谢静 吴婷
摘 要:“强师计划”明确将建强县级教师发展机构作为造就新时代高质量教师队伍的重要举措。纵观我国县级教师发展机构建设历程,大致历经以教师学历补偿为重心的初创奠基期、以教师继续教育为主线的发展完善期和以教研训一体化为指向的转型创新期三个阶段,推进县域教师培训、教研、科研、电教等资源有机整合的新型县级教师发展机构建设已成为当下趋势。但在这一转型发展过程中,县级教师发展机构面临资源整合程度不高,职能定位模糊,师资队伍服务能力不足,运行条件亟待改善等问题。应从完善顶层制度设计着手,进一步理顺机构职责定位,通过加强师资队伍建设,提升机构服务能力,健全經费保障机制等措施,为建强新型县级教师发展机构提供支撑。
关键词:县级教师发展机构;教研训一体化;教师发展
中图分类号:G451.7
文献标识码:A 文章编号:2095-5995(2022)11-0011-06
高质量的教师队伍是加快建设高质量教育体系的重要支撑。县级教师发展机构是由县级教育行政部门主管、以实施县域内中小学教师培训、促进教师专业发展为主要任务的专门组织。当前,我国共有县级教师发展机构2800余个[1],在“以县为主”的基础教育管理体制下,县级教师发展机构已成为我国现代教师教育体系的重要组成部分,是促进广大基层教师专业发展的重要依托。伴随着我国新时代教师队伍改革与加快建设高质量教育体系的新形势新要求,整合教师培训机构、教研室、教科所(室)、电教馆职能和资源,推进区域内教研训一体化的新型县级教师发展机构建设已成为当下趋势。2022年,教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》(以下简称“强师计划”),进一步强调要“建强县级教师发展机构及培训者、教研员队伍”。在此背景下,本研究在明确县级教师发展机构发展历程与转型问题的基础上,探寻建强新型县级教师发展机构的可行策略。
一、我国县级教师发展机构建设历程
新中国成立以来,我国县级教师发展机构基于社会宏观形势与教育领域改革的需求,大致历经从“以教师学历补偿教育为重心”和“以教师继续教育为主线”的单一教师培训功能向“以教研训一体化为指向”的多元教师教育功能转变的过程。在这一历程中,组织机构名称也出现了县级教师进修学校、县级教师培训机构、教师学习与资源中心、县级教师发展机构等不同改革与调整,本研究将县级有关教师培养培训的机构均视为教师发展机构。
(一)以教师学历补偿为重心的初创奠基期(1949—1989年)
新中国成立以后,为培养大批合格教师,大力发展社会主义教育事业,各地筹建教师进修学校成为重要举措之一。1949年,我国中小学教职工队伍仅有10.4万人,到1952年,人数猛增至143.5万人[2]。为补充师资,除了扩充正规师范教育培养途径之外,教育部门采取了吸收社会待业知识分子加以短期培训、毕业生留校任教、优秀低学段教师教高学段等应急措施[3]。这类降低标准补充师资的做法不可避免地造成教师队伍素质下降,大部分教师学历不合格,教育质量问题逐渐显露。于是,1952年教育部出台《关于中小学教师进修问题的通报》,号召各地规范筹建教师进修学校、函授师范学校等来提升中小学教师的学历文化水平。1955年,教育部出台《关于加强小学在职教师业余文化补习的指示》,进一步明确了教师进修学校、函授师范学校实施在职教师业余文化补习工作的要点。从此,我国各地以教师学历补偿为基本使命的教师进修学校等机构陆续建立。
改革开放后,针对大批中小学教师学历不足的状况,国家着手恢复与重建中小学在职教师培训体系。1986年,原国家教委出台《关于加强在职中小学教师培训工作的意见的通知》,进一步强调师资培训工作的重点是“使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师,绝大多数能够胜任教学工作,并取得考核合格证书或合格学历”。在这一阶段,教师进修学校是中小学教师学历补偿培训工作的基本渠道,在提升教师学历水平与专业素质中发挥着重要作用。
(二)以教师继续教育为主线的发展完善期(1990—2010年)
随着中小学教师培养和培训工作的持续开展,义务教育段教师学历补偿教育已基本完成。1990年,我国小学教师达到国家规定合格学历的比率已由1977年的47.1%上升至73.9%[4],少部分学历尚未达标的教师将主要在高等学校进行学历进修,教师进修学校所承担的教师学历补偿教育逐步走向终结。1991年,原国家教委印发《关于开展小学教师继续教育的意见》,首次在国家层面提出要大力开展小学教师的继续教育,并明确“教师进修学校和中等师范学校师资培训部是开展教师继续教育的重要基地”。1999年,《面向21世纪教育振兴行动计划》提出实施“跨世纪园丁工程”,计划“对现有中小学校长和专任教师进行全员培训和继续教育”,并强调建立和完善继续教育制度,教师教育职前职后一体化发展开始受到重视。
