推进中国教育数字化的战略与政策 *

薛二勇，李 健，黎兴成

(北京师范大学 中国教育政策研究院，北京 100875)

党的二十大报告明确指出，到二〇三五年，基本实现信息化；推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。党的十八以来，我国开启了加快教育数字化建设的新征程。《教育信息化2.0行动计划》(2018年)的颁行标志着我国教育信息化建设进入新阶段。《“十四五”国家信息化规划》(中央网络安全和信息化委员会，2021年)首次明确提出开展终身数字教育，从基础设施、数字资源、教学变革等方面做出具体规定，为新时期教育信息化发展指明了方向。部分省市2022年相继出台区域教育信息化“十四五”规划。在政策推动下，教育信息化舆情始终持续保持高热度。北京师范大学课题组舆情监测显示，近半年教育信息化(数字化)事件热度指数为71.64(满分100)，监测到相关舆情信息近30万篇(件)，热门词主要集中在教育、信息化、国家、学校等。我国2021年开始大力加强教育新型基础设施建设，构建基于数字化的公共教育服务体系。国家智慧教育平台2022年正式上线，为推进教育数字化提供强力支撑。基于党的二十大报告对教育数字化的顶层部署，有必要深入分析中国教育数字化的战略设计与政策措施，以解决教育数字化发展的经验、模式和路径问题。本文对教育信息化与教育数字化的概念不进行严格区分，其是不同时期和阶段对于技术和教育统合的认识和政策安排，教育信息化是教育数字化推进的基础，教育数字化是教育信息化新时代的发展。为此，以“理论—政策—实践”为三维框架，构建基于“理念、价值、治理、实施、步骤、效果”六大关键环节的教育数字化理论分析工具，开展基于专家判断与实践发展的对照性分析。

党和国家高度重视教育信息化发展，改革开放后共颁发相关政策文件159件，政策文本总字数超过51万字。高频词汇分析发现，信息化(2823次)、教师(1756次)、学校(1704次)、教育部(1201次)、教学(1145次)词频最高，均超过1000次(如下页图1所示)。我国尤其重视信息化基础设施建设、提升教师信息化素养、推进信息化教学变革，基本形成了多层次教育信息化政策体系，为教育数字化发展奠定了良好的政策基础。我国建立了系统性教育数字化治理体系，包括中央层面的综合性治理、部门层面的专门性治理及资源层面的应用性治理。排名前10位的高频关键词来看，“信息化”“信息技术”“网络”属于教育信息化的本体词汇，明确了教育信息化发展的核心概念；“国家”“教育部”“资源”分别体现了中央、部门和资源层面对教育数字化的驱动主体和着力之处；“教师”“学校”“学生”是教育信息化作用的主要对象和运用主体。教师是教育数字化的关键主体，其数字化能力既决定了数字技术与教育教学的融合质量，也决定了数字化教育资源的开发和运用质量，同时影响学生的全面发展与学校的科学治理。推进中国教育数字化的战略与政策实施离不开教师的数字化素养提升，线上教育与线下教育协同发展的新时期，数字化素养成为教师队伍建设的必备性素养。

图1 教育信息化政策内容分析词频与词云

一、理念上：以教育数字化推动教育现代化

(一)三种内在关系

教育数字化与教育现代化联系紧密。历史过程分析发现，教育数字化与教育现代化大致存在三种关系，即“构成”关系、“带动”关系和“引领”关系。不管是“构成”“带动”还是“引领”，都充分表明了教育数字化和教育现代化的相互支撑和促进关系，教育数字化既是教育现代化的有机组成部分、也是教育现代化的有效支撑。一是教育数字化构成教育现代化。教育与信息技术的结合互促伴随着教育改革发展的全程，以电化教育的推动为发展的开端[1]。改革开放之初的全国教育工作会议上明确，加速运用电视、广播等现代化教育手段，以多快好省发展教育[2]。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年)提出，大力提高教育信息化程度及教育技术手段的现代化水平。教育信息化建设代表了教育现代化的推进，其既是教育现代化在特定领域的表现，也是教育现代化的重要构成部分。二是教育信息化带动教育现代化。《全国教育事业第十个五年计划》(2001年)指出，以信息化带动教育现代化，把教育信息化工程列入国家重点建设工程[3]。信息化是教育现代化的关键抓手，其既是教育改革发展的支撑条件，也是教育教学质量提升的理念变革。教育信息化以技术创新力量驱动教育现代化发展[4]。三是教育信息化引领教育现代化。信息技术不仅仅是现代化的教育手段，更是引领教育现代化的理念变革。国家开放大学改革建设规划(2016年)曾提出，通过教育信息化引领教育现代化发展[5]。《教育信息化2.0行动计划》(2018年)明确，以教育信息化支撑引领教育现代化，将教育信息化作为教育变革的内生变量[6]。教育信息化从“带动”转向“引领”教育现代化的过程中，推动教育理念更新、体系重构与模式变革[7]。教育数字化与教育现代化依存与促进的关系本质是将数字化作为教育系统变革的动力与本身，推进教育现代化发展。

