准识别人民的需求并有效回应，形成治理决策与执行的前提与基础，建构起回应式的民主形态。其次，人民对公共事务的协商、公共决策的参与、公共利益的分配等构成了全过程人民民主决策程序与执行环节，通过人民参与、理性协商的形式达成共识，有效提高决策效率，减少决策执行的阻力。再次，在形成共识性的决策之后，通过强有力的执行推进决策的实现。最后，全过程人民民主需要良好的监督保障机制作为支撑，并通过纠偏纠错的程序机制进行反馈。这样一种完整的程序链条将人民的需求、人民的参与、人民的协商、人民的监督有机统一于国家治理的始终。

另一方面，全过程人民民主的主体复合。全过程人民民主具有广泛的“人民性”，体现了主体的复合性，同时也解决了治理过程中主体参与的充分性与互动性问题。贯穿于国家治理各个环节的人民民主的有效运行，从根本上而言，是基于作为主体的人的需求而展开的有规律、有组织的行为活动。治理的有效性亦是不同利益主体间相互联系互动的结果。全过程人民民主形成了覆盖政党、国家、社会各个层面的民主体系。首先，政党层面。我国在长期的实践中，形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。在中国共产党的领导下，各民主党派、无党派人士围绕公共事务治理积极参政议政、建言献策，为国家治理合作共事。其次，国家层面。在国家层面，各主体围绕国家治理过程和经济社会发展的重大事项和重大决策进行政治活动。依据国家权力活动的不同主体和使命，国家层面的主体可以分为人大、政府、政协。通过国家层面主体作用的发挥，在选举、协商、决策、管理、监督的全过程实现国家治理效能的转化。再次，社会层面。社会层面的主体包括社会民众。全过程人民民主通过民族区域自治制度、基层群众自治制度的制度安排，让不同民族、地域、阶层的人民群众实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，提升治理活力和治理效率，为共建共治共享提供坚实制度保障。全过程人民民主将人民民主的功能优势与各层面各领域的国家治理主体角色职能相融合，保障了国家治理过程中党的主张、国家意志和人民意愿相统一，使得人民民主在国家治理实践中的主体性功能和作用得到充分发挥。

（三）全过程人民民主的合力效能

全过程人民民主的制度优势是国家治理体系效能转化的基础。只有建构符合本国国情的民主政治制度，创制合理的程序机制，形成具有稳定性的复合治理结构，才能实现有效的国家治理。对于国家治理的效能而言，全过程人民民主发挥供给合法性与有效性、增强治理韧性的双重功用并形成合力，共同作用于国家治理，推动国家治理的效能提升。

一方面，全过程人民民主为国家治理供给合法性与有效性。在中国共产党领导国家治理实践进程中，“民主建设和实践，不仅是中国共产党领导中国发展的合法性基础，同时也是其创造中国进步与发展的重要战略途径”[3]80。国家治理体系的有效运行取决于两大基本要件：一是合法性问题，具体表现为国家治理体系的程序机制能否得到绝大多数民众的认同，从而成为人们自觉接受并服从的制度安排；二是有效性问题，具体表现为国家治理体系能否为国家与社会的发展创造条件并实现发展目标。合法性与有效性构成了国家治理的两个重要前提。在合法性与有效性成为国家治理体系有效运行的前提下，国家发展就必须把民主化的终极目标与全面提升国家治理体系的有效性和合法性有机结合起来[6]。全过程人民民主作为中国式民主政治的集中体现，一是通过民主选举的形式赋予来自人民认同的国家权力，从根本上回应国家治理的合法性问题；二是通过民主的参与机制吸纳各主体参与国家治理的各个环节，为国家治理的实践过程供给程序上的合法性。在国家治理的有效性方面，首先，全过程人民民主通过程序机制的不断规范和完善，维持了政治局势的总体稳定，巩固了中国共产党的执政地位，为国家治理提供了稳定的政治秩序，为国家治理有效性发挥创造政治条件。其次，全过程人民民主为国家治理的现代化提供了动力。国家发展与社会转型促进了民主政治的发展需求，人民民主建设激活了治理实践，实现了经济、社会的快速发展。再次，全过程人民民主有助于国家治理成效的长效维持与治理成果的持续巩固，实现国家治理的稳定可持续。针对国家治理实践，全过程人民民主在治理与民主之间寻求均衡点，通过塑造出人民民主的政治建设与经济发展、社会成长之间的良性互动关系，实现国家治理的可持续。