进入新世纪,面对基础教育改革与发展的新挑战,以县级教师进修学校为主体所开展的中小学教师培训工作也逐渐转入新阶段。提高教师整体素质、适应基础教育改革的继续教育已成主要目标,部分地区着手推进区县级教师培训机构改革建设。2002年,《教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》指出必须“按照小实体、多功能、大服务的原则加强县级教师培训机构建设”,并明确县级教师培训机构的主要任务是实施本地区中小学教师继续教育工作。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在“加强教师队伍建设”中提出了“完善培养培训体系,做好培养培训规划”的改革目标。系列政策极大地促进了县级教师培训机构的完善和发展,使其逐渐成为地区开展中小学教师继续教育工作的培训、研究和服务中心。
(三)以教研训一体化为指向的转型创新期(2011年至今)
伴随着教师专业发展理论研究的深化和对培养高素质专业化教师队伍的新要求,县级教师进修学校与教师培训机构功能单一、与教研室、教科所、电教馆服务职能分散等问题日益凸显。为此,2011年,《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》提出“促进县级教师进修学校与相关机构的整合和联合”,以在集中培训、远程培训和校本研修等方面发挥组织协调、服务支持作用。同年,教育部开展示范性县级教师培训机构评估认定工作,在评估标准中明确将资源整合作为观察要点,要求“县级教师培训机构已基本实现与教研、科研、电教等相关机构的职能和资源的有效整合,形成上联高校、下联中小学的区域性教师学习与资源中心。”在此背景下,江苏、河北、宁夏、广东、福建等地陆续出台了关于县级教师发展中心的建设意见与标准,进一步倒逼县级教师培训机构向教研训一体化的新型县级教师发展机构改革转型。
新时代党和国家对教师专业素质能力提升的重视达到新的高度,着力通过整合教师进修学校和教研、科研、电教部门相关职能和资源,建设教研训一体化的新型县级教师发展机构。2018年,《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出要“建立健全地方教师发展机构和专业培训者队伍,依托现有资源,结合各地实际,逐步推进县级教师发展机构建设与改革,实现培训、教研、电教、科研部门有机整合。”同年2月,教育部等五部门出台《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》明确要“建设研训一体的市县教师发展机构,更好地为区域教师专业发展服务”。上述举措不仅构建了良好的教师发展政策环境,也为传统单一功能的县级教师进修学校或培训机构向教研训一体化多元功能的新型县级教师发展机构转型提供了机遇。
二、当前新型县级教师发展机构建设存在的主要问题
虽然当前新型县级教师发展机构建设追求区域内教研训一体化的目标大致相同,推动教师培训、教研、科研、电教等资源整合的建设路径基本一致,但如何建设、怎样实现整合还有待进一步探究。在大部分地区机构改革打破固有教师培训格局,但新的体制机制尚未健全的中间转型期,新型县级教师发展机构建设仍面临系列问题。
(一)机构整合程度不高,工作职能定位模糊
整合教师培训、教研、科研、电教等相关机构的职能和资源是建设新型县级教师发展机构的基础条件。随着各地机构改革实践的多样推进,我国当前县级教师发展机构存在“教师进修学校”“教师培训中心”“教師继续教育中心”“教师学习与资源中心”“教师发展研究中心”等多种名称,设置方式主要包括“独立设置”和“合并设置”两种类型。“独立设置”是指教师培训、教研、科研和电教机构相互独立,各成体系;“合并设置”是指将教师培训机构与教研、科研和电教等平行机构中的一个或多个进行合并重组,如形成教研训一体化的新型县级教师发展机构。有研究调查发现,我国“独立设置”的区县级教师发展机构约占50%[5],表明仍有近半数地区的教师培训、教研、科研和电教等机构尚未整合,教师发展的服务资源仍处于分散状态。
机构整合也带来县级教师发展机构工作职能的变化。根据相关政策文件,合并后的县级教师发展机构应承担组织在职教师培训,开展教学研究、教学指导、课题研究、教育信息化建设和提供教育决策服务等职能。但从机构合并实践而言,其职能定位大致有三种情况:一是县级教师培训部门与教研、科研部门合并成立“三位一体”的教科所或教培中心,同时承担师训、教研和科研职能;二是县级教师培训部门与教研、科研、电教整合形成“四位一体”的县级教师发展中心;三是与县中职学校或县级广播电视大学、社区学院等其他组织合并的县教师进修学校,承担师训、继续教育等职能。无论是哪一种合并形式,其结果往往是教师培训、教学研究成为机构职能的一小部分,容易造成教师培训、教学研究某项职能弱化与边缘化趋势。另外,部分地区县级教师发展机构虽表面合并了教研训组织,但并未实现文化、领导、结构和职能等方面的深度融合,各组织间协调合作力度也不强,教研训职能“貌合神离”问题屡见不鲜。
(二)师资队伍力量薄弱,服务能力有待加强