(二)财政主导投入

教育数字化推动教育现代化，必须建立强有力的财政支持体系。确立教育经费中教育数字化经费所占的比例基准，从历史经验和国际比较来看，教育经费中不低于8%的比例列支教育数字化经费，是基本保障性标准。2020年国家财政性教育经费为42891亿元，教育行业信息化经费投入达到3863亿元，占国家财政性教育经费的9%[8]。2022年，教育部广播电视教育预算支出33060万元[9]。欧盟发布的《数字教育行动计划(2021-2027)》(2020年)共设立13个行动计划和两个优先领域[10]，其中欧洲地平线(Horizon Europe)下的虚拟现实增强项目(Extended Reality Learning—Engage and Interact)2022年度预算7050万欧元，让欧洲成为尖端教育技术领导者[11]。新时代，教育数字化财政投入不仅需要加大，而且要用好经费。政府和社会联动，创新投入模式，建立健全以应用为导向的多元投入体系，明确政府投入主体地位，增加非政府经费投入。在教育数字化经费投入中，采用政府财政拨款、社会机构参与、学校筹措资源、家庭适当分担等方式。投入、使用和评估主体联合建立健全投资-效益评价体系，提升经费使用绩效。监督和评估贯穿于教育数字化项目立项、建设、应用等全过程，以监测评价提升教育数字化项目效益。上级政府优化调整专项转移支付与一般转移支付政策和项目，扩大教育数字化主体的经费使用自主权，提升经费使用效率和效益。通过购买服务方式，引导专业机构参与学校教育数字化项目建设和服务[12]。拓展教育数字化建设资源，优化教育数字化成本结构。

(三)战略规划驱动

教育数字化的实质是数字技术与教育教学的有机融合和教育体系的系统性变革，必然要求着眼长远、立足现在、科学有效的战略规划进行系统谋划与持续推进。整个教育体系融入技术、技术革新教育系统、教育和技术交织[13]。立足新的时代方位，以教育数字化战略规划引领教育现代化发展，以制度创新推进技术创新和教育环境的重塑。制度创新决定技术创新，好的制度促进技术创新，不好的制度遏制技术创新[14]。教育数字化引领教育现代化，必然要打破传统教育的僵化格局，推进学校的制度转型与变革，为数字技术与教育教学深度融合创造制度环境，引导人工智能、大数据技术、虚拟现实等数字化技术以合理方式进入教育教学场域。以智慧教育空间规划推进教育现代化发展。育人空间不再是单一的物理空间，而是物理空间和虚拟空间相结合的元宇宙[15]。以智慧教育空间承载教育教学活动，依托人工智能、大数据等信息技术，统筹建立一体化的教学管理平台，建立现代化的教育治理和质量监测体系[16]。统整在线学习、移动学习、智能导学体系等，为教师和学生提供个性化、智能化的教育数字化服务。

二、价值上：以数字化推动优质资源的共享

(一)机构间优质教育资源共享

优质均衡是教育数字化建设的基本价值。以数字化推动优质教育资源均衡发展，加强政府、学校和社会等多机构间的优质教育资源共享。多主体协同构建共享机制，打破数字鸿沟，搭建教育行政部门、学校、企业、家庭、社会等多方协同参与的数字化平台建设。推进教育信息化供给服务模式从“政府供给为中心”向“学校需求为中心”转变，供给结构转向优质多元的创新服务供给[17]。完善基础教育信息化体制机制建设，加强与社会、家庭、学校的协同合作[18]，通过“家—校—社”协同教育，促进教育均衡发展，实现全社会协同育人[19]。以制度建设引导有资质的企业参与教育数字化服务供给。企业参与教育数字化基础设施建设，参与教育数字化服务，提升“互联网+教育”的优质资源创建效率。创新“产学研用”创新创业合作模式，形成政府主导、多方参与、共建共享的教育信息化服务体系[20]。政府选择核心技术实力雄厚的教育信息化企业为合作伙伴，确保县域基础教育信息化持续发展得到保障[21]。

