耕地用途管制的法律本位观

马骁骏

摘要：研究目的：聚焦耕地用途管制的法律本位问题，从国家利益、社会利益、个人利益等角度进行推演，进而初步凝练耕地用途管制的总体法律本位观，以期为完善相关法律制度提供参考。研究方法：规范分析法、价值分析法、逻辑分析法。研究结果：（1）耕地用途管制法律制度按照管制目标和对象分为三个层次：耕地转为非农用地的用途管制、耕地转为其他农用地的管制以及不改变耕地地类的种植用途管制。（2）耕地用途管制涉及的价值取向和利益主体主要包括：国家利益、社会利益、个体利益，不同层次的用途管制虽均以粮食安全的国家利益为底层逻辑，但体现形式多元。（3）耕地用途管制的总体法律本位观可初步归纳为：以基于粮食安全的国家利益为本位，合理兼顾农产品的供需关系、国家重大项目建设、生态保护等重要社会利益，切实保障耕地权利人承包经营自主权、宅基地需求和粮食主产区居民基本生活福祉等个体利益。研究结论：完善耕地用途管制法律制度应当坚持以粮食安全国家利益为本位，健全社会利益的实现机制，强化个体利益的保障。

关键词： 法律本位； 耕地用途管制； 国家利益； 社会利益； 个体利益

中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）03-0020-08

切实保护耕地是我国的基本国策。迄今为止，我国业已形成以《土地管理法》等法律法规为主要载体的耕地保护法治体系，对于严守18亿亩耕地红线发挥了重要的作用。2022年，立法机关将《耕地保护法》列入计划交国务院有关部门起草，新法的制定实施必将成为耕地保护法治的又一次飞跃。耕地用途管制指国家为确保耕地资源总量不减少和有效利用，对耕地的用途进行限制的制度措施，是耕地保护的基础性法律制度之一，其如何定位、构建、优化始终是耕地保护法治建设的焦点问题。近期，针对耕地用途管制法律制度的健全完善涌现出一些研究成果，有的对耕地用途管制的法权基础进行了探讨[1]，指出耕地用途管制起源于公共地役权，应平衡公权和私权的关系；有的聚焦耕地“非粮化”问题，提出了解决国家耕地保护政策目标与种植主体经营权之间的矛盾法律规制途径的建议[2]。这些研究成果聚焦法律逻辑起点的探讨，将国家、个体等利益主体的博弈和协调作为完善耕地用途管制法律制度的重点，具有较好的借鉴价值，但在整体性、系统性、实践性等方面也有进一步深化的空间。法律的本位是指法律体系或者法律的一项法律制度，其应当遵循的基本观念、基本目的以及基本逻辑起点[3]，法律本位是法律底层逻辑形成的来源，是法律及具体制度协调不同利益主体诉求所秉持的价值观和基本准则。长期以来，健全耕地用途管制法律制度的焦点主要是更好地兼顾粮食安全、农民利益等不同利益主体的关系，其实质可归结为法律本位的确立及其在具体法律措施和利益关系中的运用方式，即法律本位观。本文将耕地用途管制制度作為整体，对“非农化”“非粮化”等不同层次的管控措施的底层法律逻辑及涉及的多元利益关系进行系统性的逻辑辨析，初步归纳和推演出耕地用途管制制度的法律本位观，并结合法律本位观提出完善耕地用途管制法律制度的具体建议，研究的方法和结论可以为《耕地保护法》立法和有关耕地用途管制法律制度研究提供借鉴和参考。

