论全过程人民民主的统一战线制度设计与实践形态

王 艳 宣文尧

2019 年“全过程的民主”的概念首次被提出，2021 年中央人大工作会议又对此作出重大部署、提出重要要求，2022 年将其纳入地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法总则。全过程人民民主的突出特色部分就是统一战线，《中国的民主》白皮书中“制度安排”和“民主实践”包含了大量的统一战线制度与实践。近几年，全过程人民民主成为宏观视野下的理论研究热点，但是关于统一战线是全过程人民民主的制度载体及其运行机制等实践形态研究较少，本文将从此入手进行实践研究，以期以新的角度启发统一战线的全过程人民民主效能提升。

一、统一战线与全过程人民民主的逻辑机理：团结与民主的辩证存在

统一战线是马克思主义“全世界无产者联合起来”理念与中国具体实际、中华优秀传统文化结合而形成的强大法宝，由联合理念发展为争取胜利的手段再发展为策略战略，是全过程人民民主理论与实践研究的重要议题。起源于古希腊民主实践的民主是当今任何政体都努力达到的“人民的统治或权力”[1]，是统一战线的源起与初心。在我国政治实践中，统一战线团结联合人民群众的过程就是人民群众当家作主的民主过程。统一战线的团结面、团结深度与全过程人民民主的民主面、民主深度关联性强，二者具有紧密的实践关联性、内容关联性、制度关联性和历史文化关联性。

实践关联上，二者的实践主体和实践过程密切相关。马克思、恩格斯说过：“全部问题在于确定民主的真正意义。”[2]全过程人民民主来自人民、服务人民、注重人民参与，人民无论属于哪个民族、信仰何种宗教、处于怎样的经济社会地位、接受了怎样的教育，都能够直接或间接参与民主协商、民主决策和民主监督等中去。统一战线聚同存异、化异为同，凡是致力于中华民族伟大复兴的海内外中华儿女都可以直接或间接参与到政协协商、政党协商等民主实践中。在具体运行中，全过程人民民主注重全体人民政治、经济、社会、文化和生态文明等领域的实践参与，因为统一战线工作对象来自社会多个领域，实际上具有全域性；全过程人民民主注重全体人民在选举、协商、决策、监督、管理等全过程参与；统一战线注重与统战人士协商，统战人士可以通过议政建言影响决策，并对其监督。因此，二者具有实践关联性。内容关联上，二者的工作对象和工作内容密切相关。党在革命时期犯过右倾机会主义错误和“左倾”关门主义错误，统一战线范围也随之被刻意扩大或缩小，或者把敌人当作了朋友，或者是把部分人民群众排斥在外，与民主理念背道而驰。后来，党建立了联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子组成的人民民主统一战线，为我国民主的广泛性奠定了基础。新中国成立后，有的同志认为“统战路线，地主路线；民主观点，糊涂观点”[3]，毛泽东同志告诫大家：“如果我们不善于依靠人民群众，不善于同党外的人员合作，那就无法把工作做好。”[4]改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代，我国民主向纵深发展，已经发展为最广泛、最真实、最有用的民主，我国统一战线也扩大了范围，形成了最广泛的爱国统一战线。制度关联上，二者的制度设计上有交叉。我国《宪法》赋予民主以宪制地位，民主就理所当然地贯穿在社会主义政治过程中，民主集中制成为中国式民主的根本方法。我国国家机构以此原则为基础建立，形成了以人民代表大会制度为核心，国家行政机关、审判机关、检察机关受人大监督、对人大负责的权力配置模式[5]。全过程人民民主的实践体系是一个具有系列制度设计和法律规定的运行体系，包含了统一战线相关制度设计和工作惯例：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，重大立法、决策、项目等的民主协商会，统一战线党委领导机制、协调机制、各部门参与机制、重点工作机制以及有关的保障机制。历史文化关联上，二者具有共同的历史文化根基。历史上，统一战线是以主动团结合作来合理配置多种资源、多元力量的战略，我国历史上炎帝部落、黄帝部落联合抗击蚩尤部落也可以说是联合、团结的原始萌芽，不过这种古代的政治军事联盟与今天的统一战线的性质完全不同。中华传统文化中的和合理念、变易思想等与我国统一战线思想一脉相承[6]。而“民主”是舶来词，我国的民主理念似乎仅仅发端于民主革命时期，但是民主理念与传统民本理念密切相关，二者都是以民众为中心，只不过前者侧重主权在民，后者侧重重民爱民，“尚和去同”“和而不同”是中国式民主的文化根基[7]。可见，二者都扎根于中华优秀传统文化的核心理念——“和合”上。