(二)主体间优质教育资源共享

优质教师是优质均衡发展的第一资源，教育数字化是推进教师主体间优质教育资源共享的基础媒介，为种子教师、普通教师和教研员之间搭建优质教育资源共享的桥梁和通道。以数字化推进城乡、校际间优质教师资源共享。依托数字技术超越时空束缚的天然优势，实现不同时空优质教师资源的视频共享、在线链接，形成线上线下相结合的优质教师资源共享模式。依托信息网络平台，打造城乡、校际教师共同体，发挥“线上+线下”协同教学优势，补齐薄弱学校师资短板[22]。以数字化推进“种子教师+普通教师”协同授课。着力实现“宽带网络校校通”“数字教育资源班班通”全覆盖，建立健全教育城域网，架构好信息化应用“云-网-端”模式[23]。“种子教师+普通教师”形成教育数字化共同体，推进种子教师、普通教师开展“线上+线下”相结合的协同授课，推进种子教师、普通教师课前、课中、课后多时段研修活动“同频共振”。以数字化推进区域内“种子教师+教研员+普通教师”协同教研，区域教研部门主导，建立协同教研的机制，形成长效制度，推进区域内种子教师、教研员、普通教师内生性发展。创新区域内教师、教研员协同教研信息化机制，借助教育信息化建设县域教师共同体，开展同步网络教研，将信息技术作为沟通桥梁[24]。

(三)资源库优质教育内容共享

教育教学资源是实现优质均衡发展的载体。完善国家数字教育资源公共服务体系，扩大优质资源覆盖面[25]。以国家智慧教育公共服务平台为基础，依托数字化构建巨量资源库，提高优质教育教学资源的传播效率。不同层级政府协作，构建“国家级+地区级+学校级”数字资源库体系。利用大数据存储、区块链等新兴技术，有效整合异构环境的教育资源，构建“国家级+地区级+学校级”三级共享型数字资源库体系[26]。将网络深层资源共享思想和技术应用于教育系统，按照“国家级+地区级+校级”分层分类管理，将各层级的学校资源和社会资源有效融合，建立完整的按需服务数字资源库体系。构建“国家级+地区级+学校级”数字资源库协同开发机制。充分利用人工智能、虚拟现实、扩展现实等新兴技术，搭建“国家级+地区级+学校级”协同开发平台，组建政府、学校、社会组织等多方参与的开发团队，开展跨越时空的交流对话，保障各层级资源库的有效衔接，提升资源库教育内容质量。构建“国家级+地区级+学校级”数字资源库使用监管机制。完善教育信息化设施共享路径，特别是要建立智慧教室、智慧图书馆等数字化资源共享机制，根据资源配置情况，共享各层各类资源[27]。通过数字资源监管保障各层各类资源的知识产权，合理、合法传播相关数字资源。加大质量监管，严禁传播违法、违规、违背社会主义核心价值观的数字资源。健全教育数字化资源共享平台，优化资源查询界面，提高资源共享效益。

三、治理上：层级治理与部门协同相互支撑

(一)中央层面强调综合性与统筹性

中央层面从教育事业发展全局出发，明确教育数字化的时代任务、战略目标和阶段性路径，构建推进教育数字化的政策措施体系。强化教育数字化宏观政策的引领作用，形成全局发展、系统变革的综合性与统筹性体系。准确研判国内外教育数字化战略环境，科学研判我国教育数字化的战略经验、模式优势与短板不足，强调以信息技术支撑、服务于国家重大战略需求和高质量教育体系建设。加快推进前沿技术在教育数字化推进中的应用，深度融合数字技术与教育教学，提升教育教学质量。以教育数字化政策顶层设计为抓手，完善综合性统筹性政策。强化教育信息化在国家宏观战略中的地位[28]。开展教育数字化的机理研究，以最佳证据支持政策研制，统筹协调跨部门任务，解决部门协同问题，保障政策的连续性和衔接性。推进网络安全及信息安全制度建设，保护师生的信息安全。