师资队伍是衡量县级教师发展机构质量的重要指标。早在2002年,《教育部关于加强县级教师培训机构建设的指导意见》就明确提出“要按照少而精、专兼结合、合理流动的原则加强县级教师培训机构师资队伍建设”;2022年,“强师计划”再次对县级教师发展机构及培训者、教研员队伍予以强调。但由于县级教师发展机构大多隶属于县教育行政部门,人员安排、经费管理、业务交流等方面并没有纳入义务教育体系,近几年我国义务教育阶段实施的教师工资改革、教师全员培训等政策也并不涵盖教师发展机构,导致县级教师发展机构人员编制、工资待遇、专业发展等方面受到较大限制[6]。特别是在当前建设高质量教师队伍的艰巨任务下,县级教师发展机构师资队伍数量不足、结构失衡和整体素质不高等问题更加凸显,极大影响了机构组织服务能力的发挥。
机构人员队伍问题具体表现在三个方面:一是事业编制存量固化,专业人员配备数量和结构失衡。由于县级教师发展机构人员编制限制,“退一补一”情形难以适应机构职能拓展需求,人力不足、队伍老龄化、学科不均衡、非教学人员比例高等问题日渐凸显。二是学习培训机会欠缺,队伍专业发展乏力。整合后的县级教师发展机构承担了本区域教师教育有关组织、协调、指导、研究和服务等任务,专业队伍人员理念、知识和能力方面也需实现全面提升,以能够胜任教研训一体化工作要求。但当前面向县级教师发展机构管理者和培训者的专项培训和专业指导不多,专业交流和系统学习的机会也较缺乏。三是职称晋升通道不畅,岗位吸引力不强。例如,大多数县级教师发展机构人员专业职称评聘归属于中小学教师系列,职称评聘的业绩条件与其日常岗位职能匹配程度不高,相应评审条件的规定也较为模糊,不仅造成内部专业人员发展受限,也对外部优秀人才的吸引力也不足。
(三)经费投入保障不足,运行条件有待改善
县级教师发展机构要实现教研训等相关机构职能和资源的整合建设,需要较大的前期投入和后期充足的运行资金保障。前者包含县级教师发展机构的校舍场地、设备设施、网络环境、图书资料等基础设施建设,后者包含办公、人员、培训等经常性费用和专项费用。按照我国现行教育财政管理体制,县级教师发展机构管理权属于地方,具体建设采取以地方财政拨款为主的经费保障机制,因而地方经济发展水平对县级教师发展机构资源整合与支持体系影响较大,县域间存在差异。在经济较为发达的地区,可为县级教师发展机构提供充足的经费保障。例如广东省明确规定了“县级人民政府将教师发展中心经费列入年度财政预算予以保证,原则上整合后的教师发展中心财政经费不少于整合前几个单位经费总和”[7]。但反之,中西部多数县级政府财力较薄弱,“以县为主”的财政体制难以为县级教师发展机构提供充足的经费支持,机构整合后的人员、场地、设施设备等条件亟待改善。
具体来看,县级教师发展机构低重心的经费保障机制带来了系列问题:其一,县级政府的财政支付能力有限,导致县级教师发展机构基础设施建设滞后且运转困难。我国部分县级教师发展机构的基础设施建设不规范、办学条件差,面临占地面积过小、校舍陈旧、教育教学设施老化、现代远程教育设备短缺等发展难题[8]。其二,部分地方政府教育支出意愿不强,易产生“重物轻人”“重城轻乡”“重建设轻维护”等支出偏向。在当前的绩效考核体系下,地方政府偏好经济性支出,而对教育等民生支出偏好相对不足,且教育支出结构反映“城市偏好”[9]。因教师教育投资回报的长期性与内隐性,所以地方政府可能易选择性忽视县级教师发展机构建设的经费需求。其三,有些地区对经费使用的制度性规范不足或约束过多,致使县级教师发展机构存在经费使用效益不高等问题。有调查发现,虽然某地区县教师发展机构的经费拨付到位,但因为对经费使用的制度性限制过多,机构在培训项目经费的安排上缺乏自主性,导致机构预算内拨付的经费难以支出[10]。
三、建强新型县级教师发展机构的对策建议
为加强我国新型县级教师发展机构建设,让基层教师身边有高水平的专业发展支持力量,应从以下几方面着手针对性破解上述问题。
(一)完善顶层制度设计,理顺机构职责定位
顶层制度设计和配套政策系统是县级教师发展机构建设从无序走向有序的前提保障。其一,国家宏观层面需加快出台建设县级教师发展机构的指导意见,明确县级教师发展机构建设标准。前期教育部出台的《示范性縣级教师培训机构评估标准》等相关文件难以适应新时代县级教师发展机构建设的需求且已失效,各地相关建设标准不一且差异较大。因此,国家层面亟需以建设高质量教师队伍为主旨,基于我国教育现代化发展要求和各地实践探索经验,统一新型县级教师发展机构名称、性质与主要职责,明确机构基础设施、组织设置、人员配备等基本建设标准,同时逐步健全机构相关认证标准、教师培训服务标准、教师培训指导者能力标准等配套标准,以引领各地县级教师发展机构规范化、专业化发展。
其二,地方政府需充分认识并高度重视新型县级教师发展机构建设,把县级教师发展机构纳入区域教育现代化建设总体布局。以江苏省为例,其明确将培训、科研、教研和电教“四位一体”的县级教师发展中心建设纳入区域教育现代化发展的高度统筹谋划,并作为区域教育现代化评估的重要指标,分期分批开展评估认定工作。因此,地方政府在理顺省、市、县三级机构的职能划分和业务指导关系的基础上,因地制宜,出台县级教师发展机构具体实施意见与制定计划方案,以评促建、以评促改,稳步推进县域教师培训、教研、科研、电教职能和资源的有效整合。
其三,县级教师发展机构要持续完善内部制度设计,理顺机构职责定位。新型县级教师发展机构要依据教研训一体化的功能定位与服务需要,重构组织规章制度、发展规划、管理架构与运行机制,通过凝练机构组织文化,实施内设部门人员交流与项目跨部门协同等措施,促进内部各部门文化、职能、结构和人员等方面的实质融合,切实发挥新型县级教师发展机构培训实施、教育教学研究、教学指导、示范引领、决策服务等多元功能。