另一方面，全过程人民民主增强了国家治理的治理韧性。随着经济发展步入快车道以及社会进入转型调整期，国家治理趋向复杂多元，面临更多的风险性与不确定性。面对中国这样一个超大型的国家，如何应对多重治理的风险与挑战，增强国家治理的治理韧性，成为实现有效治理的关键。国家治理体系中的治理韧性本质上反映了国家治理体系对风险挑战的应对能力，是一种回应风险与挑战之下的主体复原能力、适应能力以及应对挑战能力的统合能力。国家治理实现有效运作，依赖于中国共产党的领导权威以及民主制度体系对国家治理进程的有效融入与主导，依赖于人民民主的程序机制和功能机制由此获得的运转灵活性和制度弹性。在中国共产党的领导下，通过不断推动人民民主的制度安排、运行机制、治理技术的调适、整合与革新，强化党的先进性、决策民主性、实践参与性、过程监督性，提升国家治理中的风险感知、风险回应、制度调适、后期处置等风险应对能力，以增强国家治理的治理韧性。同时，全过程人民民主与国家治理中的其他体制与制度相联结，实现制度体系的良性互动，强化民主对治理的包容性扩展。全过程人民民主通过程序机制与制度安排的创新实现国家治理体系的适应性变迁，以适应外部治理环境的风险挑战。

国家治理是一项复杂的系统工程，这项系统工程的使命就是使多元治理主体整合出一个有效的治理结构[3]88。全过程人民民主作为科学有效、具有可操作性的制度安排，在国家治理的过程中通过统筹程序、机制、主体等层面的复合优势，实现了结构、过程、要素的统一，形成了基于人民民主制度的复合治理结构，增强了国家治理的治理韧性，保障了国家治理科学、高效的运行秩序，为实现中国式现代化的高质量发展供给动力。

二、全过程人民民主治理效能转化的内在机理

党的二十大明确提出了“不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[7]27的执政理念。全过程人民民主将民主上升为一种国家制度安排，是具有多重优势因素的制度集成。全过程人民民主的制度优势，通过价值引领、机制供给、要素整合实现在治理程序、治理过程、治理结构方面的效能转化，实现国家治理的高效能提升与中国式现代化的高质量发展。

（一）治理程序的民主价值引领

在国家治理场景中，“程序”既是治理体系运行的重要遵循，也是相关治理主体履行的主要内容。治理效能的转化，首先在于程序机制的优化与提升。在戴维·赫尔德看来，民主在理论上提供了一种以公平和正义的方式商讨并调解价值和价值争议的政治和生活的方式[8]。民主也成为一种行动的价值。因此，民主的价值取向成为决定治理程序质量的关键因素，也关系到国家治理效能的转化程度。全过程人民民主的环节贯通机制，通过紧扣治理程序，有力地促进了治理程序价值层面的民主引领。通过坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持公共利益实现的民主价值取向，引领国家治理的程序机制实现民主、科学、有效的统一。

第一，坚持中国共产党的全面领导是全过程人民民主的根本政治保证，也是国家治理现代化的显著特征。在复杂的国家治理中，中国共产党具有总揽全局、协调各方的政治优势。中国共产党是一个具有鲜明的政治属性的马克思主义政党。这种鲜明的政治属性保证了国家发展方向的正确性。这种正确性为治理程序提供了价值遵循，引领治理的决策、执行走向科学化、民主化。同时，中国共产党的领导为全过程人民民主的发展提供了政治保证与制度保障，确保了国家治理现代化进程中的高质量民主赋能，实现民主与治理的双向跃升。

第二，坚持以人民为中心的价值立场，是全过程人民民主的鲜明特征，也是国家治理现代化的价值遵循。有效治理的本质在于，能够反映人民意愿，保障人民权益，增进人民福祉。在中国共产党的治国理政过程中，以人民为中心的价值立场是推动中国经济社会发展的出发点与落脚点，坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进”[4]200。全过程人民民主作为社会主义民主实践的新形态，在国家治理实践中通过保证人民主体地位，形塑国家治理“人民性”的制度逻辑。民主所秉承的价值取向是：保证人的主体地位，保证人的个体性存在与集合性存在的有机统一，保证人在社会与国家中获得全面的发展[3]9。全过程人民民主保证治理程序全过程中人民的始终在场，确保治理的权力始终掌握在人民手中。