(二)部门层面强调专门性与协同性

我国教育部门改革开放以来单独或联合其他部门出台教育信息化政策百余份，构成了教育信息化发展的顶层设计与政策保障体系，构建指向数字化的教育教学和治理体系，以此建设时时可学、处处能学、人人皆学的学习型社会[29]。教育数字化建设是系统工程，其科学推进必然要求提升政策的专业性和协同性。构建教育信息化专家、政策专家、科技工作者、教师和学生等多元主体参与的政策研制团队，提升教育数字化发展的专业水平，保障政策的有效性和针对性，解决教育数字化前沿和应用问题。教育数字化推进涉及不同政府部门的协同互促。要提升战略协同意识，建立协同推进机制，形成协同效应[30]。加强教育数字化政策与教育教学标准、教育法律法规、教育现代化推进路径等之间的协同，以及中央、区域、学校等不同主体教育数字化发展的协同，建立健全政府、企业、社会机构、学校、科研院所协同推进教育数字化的机制。

(三)应用层面强调针对性与实效性

我国坚持以应用驱动教育数字化发展的实践导向，在应用中推进数字技术与教育教学的深度融合。以“三通两平台”为抓手，推进教育数字化发展。全国各地积极推进智慧教育开展，以智慧教育示范区为基础，创建数字教育实践共同体，开展教育数字化应用探索。教育部印发的《基础教育教学资源元数据》系列教育行业标准，对教育信息化应用标准进行了规定[31]。以应用为指向，推进教育数字化资源库建设与基础设施建设，不断提升教育网络速度；在教育新基建中，不断纳入新的网络技术和传输手段，建立教育数字资源的快捷传输通道，打造高速顺畅的网络环境。推进数字教材、云教材、直播课程、智慧课程等新型数字教育资源建设。基于时效性强、临场感强、沉浸感强、疏离感弱等优点[32]，充分运用数字技术，加强直播、录播、多维教育教学资源库、公共服务平台建设，促进优质教育资源的传播、共享，通过智能技术促进新型教与学模式的创新[33]。

四、实施上：促进教学、管理、组织的变革

(一)促进课堂教学模式变革

课堂教学是教育数字化应用的主阵地。信息技术推动教学模式与方法的推陈出新[34]。近年来，信息技术与教育教学深入结合，翻转课堂、微课、创客教育等信息化教学模式日趋多样；特别是新冠肺炎疫情以来的大规模在学教学实践，系统推进了教学模式的变革。以教育数字化推进课堂教学变革，以“互联网+”为契机，推进数字化教学创新，促进数字技术与教学深度融合，不断创新课堂教学模式、知识获取方式、学习形式。加强中国特色数字化教学理论创新。教育信息化不仅仅是硬件层面的“信息化”，更是理念层面的“信息化”[35]。将数字化思维与教学实践相结合，厘清数字化教学的内在机理，关注数字化思维的研究与培养，超越简单的“技术工具”取向。以有效性客观判断数字技术的教育应用。关键是提升信息化教学效果、效益和效率，不陷入为“技术而技术”的误区[36]。深化数字化教学实践改进。建立健全智慧化教学体系，深化“基于‘SPOC+翻转课堂’的混合式教学等信息化教学模式[37]。完善数字化教学平台，构建基于数字技术的“线上+线下”互动教学体系，优化教学设计、课堂互动、学习评估等环节。

(二)促进教育管理方式变革

伴随着互联网、大数据及人工智能的迅猛发展，依托信息技术进行管理成为教育管理方式变革的新趋势，逐渐形成“技术治理”的教育管理新路径。以教育数字化推进教育管理思路的变革。充分运用大数据、人工智能等数字技术，基于全局思维和相关思维来处理事务[38]。建立教育管理信息搜集、便捷共享和作用发挥制度。健全教育信息人员的培养、招聘、发展体系，健全教育数据信息监测、评估、采信机制。以国家智慧教育公共服务平台为基石，统整性地推动各级各类教育机构的数据公开共享，打造教育大数据平台、建立教育资源基础数据库。教育管理者利用教育大数据、实时数据优化管理决策。建立健全教育数据采集、使用、保护的法制体系。完善教育数据的管理机制，加强约束、甄别等监管措施建设[39]。制定教育数字化管理细则，明晰管理流程，加强过程管理、监测、监督。遵循数据伦理，防止数据泄露和滥用。建立数字化伦理教育机制，培养教育数据使用者的数字化素养，建立正确的价值导向，提高教育数据识别能力。