二、全过程人民民主在统一战线领域的制度设计：制度优势与制度效能

（一）统一战线制度是全过程人民民主制度体系的组成部分

我国社会主义国家的性质决定了社会主义制度体系是人民性的，这个制度体系不断完善的过程也是民主更广泛、更真实、更有效地运用于实践的过程。全过程人民民主制度体系体现在人民当家作主的宏观制度设计上，体现在党治国理政的政策措施中，体现在各级党委政府的具体工作中。统一战线具备一整套独立完善的制度体系，也包含着其他一些国家制度。这些制度体系不但包含着统战领导小组、统战部门自身的制度体系，还包含了其他统战相关部门制度，这些制度相互支撑、相互配合，在统战工作的原则之下，不但实现了政治优势的发挥，而且促进了人民民主的发展[8]。民主不应该仅仅表现为选举国家或地方领导人上，更应该体现在关系人民群众切身利益的重大公共决策上。在全过程人民民主整体性政治制度设计中，统一战线中的政治协商制度、多党合作制度、民族区域自治制度等较成熟的制度包含在内，关于宗教界人士、民营经济人士、新的社会阶层人士、港澳台侨等政治参与机制、联系沟通机制等半制度化内容也包含其中。政治协商制度具有人民政协这一专门的协商平台，通过人民政协会议、常务委员会、协商会等形式调动一切积极因素、团结一切可以团结的力量；多党合作制度是具有中国特色的政治制度，包含政党协商制度、民主监督制度以及其他团结合作和建言献策等具体制度，民主党派及无党派人士通过合作、参与、协商等方式进行政治参与、利益表达、社会整合、权力监督、维护稳定等；民族区域自治制度是在党的领导下施行的各少数民族自治方式，充分保障少数民族群众的民主权。

（二）全过程人民民主的统一战线制度效能

民主的概念具有实践属性和意识形态属性[9]，全过程人民民主在统一战线领域的总体特征可以从意识形态作用和实践作用两个方面来看。在意识形态上，统一战线及其制度打破西方所谓的民主是人类“普世价值”的桎梏，并一度引起了美西世界的关注和污名化指责，可以从侧面看出统一战线以其特有的民主形态引起了美西国家的恐慌，具有一定的国际关注度。在实践作用上，统一战线及其制度效能主要体现在推动政治的民主程度、促进经济社会的发展、提高人民群众的生活水平和保障社会的公平正义上。统一战线制度效能表现为全过程人民民主的实施效果，是由人民感受、评价和回馈的，具体而言，可以从评价国家政治制度民主效度的八个标准①一是国家领导层能否依法有序更替，二是全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，三是人民群众能否畅通表达利益要求，四是各方面人才能否有效参与国家政治生活，五是国家决策能否实现科学化、民主化，六是各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，七是执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，八是权力运用是否得到有效制约和监督。（习近平，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2021 年版，第122 页。）来看统一战线制度的民主效能：一是人民政协作为我国新型政党制度的组成部分，吸纳各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参与国家领导人选的协商，在国家领导层依法有序更替中发挥积极作用；二是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等统一战线制度，保障人民群众广泛有序参与国家治理和社会治理，在管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业中发挥积极作用；三是统一战线制度框架下的统战工作联系着社会各阶层、各团体和各界人士，把其要求和呼声传达到国家权力机关以及行政、司法机关等中，在推动人民群众畅通表达利益诉求上发挥积极作用；四是统一战线制度要求统战工作发现、培养、使用、管理党外代表人士，推动各方面人才在有效参与国家政治生活中发挥积极作用；五是统一战线制度中各界人士考察调研所提出的好的意见建议转化为国家决策，助力推动国家决策的科学化、民主化；六是统一战线制度政治安排中，党外人士参与人大、政府、政协、司法机关和国有企事业单位的岗位中，进入国家领导和管理体系；七是统一战线中的政党协商制度、民主党派民主监督制度等，要求中共与各民主党派在重要法律制定和修改上进行制度化协商，在中共依照宪法法律实现对国家事务的管理中发挥积极作用；八是统一战线制度框架下的民主监督传统，加大了权力运行的被制约和被监督力度。

三、全过程人民民主的统一战线实践形态：实践方式与运行机制

（一）统一战线是推动全过程人民民主的重要实践方式

全过程人民民主中的“人民”在理论上是一个抽象的集体概念，在实践上指的是现实生活中具有正当利益诉求的具体人。统一战线工作是党的“人民”工作的延伸，是通过具有代表性的具体的人实现党外人民群众当家作主的独特方式，并随着其在协调党与人民关系中地位、作用的凸显，由“重要法宝”发展为“强大法宝”，是社会主义民主实践方式。