第三，坚持公共利益的实现，是全过程人民民主治理逻辑的价值目标。国家治理有效性的重要体现在于对公共利益的有效整合与实现。公共利益的分配也是人民民主保证治理程序正当性与有效性的关键一步。全过程人民民主的程序机制通过整合各方利益，促进公共利益最大化实现。党的二十大提出要坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往[7]46。增加民生福祉、保障改善民生是公共利益实现的重要体现，也是全过程人民民主的功能性目标[9]。在国家治理中，以增进民生福祉作为国家治理的重要目标，通过人民民主的全链条贯彻到国家治理现代化进程中，以民主促民生，推动新时代民生事业的高质量发展。

（二）治理过程的民主机制供给

全过程人民民主，围绕人民当家作主的有效实现，形成了全面、广泛的制度体系。全过程人民民主，通过人民民主的制度联结与体系联动赋能治理全过程，通过诉求表达机制、主体参与机制、权力监督机制的体制机制为国家治理提供稳定长效的治理效果。

第一，诉求表达机制。进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，人民群众的利益需求更趋多元，国家治理的议题也更趋细化。治理的精准化、精细化成为国家治理现代化的目标指向。为实现目标指向，国家治理需要倚仗人民民主的制度体系，建构相应的民主渠道以精准获取人民群众的真实意愿与现实诉求，进而激活治理程序，将真实意愿与现实诉求转化为治理行动。在我国，实现全过程人民民主的重要制度载体是人民代表大会制度，人民群众通过选举选出人大代表，人大代表通过各种形式和渠道获取人民群众的意愿与利益诉求，并逐级上传，通过全国人民代表大会，将人民的意愿融入国家发展的顶层设计中，各国家机关根据人大代表提出的议案、建议，进行国家政策的制定与实施。人民代表大会制度对于人民意愿的表达与吸纳，通过供给程序机制激活治理效能，以制度形式保障国家治理的有效性。

第二，主体参与机制。人民意愿通过以人民代表大会制度为重要载体的表达机制，实现了治理程序的激活，并将人民的意愿与需求通过参与机制推动治理的实施，有效促进了人民民主制度向治理效能转化。全过程人民民主通过供给参与机制，积极吸纳多元主体参与国家治理实践。中国协商民主制度是实现人民群众参与国家治理的重要制度安排。协商的本质就是一种参与。在协商成为国家治理实践的重要条件下，通过政党协商、人大协商、政府协商等多种协商形式为人民群众创造参与的空间与机会。除协商民主制度外，民族区域自治制度、基层群众自治制度也为各民族、各地区的人民群众创造制度化的参与机会、提供制度化的参与渠道。

第三，权力监督机制。民主监督是全过程人民民主的重要内容，也是促进人民民主制度优势转化为治理效能的重要条件。在治理转型与社会变革的过程中，由于新旧体制的更替，一些公共权力约束出现了制度真空，从而导致了治理过程中的权力滥用与权力腐败。为了防止因权力无边界的扩张滥用而导致的权力腐败，国家通过制度的形式对权力边界进行限制。在国家治理中，民主的制度安排通过公民与社会的监督来抑制公共权力的滥用与腐败。全过程人民民主通过构建起有机贯通、相互协调的监督体系，通过多种监督形式，形成了科学、高效、协同的监督网络，在国家治理的各个领域实现了权力监督的全覆盖。在国家治理的过程中，全过程人民民主还通过建立起诸如信息公开、事项公示等程序机制，让公众通过监督的形式参与到治理过程中，让治理过程透明化，增强人民群众对国家治理过程的认同，提高国家治理的合法性与有效性。在国家治理的过程中，全过程人民民主通过充分发挥民主监督优势，实现治理过程的权力规制与有序运行，促进了中国共产党在治国理政的过程中提升依法治国能力，使得国家治理深刻体现了党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。

（三）治理结构的民主要素整合

国家治理是由多种要素架构的系统性治理体系，其结构涵盖了主体要素、手段要素、资源要素、机制要素等多种要素，且要素之间存在着交叉与冲突，影响着治理结构的稳定性。正是全过程人民民主的优势特性，才使得人民民主通过民主集中制的整合机制实现对治理结构各个层面、各个环节、各个领域的要素整合。通过多种形式的要素整合强化了国家治理的结构稳定性，保证了国家治理效能的有效发挥。