(三)促进教育组织体系变革

学校是教育数字化发展的基层单位，是教育教学变革的实施主体，学校管理与教学的持续改进和质量提升是教育系统变革的基础。世界多数国家纷纷采用信息技术促进教育改革创新[40]。以技术为基础重构教育生态，形成基于技术的智慧教育组织体系，优化教育组织的结构生态、制度生态和文化生态。优化结构生态，推动学校组织结构变革。充分利用数字技术拓展教育教学空间、建立差异化教学体系。以此促进课堂活动、教学结构的改革[41]。运用数字技术创新教育管理体系，优化治理结构，整合外部资源体系，优化资源获取渠道，形成家校社互动机制；调整优化校际合作关系，促进学校管理、文化、教学、活动资源共享，形成合作式发展联盟。优化科学决策机制，保障学校高质量运行，提升决策效益。充分利用信息技术，建立科学的评估制度，准确判定教育数字化生态建设中存在的问题，深入挖掘学校运营的过程性信息数据，建立科学运用数据、基于证据的决策机制，提升决策的实效性。优化教育文化生态，基于数据抓取、分析、反馈的及时性，推进教育组织的持续性改进和质量提升。运用数字技术，建构符合时代特色的教育文化[42]。借助数字化技术，形成终身学习的文化氛围和学习型组织。

五、步骤上：遵循三步走的差异化行动路线

(一)第一步：推进硬件建设

基础设施是教育信息化建设的首要内容[43]，是推进教育信息化发展的物质基础[44]。我国在教育信息化建设的初始阶段，以基础设施和数字化教学资源等的建设为抓手。教育信息化硬件建设达到基本标准的基础上，加强宽带网络基础设施建设，重点加强农村地区宽带网络基础设施建设，提速降费、扩大覆盖率，推进偏远地区无线网络覆盖，为教育数字化提供基础性高质量网络环境。数字技术是科技变革的重要抓手。通信网络、物联网、高性能集成电路等技术发展[45]，必然对教育系统变革产生深远影响。无论是信息网络、平台建设、数字资源，还是智慧教育、数据安全、实践运用，都以人工智能、区块链、虚拟现实等信息技术为支撑[46]。以技术手段创新支撑教育数字化发展，加强高精尖教育数字化科技设施建设是关键步骤。

(二)第二步：硬件软件并重

资源是教育信息化建设系统工程中的基础组成部分。教育信息化资源划分为硬件资源、软件资源[47]。在教育信息化基础设施达到基本条件的基础上，我国逐渐从以单纯的硬件建设为主，转向基于应用的硬件建设与软件建设并重的阶段，软件资源成为重点内容。以教育教学应用为导向，推进硬件与软件融合发展。教育信息化的成败要看使用者应用的程度及教育理念[48]。将教育信息化硬件建设和软件开发有机融合在一起，坚持“以应促建”的理念，鼓励教师应用数字化资源，化为教学实践与学习改进。如果优质资源没有得到推广和使用，资源建设实质上还未完成。不管是硬件建设，还是软件开发，最终都要落实到应用上，教师是教育数字化的应用主体，通过开展教育数字化资源建设与应用的培训，提升教师数字化能力，用好软硬件。以国家智慧教育公共服务平台的数据应用和抓取分析为基础，建立教育数字化软硬件资源监测评估机制。构建专业的资源评价团队[49]。以参与软硬件建设、开发、使用的利益相关者为评估主体，以应用性为评价原则，评估教育数字化硬件和软件的实用性。建立健全常态化评估机制，对教育数字化软硬件建设和开发实施监测，及时反馈改进。