1 耕地用途管制的三个层次

用途管制是土地管理制度的核心法律制度。1998年我国修改《土地管理法》时将国家实行土地用途管制制度首次写入法律，明确严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。回溯其初衷，是在学习借鉴发达国家的做法的基础上，通过建立以刚性规划为核心的措施手段维护土地利用的公共秩序，确保土地权利的行使不给社会公共利益和他人利益造成损害[4]。我国土地用途管制制度建立以来，一直将保障农产品和粮食供给作为重点，制度设计以农用地转为建设用地管控为核心，并强调对耕地“实行特殊保护”的要求，彰显耕地实行有别于其他土地的特殊管制规则，这也是耕地用途管制的法律渊源。在此之后，《土地管理法》及其配套法规制度关于耕地用途管制的具体规则不断发展完善，从最初的非农建设占用耕地和永久基本农田管控为主，逐渐丰富完善为以耕地数量管控为核心，地类转换为标准，兼顾粮食等农产品生产分工的综合性制度。目前，耕地用途管制的法律制度按照管控目标和对象，可分为三个层级：耕地转为非农用地的用途管制、耕地转为其他农用地的管制以及不改变耕地地类的种植用途的管制。

1.1 耕地转为建设用地、未利用地的用途管制

《土地管理法》将土地利用类型分为农用地、建设用地、未利用地三个一级地类①。耕地转为建设用地、未利用地是逾越一级地类的用途转换，转换后耕作层等土地自然属性发生根本变化，土地功能无法继续兼容耕地原有的农产品特别是粮食生产功能，短期内不可逆转。其中，耕地转为建设用地主要是满足城乡建设生产生活的刚性需求，是长期以来耕地用途管制制度最主要的实践形式。《土地管理法》等法律法规在“农用地转用”的基本规则之上，还专门针对耕地提出了总量控制，占补平衡等特殊的要求，形成了比较完善的用途管制规则。耕地转为未利用地的情况则相对较为特殊，实践中主要是耕地因自然或者人为原因损毁且无法复垦，以及自然保护地等范围内的生态退耕等，其转用非常态化，法律未设置专门的用途管制规则，主要通过政府主导的土地调查、评价和规划调整等方式予以实现。耕地转为非农用地管制的核心是耕地数量管控，其逻辑起点主要是维护国家粮食产量的总体供应。

1.2 耕地转为其他农用地的用途管制

耕地转为其他农用地，主要是指耕地转为林地、草地、园地等仍然具备农业生产能力的土地类型，是农用地内部的二级地类转换。1998年修改《土地管理法》时明确禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，首次在法律层面设置了耕地转为其他农用地的用途管制制度，但其仅限于禁止耕地中永久基本农田用于林果业和挖塘养鱼，且没有相应的法律责任。2002年制定的《农村土地承包法》虽然明确土地承包人不得改变发包合同确定的具体农业用途，但也未明确违反约定用途的后果。正是由于长期以来法律制度的缺失，导致耕地流向其他农用地的现象愈演愈烈。2021年公布的国土“三调”数据显示，2010年以来的10年间，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化②。据此，2021年修订的《土地管理法实施条例》新增加了关于耕地转为其他农用地用途管制的规定，明确严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，首次将耕地转为其他农用地管制制度明确写入法规。2021年底，自然资源部会同有关主管部门印发文件③，重申永久基本农田不得转为其他农用地。针对永久基本农田之外的耕地转为其他农用地建立“进出平衡”制度，允许在耕地总量不减少的前提下对耕地和其他农用地进行转换。

耕地转为其他农用地与非农建设占用耕地虽然都是针对耕地数量的管制措施，但其逻辑与非农建设占用耕地不尽相同。从范围上看，允许转为其他农用地的耕地不包括80%左右的永久基本农田，其底数较少，且其原本即允许种植蔬菜等非粮作物，因而粮食产能权重相对较低；从转换后的影响来看，原耕地耕作层等土地自然属性虽然发生改變，但是改变程度和恢复难度较之建设用地显著轻微，一些耕地转为园地草地后属于即可恢复或者工程即可恢复的范畴，恢复后即可再次投入粮食作物生产，对粮食安全底线的冲击相对可控；而从转换结果来看，一些耕地转为园地、林地后可更好地兼容水果、菌类等可食用农产品的生产能力，是农产品供给的重要补充和调剂。因此，耕地转为非农用地管控虽仍应以国家粮食安全为逻辑起点，但其亦兼顾了农产品生产分工的经济逻辑。