一方面，全过程人民民主将民主集中制作为整合原则，实现对治理结构中诸多要素的有效整合。面对超大型国家的民主实施的“规模难题”，中国共产党探索出了民主与集中相统一的人民民主形式。民主集中制是中国共产党的根本组织原则。中国共产党在治国理政的过程中，将民主集中制原则从党内政治生活层面扩大到国家政治生活层面，支撑起了基于民主与治理逻辑展开的现代国家建设。基于民主集中制的制度基础出发建构起的国家治理体系，实现了政治领导与行政主导相统一、群众路线与依法治理相统一、多元治理与集中统一相统一[3]94。对于国家治理，根据民主集中制的制度要求，在坚持党中央集中统一领导的前提下，协调国家治理的各个层面，统筹治理层级、治理环节的资源，整合治理主体的组织资源、行政资源与社会资源，发挥“集中力量办大事”的制度优势。在要素整合的过程中，针对复杂、多元的要素，民主集中制的制度安排实现了新旧要素的调适性整合、嵌入要素的磨合性整合、多重要素的衔接性整合[2]，从而实现了要素资源的统筹协调、高效利用。在此基础上，通过民主集中制中民主的效能发挥，调动主体参与治理的积极性、创造性，实现民主与集中的高度统一，促进了民主与高效兼得。

另一方面，全过程人民民主的横向整合与纵向整合，减少了各要素之间存在的壁垒与鸿沟。国家治理的结构运作，需要主体、手段、资源、机制等要素的联动协同。但国家治理结构中的主体众多，导致治理的分散化倾向，且多元主体的权责碎片化、分割化等弊端明显，存在条块梗阻的现实可能，主体间的信息、资源、技术流通受限，影响了治理过程中多种要素的动态联动。此时，全覆盖的人民民主优势得以体现。正是人民民主在领域、过程、议题、主体上的全覆盖统筹，通过民主的协同机制聚合民主力量，发挥主体优势、程序优势对多元主体的多重要素进行统筹优化，打破治理过程中的条块梗阻，促使治理环节与治理部门之间政策信息的横向联动，跨区域的资源有效配置，实现全要素的系统统筹。全过程人民民主在打破要素横向跨区域联动壁垒的同时，也对纵向的管理层级进行差异化的精准识别。国家治理蕴含着精细化、精准化的治理要求。国家治理以发展需求为导向，对不同类别、不同层次的治理需求精准识别，并形成科学、有效的治理决策，打造宏观设计、中观承接、微观执行的集成架构。全过程人民民主为纵向的治理层级供给精准的民主程式，统筹各层级的主体、程序、资源、机制等治理要素，构建纵向的贯通式国家治理体系。全过程人民民主在横向跨部门与纵向跨层级上实现全要素的动态统筹，构建国家协同治理体制机制，充分释放治理效能。

三、全过程人民民主治理效能提升的路径选择

全过程人民民主以国家的有效治理为现实目标，通过在价值、机制、要素等层面的优势发挥，持续不断地推动人民民主的制度优势转化为国家治理效能。为实现全过程人民民主更好地发挥制度优势，实现高质量的治理效能转化，应从坚持和完善党的领导、强化民主治理主体能力、提升民主治理程序制度化、探索民主治理技术创新等层面作出整体性优化，以实现全过程人民民主的时代跃升，为国家治理效能持续性转化与输出供给不竭动力。

（一）坚持和完善党的领导

坚持中国共产党的领导是全过程人民民主的根本政治保证，也是发挥其制度优势实现治理效能转化的关键性条件。在多元、复杂的国家治理体系中，中国共产党具有总揽全局、协调各方的政治优势，这种政治优势深刻塑造全过程人民民主的治理逻辑。提升全过程人民民主的制度优势转化治理效能，关键在于坚持和完善党的领导，提升党建设民主政治的能力与水平，通过发挥民主制度优势，推动国家治理的效能转化。

一方面，提高党的统筹协调能力。党的统筹与协调能力的发挥为全过程人民民主的高质量发展以及国家治理的现代化推进提供了政治保障。按照党领导一切的原则，统筹制定加强党领导国家治理各个层面有效衔接的制度机制，协调人民民主制度体系中的各层面。党的统筹与协调能力的提高倚仗于党的执政方式与领导方式的提升，通过战略谋划、科学决策、高效执行等维度进行能力提升。在全过程人民民主的制度体系中，党的领导表现为党对国家、社会、基层的领导，在进行人民民主政治实践的过程中，党要统筹协调好与人大、政府、政协、人民团体、社会组织、基层等制度体系内的各主体的关系，使其充分发挥人民民主的价值与能力，在党的统一领导下相互配合，在人民民主的制度框架内形成合力，推动国家治理体系发展。