(三)第三步：加强实践应用

教育数字化作为以技术解决教育教学问题的综合性理念，基础设施、技术改进与实践应用缺一不可。实践中，要提升教育信息技术产品与真实的教育教学需求的匹配度，超越技术变革教育教学实践的低水平重复现象，提升教育数字化应用的适应性，满足不同教育环境的独特需求和操作需要。加强教育数字化资源开发应用研究。针对教育治理、教学实际需要，以数字技术与关键问题解决的结合为抓手，研究创新性的方法、模式、产品和服务。提升新技术新资源与学校文化、教师能力、课程教学要求的适配性[50]。建立健全教育数字化利益相关者协同机制，构建协作研究与应用平台，加强研究者、实践者和产品提供者之间的相互沟通。利益相关者以平等的伙伴关系协同参与教育数字化有关环节，参与数字化问题解决过程，包括设计、实施和迭代修改等，切实推进应用。

六、效果上：促进教育立体化高质量的变革

(一)微观上：促进教与学的模式创新

教育数字化促进学生个性化学习、教学精准化发展和教师集群化发展。促进学生个性化学习。学生个性特征和学习需求不同，其学习目标、内容、进度和方式也不同[51]。基于教育数字化优势，学生可以自主安排学习进度，科学设定学业任务，实现自我教育和发展。在促进学生健康成长的同时，提高教育效率，减轻学业负担。促进教学精准化开展，利用区块链技术、人工智能、大数据等技术赋能教学管理系统，为教学提供可信可溯、透明公开、智能动态、互联互通的数据，打破不同教育层级、不同地区之间的教育信息孤岛，实现对教学的精准服务。根据教师精准化的信息，开展有针对性的培训，从而实现教师精准化发展[52]。政府主导、学校主体、社会参与，构建教育数字化教研共同体。组建学科齐全、质量高超的信息化教研专家服务团队[53]。依托信息化平台，加强区域、校际、校内不同层次、类型教师之间的交流、合作，凝练、传播、推广教学经验，实现区域内教师集群化发展。

(二)中观上：促进学校管理水平提升

依托教育数字化，推进学校治理能力、管理方式、评价机制等的变革。学校管理者是教育数字化开展的领导核心，具备教育数字化能力至关重要。加强教育数字化培训，提升教育管理者的数字化素养和运用能力。以观念转变为前提，提升校长信息化评估能力[54]。塑造智慧学校管理模式。运用数字技术、平台等，实时记录、分析和反馈学校的课堂教学、课外活动、学生学习、安全治理等信息[55]。依托数字技术，形成学校管理可视化、舆情风险可控化、问题发现及时化的机制，发挥软件和硬件的协同效益；通过对学校师生行为大数据的收集和分析，实现智能预测、预警，及时形成改进方案，确保学校管理决策的精准性和科学性。构建基于大数据的监测评价机制。基于教育云平台大数据，构建实时监测评价机制，为学校日常管理流程和学校管理决策提供科学合理的数据支持[56]。依托详细及时的监测数据，形成针对性、个性化的考评机制，为师生发展提供精准化的服务。

(三)宏观上：促进治理能力的现代化

教育数字化催生“数据治教”“信息治理”“智能管理”等新的教育治理理念和实践，为教育治理体系和能力现代化建设提供基础支撑。推进教育治理方式的现代化。以数据为核心建立网络化、数字化、智能化的全业务、全流程的教育治理体系[57]。构建多主体参与的智慧治理体制。以现代技术手段，科学运用教育数据信息，从基于经验的管理转向基于证据的治理，打造多元参与、信息对称、人机协作的教育治理模式。建立健全科学规范、运行有效的教育治理体系[58]。推进教育治理现代化技术与工具的升级。以新技术与技术的应用加速教育治理技术与工具的现代化开发[59]。依托数字技术发展，优化教育舆情分析、发展规划与政策决策等教育治理技术与工具。疫情防控期间，教育信息技术支撑大规模在线教育，保障“停课不停学”顺利开展。依据教育数字化积累的巨量信息，及时进行数据分析，推进教育应急管理的现代化。建立健全教育数字化应急管理监测机制，在传统的舆情信息和风险控制之外，纳入传染性疾病的日常监测，建立健全常态化健康监测机制。运用技术保护师生健康[60]。建立监测预警、瞬时响应机制，依托数字技术保障教育教学活动安全有效开展。