民主既是政治理念，也是执政形式，采取哪种民主形式执政取决于统治目的和阶级状况。我国人民当家作主的执政目的和工人阶级领导的、以工农联盟为基础的阶级状况决定了全过程人民民主的执政形式，这种民主是整体性的民主，是由全体人民共享并实践的民主。全过程人民民主运用到实践中来，首要的前提就是对人民进行塑造。“阶级是人民的构成要求，从社会生产关系的角度对中国民众进行阶级划分，是人民得以形成的第一步”，“政治整合是人民得以形成的第二步”[10]。政治整合就需要党在工农联盟基础上整合其他力量，特别是整合社会生产关系变化下出现的新生力量。统一战线就是中国共产党整合其他社会力量的实践方式，特别是政治整合公有制经济之外的多种所有制经济领域人员、经济结构变革背景下产生的新业态从业人员，构成了全过程人民民主不可缺少的一环。同时，统一战线的整合是精细整合，如将新业态从业人员概括为“新的社会阶层人士”，并将其分为民营企业和外商投资企业管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员等，并随着经济社会发展而不断调整新的社会阶层的外延。统一战线通过政治制度和组织体系将新的社会阶层人士熔铸成为社会主义事业的建设者，使之自觉成为经济社会生活的主人，扩大全过程人民民主的实践主体涵盖面。

社会制度直接影响民主制度，资本主义制度自身带有的阶级对立性使其实质上成为少数人的民主，社会主义制度要弥补少数人的民主这一短板，让更多的人具有话语权、决策权、管理权和监督权。让更多的人获得政治权力，就不能忽视现实中的个体人因偏私而形成的利益派别，就不能忽略民主“体型”过大而带来的效率低下的问题，“人的现实存在所具有的双重性，决定了民主要能在制度上协调好人与国家的关系，其平衡点显然必须同时考虑到人的个体性存在和集合性存在，任何的偏颇都可能直接影响这种协调和平衡”[11]。统一战线实际上就是将个体的、多方面的力量组织成政治力量、经济力量、社会力量的共同体的过程，是处理个体与共同体的关系、完成个体与共同体结合的过程，将具有多重属性的现实的人集合成共同体，并通过制度化的政治平台组织他们进入国家层面，从而一定程度上实现了“个体—集体—国家”的跨越性问题，也是一个由个体利益形成集体利益再形成共同体利益的过程，而制度的严肃性必然会不断剔除不适应时代的狭隘的利益诉求。

（二）统一战线领域的全过程人民民主运行机制

民主是一种价值，也是一种手段，是目的价值与手段工具有机结合并高度统一。在我国，“人民民主具体地、生动地体现在人民当家作主的全过程各环节”[12]，人民当家作主就是价值层次的，而全过程人民民主则属于操作层次的。从结构功能主义的分析范式来看，功能的发挥必定是建立在既定的结构之上的。全过程人民民主实现人民当家作主的价值功能，是以全过程人民民主操作机制为支撑的，这就需要厘清民主运转的结构性要素。下文以统一战线的流程性要素——党外人士的民意代表、民主参与、民主协商、民主监督等，探讨全过程人民民主在统一战线领域的实践形态。

统一战线能代表党外民意，提高全过程人民民主的民意整合力度。在我国政治架构中，统一战线代表党外群体利益诉求。党外代表人士政治地位相对超脱，联系面较广、代表性较强、知识层次较高、参政能力较强，在代表社会各阶层利益表达方面发挥着执政党难以替代的作用。统战各领域代表所联系界别群体的利益。以民主党派为例，民主党派一般包括科学技术、文化教育、医药卫生、人口资源、生态环境等传统行业，也吸纳部分新业态从业者，所涉行业的广泛性直接影响了其代表的利益诉求从民生问题、法律纠纷到政治权力、环境保护等方方面面，能代表社会的多元复杂性，统战各领域也部分代表着人民利益。一般认为，他们仅仅代表各自界别群体的利益，但是这种观点随着理论研究的深入而有所修正，有学者认为民主党派不仅代表本党派成员、各自界别的具体利益，也参与其他群体及社会公共利益的表达，能协助代表人民利益[13]，认为能协助中共维护社会公共利益[14]。统一战线一定程度上能帮助下岗职工、失地农民、城乡贫困人口等弱势群体争夺话语权、进行利益表达。我国基尼系数连续高于国际警戒线，存在极大的社会张力，其矛盾反映为极端事件，统战个别群体能预警特殊群体特殊利益诉求。新业态从业人员、网络人士等统战特殊群体具有职业敏感性，一定程度上把握利益相对受损群体、社会底层群体的利益诉求[15]，有利于扩大党外民主参与，提高全过程人民民主的民众吸纳广度。全过程人民民主意味着政治参与的广泛性，凡是属于社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者，都可以通过统一战线走上政治参与的法治化轨道。统战工作范围涵盖了政治、经济、文化、社会诸领域，以及城市、乡村、政府、社区、公有制单位、非公有制单位等区域，能够将多元化、多层次参与主体纳入体制内，并为党外人士及其联系的人民群众提供相应的机制制度保障和多种政治参与渠道，确保他们政治参与的有序性，民主的价值和目标通过这种有序政治参与得以实现[16]。统一战线还是一个开放的体系，根据社会结构的变动及时把新阶层、新业态人员列入统战工作范围，不断扩大人民群众在“面”上的政治参与度。统一战线史中，统一战线的联系面是不断扩大的，它不但包容性很大，而且宪法、法律法规及党内文件又赋予其极高的地位，使其具有很高的民间声望，政治吸引力强，可以吸引社会各界力量广泛参与平等协商。同时，其代表性人士植根社会之中，并具有开展调研的责任和义务，他们深入人民群众、听取民众心声、借鉴民众智慧的过程，扩大了全过程人民民主的广度，是“党的群众路线在政治领域的重要体现”[17]。