(二)加强师资队伍建设,提升机构服务能力
县级教师发展机构服务于地方教师专业发展的能力与服务基础教育教学改革的能力是其存在与发展的根本所在,而这关键在于要建设好一支结构合理、素质优良、专兼结合的专业研训队伍。一是要根据机构发展需求重新核定机构编制,优化县级教师发展机构人员结构。依据县内一线教师数量、结构、实际研训任务量核定机构基本编制数,同时要充分考虑到机构整合发展和职能拓展的需求,遵循机构专业人员“标准—培训—评估—认证”的准入机制,配备能够满足区域教师培训、教研、科研和教育信息化工作基本需要的人员队伍。
二是加大对机构师资的培训力度,提高专业人员教研训一体化工作的胜任力。从机构外部而言,须以制度保障教师培训指导者和管理者每年研修时间与条件,加大现有“国培计划”等项目中对县级教师发展机构专业人员的培训安排,结合机构师资培训需求和实现教研训一体化功能的目标要求,利用信息化平台提供教师培训管理、教学评价和反馈、教学领导力等课程资源,着力提升研训人员的教师管理能力、教学指导能力、教育科研能力和教师培训能力;从机构内部而言,鼓励教师培训、科研、教研和电教等人员跨越原有组织边界,围绕教师专业发展核心议题展开合作研讨,组建新的专业学习共同体,在共同探索、对话交流、实践反思的过程中提升专业能力。
三是创新县级教师发展机构师训人员的职称设置,打通专业晋升通道。例如,在中小学教师中单设师训系列,提高职称评聘条件与机构人员日常岗位职能的匹配程度。
四是注重引入外部力量,建立一支专兼职结合的优秀师资队伍。机构可根据需要,广泛从高校、科研机构、中小学等选聘一批高水平专家和优秀教师担任兼职教师,规范建设教研训专家库,并进行动态调整,以持续加强机构师资队伍建设,提升机构专业服务能力。
(三)健全经费保障机制,优化机构运行条件
充足的公共经费投入是建设新型县级教师发展机构的基本保障。尽管国家和地方对教师队伍建设日益重视,但是对县级教师发展机构的建设经费保障机制有待健全。从经费来源而言,首先,应厘清各级政府在建设县级教师发展机构教育经费投入中的责任划分,对于机构前期基本建设经费这类非经常性的资金投入,建议以省级政府财政提供为主来提高保障水平,促进县域间教师教育均衡发展。其次,县级政府在原机构各项经费拨付渠道不变,机构合并后支出总量不减的前提下,将机构正常运转经费列入年度财政预算,并确保按时、足额拨付。最后,县级政府要明确按不低于当地中小学、幼儿园和中职学校教师核定工资总额(含绩效工资)1.5%的标准落实教师培训专项经费,并纳入财政预算。对于财政力量薄弱的区县,上级政府要加大财政转移支付力度,保障县级教师发展机构正常运转和开展专项工作的需要。另外,积极争取社会支持,规范探索多元化经费筹资渠道。
從经费支出结构而言,一方面,地方机构建设经费投入的重点应从“示范式”向“兜底式”转变,将经费投入重点向尚未达到基本标准的县级教师发展机构倾斜。另一方面,随着县级教师发展机构建设的逐步推进,机构经费支出重点应由基础设施建设向内涵能力提升转变,可设立专项经费用于保障机构文化建设、教育教学研究、人员培训、示范引领等方面的支出。最后,还需完善机构建设专项经费监督管理机制,将县级教师发展机构建设经费落实情况纳入地方政府履行教育职责督导评估和绩效目标考核体系,并将评价结果作为编制预算、改进管理和优化政策的重要依据。同时,加强县级教师发展机构内部财务管理,建立健全教师培训等专项经费管理制度,做到专户管理、单独核算、专款专用,切实提升经费使用效率。
参考文献:
[1]中国教育报. 戴立益委员:县级教师发展机构也需“培训” [EB/OL].(2022-03-14) https://baijiahao.baidu.com/s?id=1726365990391095895&wfr=spider&for=pc.
[2]中国教育报. 教研制度:理直气壮的中国特色[EB/OL]. (2022-03-05) http://edu.people.com.cn/n/2014/0305/c1053-24532321.html.
[3]陈学恂,高奇.中国教育史研究(现代分卷)[M].上海:华东师范大学出版社,2009:3.19.
[4]国家教委关于开展小学教师继续教育的意见[J].师范教育,1992(04):7-9.
[5]王艳玲,胡惠闵.我国教研机构的类型与职能:基于全国抽样调查的分析[J].教育发展研究,2020,40(Z2):23-31.
[6]陈向明,王志明.义务教育阶段教师培训调查:现状、问题与建议[J].开放教育研究,2013,19(04):11-19.
[7]广东省教育厅. 广东省教育厅 广东省机构编制委员会办公室广东省人力资源和社会保障厅 广东省财政厅关于推进县级教师发展中心建设的意见[EB/OL]. (2017-12-29)http://edu.gd.gov.cn/gkmlpt/content/2/2102/post_2102245.html#1621.