另一方面，加强党内民主建设。党的二十大报告强调，要“增强党内政治生活政治性、时代性、原则性、战斗性，用好批评和自我批评武器，持续净化党内政治生态”[7]65。党内的政治民主是严肃党内政治生活、严明党的纪律、强化党内监督的关键着力点，也是深化全过程人民民主制度优势、实现国家治理效能转化的关键路径。通过党内民主建设，在强化党的领导、提升党的执政能力、培育党员民主素质的同时，也对整个全过程人民民主制度体系的构建具有促进作用。党内民主是党员在平等的权利条件下，就共同议题进行协商达成共识的过程，通过这种共识性进一步作出科学、合理的决策。健全党内民主制度要充分保障中国共产党党员的基本权利，增强党员干部的民主意识。要强化对领导干部的教育，增强领导干部对人民民主知识理论的掌握，以加强其人民民主意识，并贯彻于党的领导实践中。党员干部要自觉增强人民民主对提升国家治理水平、推进国家治理能力现代化重要性的认识。建立完善的党内民主制度与机制，畅通党员参与民主实践的渠道，使其更加积极地参与党内事务的全过程。通过党内民主制度与机制的建立与完善，加强中国共产党内部的民主要素培育，在提高党的领导能力与水平的同时，保障人民民主制度体系的完善与发展，从而更好地促进中国式现代化事业的稳步推进。

（二）强化民主治理主体能力

公民的能力和参与是民主含义的核心，将影响政治系统的效能及其合法性[10]。对于国家治理，民主治理主体的能力与参与直接影响人民民主制度优势的效能转化。因此，要着力提高人民群众的民主意识与民主能力，通过扩大参与渠道，吸纳多元主体参与治理实践，推动国家治理效能的提升。

第一，增强人民的民主意识与民主能力。人民作为全过程人民民主与国家治理的主要依靠力量，在推动治理实践的过程中发挥着重要作用。人民主体的民主意识在很大程度上制约着治理实践的发展成效，对国家治理有着至关重要的影响。因此，要从多方面对人民的民主意识与民主能力进行培育和强化。一方面，要强化民主思想教育，依托文化建设，通过多种宣传教育途径，使人民群众自觉承担起参与国家治理的主体责任，增进民主认同，提升民主素养。同时，还要注重民主参与的法治观念与规则意识的培育和增强，保证人民群众依法、有序、规范地参与治理实践。另一方面，注重民主的生活实践，培育人民群众的民主观念。在基层社会，要强化基层群众自治建设，搭建基层自治的制度化平台，通过多种协商程序与参与渠道，构建平等参与、理性协商的多元主体共治机制，使人民群众参与到基层选举以及公共事务的决策、管理、监督之中，提升民主能力，实现人民从民主意识到民主观念，再到民主行动的转化。通过人民主体的民主意识、民主能力的培育与强化，为国家治理的效能提升提供稳固的民主基础。

第二，吸纳多元主体参与治理实践。全过程人民民主与国家治理的具体实践都体现了多元主体的参与和吸纳。推动人民民主制度优势的转化，要不断扩展参与主体的覆盖面，吸纳更多主体参与治理实践。国家治理需要中国共产党、政府以及人民群众的主体推动，还需要企业、社会组织等主体的广泛参与。企业在国家治理的过程中通过生产经营为国家提供就业机会，同时，还通过承担社会责任推进国家发展。社会组织是国家治理的重要实践主体，具有弥补政府职能失灵、激发社会活力、繁荣社会文化、壮大公共服务、推进社会自治等主体优势。通过全过程人民民主提供动员、吸纳的制度安排，建构党政引领、市场主导、社会自觉、市民自治的多元治理主体格局，促进多元主体协同推进治理共同体的构建与发展。

（三）提升民主治理程序制度化水平

全过程人民民主制度优势转化为治理效能的实现，需要依靠提升民主治理程序的制度化水平，来促进转化过程的高质量与转化结果的高效能。合理、高效的制度体系建构能够有效整合公共利益与公共意志，提升治理的制度化水平。通过制度体系建设，保障国家治理的多种要素在制度框架内实现有序流动。