统一战线能进行党外民主协商，提高全过程人民民主的利民价值。在我国全过程人民民主中，以人民代表大会为制度载体的选举民主与以统一战线为主要平台的协商民主是相辅相成的。协商民主注重求同存异，在考虑大多数的同时也照顾少数利益，弥补了选举民主非此即彼的不足。因此，我国非常重视协商民主，在布局全过程人民民主发展的过程中必须提到社会主义协商民主。统一战线作为协商民主的内生性因素，是实现协商民主的重要方式，《中国共产党统一战线工作条例》即要求“支持民主党派和无党派人士参与人大协商、政府协商、政协协商以及其他方面的协商”。在统一战线多种平台上，社会各界人士以平等的身份共同参与，各种意见、建议、愿望、诉求得以充分合理表达，相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，这种广泛协商的过程就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是全过程人民民主的过程。在这一过程中，统一战线通过民主协商推动民主决策，聚集各方面智库力量通过协商机制，在决策前、决策制定中、决策实施中进行充分协商，推动科学决策。在这一过程中，统一战线将民主机制与治理机制结合起来，充分调动统一战线各方面力量参与治理的积极性、主动性，参与国家治理的过程就是践行全过程人民民主的过程，也是做好统战工作的过程，实现了发扬民主与增进团结的统一。

统一战线能实施党外民主监督，保障全过程人民民主的实际效益。统战领域的党外民主监督是一种政治体制内的特色民主监督形式，是全过程人民民主自我完善环节中的重要组成部分，与其他形式的民主监督共同组成了全过程人民民主的最后“链条”。这一过程中，统战领域多数代表性人士不在体制内，政治上相对超脱，也不受党委政府职务的局限，认识问题的视角与党内不同，能起到“旁观者清”的作用，有利于形成更有效的民主监督，全过程人民民主因此也更富有实效。为此，习近平总书记强调把党内专责监督与包括党外民主监督在内的其他监督形式结合起来。《中国共产党党内监督条例》中也要求“重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制”，《中国共产党统一战线工作条例》中明确了民主党派民主监督的几种形式。可见全过程人民民主的最后环节不是随随便便的形式上的民主监督，而是实实在在的严肃的民主监督，全过程人民民主是有理性的、有温度的、关注弱小的民主。统一战线民主监督这种软监督形式是与行政监督、权力监督等硬监督形式相补充的，把提意见、建议、批评，提议案、提案、检查等协商式监督与强制手段的监督结合起来，全过程人民民主又是有温度的民主；监督不仅覆盖法律制定实施、经济发展规划等宏观方面，也小到老百姓大大小小的民生琐事多个问题，全过程人民民主也是关注弱小的民主。

可见，全过程人民民主是党对人民民主实践操作层次的形态与机制的实践创新与理论提炼，是民主价值与制度框架在操作层面的具体运用，囊括并渗透在统一战线的价值体系、制度设计和运行机制上。统一战线通过党外人士及其联系的群众的利益表达、积极参与、理性协商、监督纠错等链式互动，把更多元的需求、更广泛的参与、更充分的协商、更有效的监督统一起来，实现了党内外人民群众民主运行与民主质量的有机结合，是党外人士及其联系的群众依法、主动、有效参与国家事务和社会事务的制度形态与机制体系。