1.3 耕地种植用途管制

耕地种植用途管控是指对既有耕地上种植作物的结构调整的约束措施。广义上的耕地种植用途管控也包括耕地转为林地、园地等其他农用地，例如耕地用于发展林果业，而狭义概念则是指不改变耕地属性的种植作物调整，如谷稻等主粮作物和蔬菜等之间的种植结构引导和调整，不涉及耕地数量和布局的变动。种植用途管制是比较新颖的概念，2020年国务院明确提出耕地中的永久基本农田要重点保障粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产①。2021年修订的《土地管理法实施条例》首次在法律层面提出了耕地种植优先序的概念，规定耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，这是耕地种植用途管制的法律渊源。目前，虽然“种植用途管制”暂时没有明确具体法律规则，但对其法律逻辑起点进行研判，其底层逻辑仍然属于粮食安全的范畴，但其表层逻辑将更为多元化，该制度的建立实施不仅将稳定粮食产量和结构，也将有利于“大食物观”下国民食物供给结构的优化，其对于调节“蒜你狠”“姜你军”等农产品价格周期亦有重要作用。

2 耕地用途管制制度的法律本位观

法律本位的命题自20世纪30年代提出，最初侧重于宏观层面法治精神和法律体系的探讨，焦点在于法治的逻辑起点是公民的义务或是权利，形成了义务本位观和权利本位观[5]等观点。随着我国法律体系的健全完善，法律本位的探讨亦开始向微观层面聚焦，讨论具体法律或者某项制度应当如何体现不同价值取向和利益诉求的优先序，更多地服务于具体法律制度的应用解释和制度修订等[6]，这在城乡规划、环境保护、历史文化保护等具体部门法领域已有先例。耕地用途管制作为具体法律制度，其建立伊始便面临不同利益关系的协调和平衡，严守国家粮食安全底线必须毫不动摇，合理的经济社会发展用地需要统筹兼顾，土地权利人的权利亦应予以重视。因此，合理确定耕地用途管制法律本位观，完善国家利益、社会利益、个体利益等要素的优先序和统筹协调机制，对于法律制度“实然”层面的完善和“应然”层面的跃升都具有重要意义。

2.1 国家利益

法律本位层面所指“国家利益”非泛化，其限定于涉及国防、外交、安全等国家主权方面的个别事项，不延伸成为广义“公共利益”“社会利益”[7]。国家利益本位，是以维护国家利益为基本任务和基本目标，其鲜明的特点是运用政府的权力追求国家利益最大化特别是确保国家和政权的安全。粮食安全是国家安全的重要组成部分，在《国家安全法》中已作出明确表述②，包括粮食的生产安全、储备安全、流通安全等。耕地用途管制事关耕地生产能力和产量之本，是粮食生产安全关键之所在，其制度设置的初衷和逻辑起点主要来源于国家粮食安全需求。因此，粮食安全国家利益是耕地用途管制最核心的法律逻辑，应然地为其本位。

国家利益的实现，在耕地用途管制法律制度的三个层次均得到充分体现，但具体形式有所不同。在耕地转为非农用地用途管制中，国家利益以国家强制力的形式直接出现。按照《土地管理法》等法律法规规定，耕地保有量和永久基本农田保护面积是刚性指标，由国家层面的规划确定并逐级分解下达，地方政府不得逾越，而具体建设项目涉及的耕地转为建设用地审批均必须由国务院和省级政府负责，这近乎现行法律制度设定的最高层级。而对于未经批准违法建设占用耕地的，除《土地管理法》的行政处罚措施外，《刑法》亦将其上升为刑事责任，设置了“非法占用农用地罪”。实践证明，这种基于国家利益本位的国家强制力也确实较好地保证了十八亿亩耕地红线的稳定。

耕地转为其他农用地用途管制中的国家利益仍然体现为国家强制力，但其聚焦于国家确定的耕地保有量目标和永久基本农田保护面积的实现，体现方式更加多元。法律层面绝对禁止占耕地约80%的永久基本农田转为其他农用地，避免对国家粮食安全底线造成冲击，并设置了严格的法律责任，这是国家强制力的直接体现。而对于永久基本农田之外一般耕地，国家利益则间接体现为耕地“总量平衡”的强制性要求，在总量平衡之下，现行法律政策并未要求局部“进出”调整必须经过行政机关审批同意，从而赋予了地方政府、农户在符合法律和规划的前提下通过经济、政策等手段自行调整耕地和其他农用地的自主权。