第一，强化民主治理程序建设，完善民主治理实践机制。治理的实践需要民主提供一定的程序与制度安排，实现治理的民主化。当前民主治理的参与实践存在着参与的广度与深度有限的现实困境，影响了民主参与的质量。因此，要在国家治理实践的过程中扩展民主治理的参与形式与参与渠道，扩大民主参与的范围，提升民主参与的质量。通过民主参与渠道的扩展，积极吸纳民主治理主体进行协商，制定决策。通过建构民主协商机制，搭建民主协商平台，对决策进行充分协商。同时，还需要对民主决策的议题进行扩充，推动国家治理的开放性决策。开放性决策不仅限于人大的“开门立法”，还包括政府的“开门问策”。与人民群众切身利益相关的重大决策要充分听取各方面意见，保障人民群众平等、有序地参与决策。同时，民主监督机制要贯穿国家治理的各个流程。通过民主治理程序建设的强化，实现参与、协商、决策、监督不同维度的程序机制的全面提升，促进国家治理的高质量发展。

第二，完善国家治理制度体系，实现全过程人民民主与其他国家治理制度的有效衔接。党的十九届四中全会指出：“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[11]系统治理、依法治理、综合治理、源头治理成为推进国家治理的实践路径与重要遵循。首先，在国家治理中，通过完善制度建设有力促进各层级、要素实现系统性联动，保证层级与要素之间最大限度减少壁垒与鸿沟，实现治理的横向、纵向的共同发力。尤其要重视基层治理，通过强化民主自治、资源下沉等措施推动基层治理效能的转化与提升。其次，要在国家治理的进程中贯彻法治思维，依法依规进行治理。再次，国家治理是整体性工程，涉及多个环节、主体，要运用整体性思维进行综合治理，整体推进治理实践。最后，要精准识别治理难题与危机的根源，通过健全源头治理机制进行事前防范，及时发现治理中潜在的问题与矛盾，防止问题的扩大化。构建系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的国家治理制度体系，要将全过程人民民主贯穿其中，实现全过程人民民主与其他国家治理制度的有效衔接，将制度优势转化为治理效能，保障国家治理的效能转化。

（四）探索民主治理技术创新

民主治理技术的创新是提高民主治理效能的重要方式。在技术革命兴起的背景下，科技赋能治理实践已经成为推动国家治理实践的显著趋势。在科学技术特别是数字技术的支撑下，通过推进国家治理全过程的智能化再造，激发治理的创新活力，提升治理效能的转化与产出。同时，信息技术的发展催生了以大数据与人工智能为基础的数字革命，也为人们思考既有民主模式的技术改进与经典民主逻辑的技术重构提供了新动力[12]。智能工具的应用，有效减少了民主治理的运行成本，以高水平创新引领高效能国家治理。

第一，完善技术赋权民主治理过程。“更高程度的民主以更先进的科技文明作为基础。”[13]全过程人民民主作为社会主义民主政治的全新概括与典型形态，在数字技术的推动之下，按照技术赋权民主、民主赋能治理的运作逻辑，融合智能技术，推进了国家的高效能治理。数字网络的发展，扩展了民主的实践场域，使得民主要素在网络空间进行流动。要完善技术赋权民主治理过程，就需要通过数字技术对网络空间的民主要素进行整合，在网络空间领域建构起网络参与、网络协商、实时监督的民主机制[14]。作为治理决策制定者与执行者的政府，要通过信息数据借助网络平台捕获人民群众关切的公共利益与公共事务，及时、有效地收集民意并作出回应，动态调整政策输出，保障技术赋权治理的民主成效。

第二，强化技术赋能协同治理实践。技术赋能民主治理增强了治理实践中的民主性与科学性，同时也降低了民主运行的成本。在技术与民主的双重赋能下，国家治理实现了多要素整合、多体系联动、多领域互通。国家治理的多要素、多主体、多层级的治理格局，对技术的协同整合提出了更高要求。首先，打破数字技术的“信息孤岛”难题，通过完善各层级、各部门的信息共享机制，打通信息传递链条，实现资源的合理流动与信息的有效传递。其次，通过数字技术及时发现并回应人民群众的需要，推动治理的精细化、精准化发展。再次，强化大数据对治理风险的有效防控，将数字技术应用到风险识别、风险评估、风险控制、风险监测的全流程，提高治理风险的驾驭能力，增强制度韧性，有效维持治理结构的稳定性。