[8]王志显.新时代县级教师教育机构的发展与思考[J].中国教育学刊,2019(04):53-56.
[9]钱佳,雷万鹏,马红梅.政策表述与地方政府教育支出努力——基于市级面板数据的实证研究[J].华东师范大学学报(教育科学版),2021,39(02):50-60.
[10]中国教育报.区县教师发展机构功能有待提升——一项基于我国区县教师发展机构建设状况的调研[EB/OL]. (2018-08-07)https://www.nwccw.gov.cn/2018-08/07/content_217724.htm.
Problems and Countermeasures of Building New County-level
Teacher Development Institutions
Xie Jing, Wu Ting
(Faculty of Artificial Intelligence Education, Central China Normal University,
Wuhan Academy of Educational Sciences,Wuhan 430021)
Abstract:The “Basic Education Teachers Enhancement Program” clearly identifies the building of strong county-level teacher development institutions as an important initiative to create a high-quality teaching force in the new era. Throughout the history of the construction of county-level teacher development institutions in China, it has roughly gone through three stages: the initial foundation period with teacher academic compensation as the focus, the development and improvement period with teacher continuing education as the main line, and the transformation and innovation period with the integration of teaching research, scientific research and training as the point. The construction of new county-level teacher development institutions that promote the organic integration of county teacher training, teaching research, scientific research and e-learning resources has become the current trend. However, in this process of transformation and development, county-level teacher development institutions face problems such as low integration of resources, ambiguous functional positioning, insufficient service capacity of teacher teams, and operating conditions that need to be improved. To provide support for building strong new county-level teacher development institutions, we should start by improving the top-level system design, further rationalizing the responsibilities and positioning of institutions, taking measures to strengthen the construction of teachers, enhance the service capacity of institutions, and improve the funding guarantee mechanism.
Keywords:county-level teacher development institutions; integration of teaching research, scientific research and training; teacher development