耕地种植用途管制目前尚未形成具体的法律制度，从其法律逻辑起点推演，主要是粮食和蔬菜等其他农作物的产能结构调整，涉及粮食生产安全，也属于国家利益的范畴。然而，种植用途管制并不改变耕地类型及相应的粮食生产能力，主要是从“大食物观”角度兼顾农产品以及粮食供给结构的优化，对于国家粮食安全底线的冲击相对可控。因而在市场经济的大环境下，似乎应对国家强制力介入耕地种植用途管制的深度持审慎态度，更多地利用经济、政策等手段予以调节。

2.2 社会利益

社会利益本位是指法律制度将维护社会经济总体结构和运行的秩序、效率、公平、正义作为优先序，从社会整体角度来协调和处理不同利益主体的关系，追求公共利益的最大化[8]。改革开放以来，诸如土地出让、环境保护等大多数经济、社会领域的法律制度都体现了社会利益本位[9]。社会利益本位映射到具体法律制度的主要表现是建立激励与约束并存的规则，促使各方社会主体为实现经济、环境等方面的共同利益努力，政府主要承担配置公共资源、维护社会秩序等职责，但不必然施以国家强制力。

耕地用途管制涉及社会利益必然首先服从国家利益本位，其实现不得突破粮食安全和耕地数量的底线。而在确保国家粮食安全的基础上，社会利益关注于公共利益的合理用地需求，诸如重大公共基础设施的需求、多元化农产品供给的需求，还涉及生态环境保护的需求等，其受益对象均为广义的社会民众，具有典型的公益属性。对于社会利益的实现途径，《土地管理法》等法律法规对确需占用耕地的建设项目设定了优先序，国家能源、交通、水利设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，经国务院批准后允许占用。而对于永久基本农田以外的耕地，国家有关部门通过《禁止供地目录》 《限制供地目录》①等政策层面的规定，禁止大型游乐设施、主题公园、豪华住宅等新占用耕地。 从上述规则可以看出，能源、交通、水利等重点建设项目关系到基本的民生和社会福祉，是重要的社会公共利益之所在，其优先序显著高于一般性的建设需求，仅允许这些项目占用永久基本农田，是在实现国家利益的基础上，兼顾社会利益的体现。

社会利益在耕地转为农用地和耕地种植用途管制中均主要体现为满足社会公众“大食物观”下的多元化农产品供给需求，还兼具促进农地集约节约利用和农产品价格稳定的属性。虽然其具体法律政策制度仍在探索，尚无明晰的转用规则，但对预期予以推演，在市场经济的大背景下，法律对涉及商品供需关系、产品价格等方面社会利益的手段较为灵活，既有必要的宏观调控机制作为保障，也有微观的激励约束机制予以引导，不必然设置审批、处罚等措施通过国家强制力手段予以实施，这“应然”体现在其预期的规则设置上。

耕地用途管制制度还涉及生态环境保护的社会利益，体现为退耕还林还草以及保护地内耕地的退出等，《退耕还林条例》等法规文件对不适宜的耕地有序退出作出了安排，其转用规则体现为政府层面的主导和实施。

2.3 个体利益

个体利益本位主要指法律在调整个体与社会、政府的关系中， 法以个体利益和权利为基础[10]，侧重赋予公民法人充分表达意思自治履行权利的自由，强调对个体权利的保护。我国现行民商法律制度大多体现了个体利益本位。

耕地用途管制制度中存在的个体利益同样不容忽视，其本质是耕地权利人自主利用耕地意愿的实现，可能为经济利益、居住便利等。耕地用途管制制度涉及“个体利益”范畴，既包括土地所有权人、承包经营权人等在内的公民、法人；也涉及社会群体，如利用耕地从事农业生产的群体；还可能延伸至粮食主产区居民等利益群体自主利用耕地满足生产生活的意愿。从法律渊源来看，《民法典》②赋予了土地的所有权人和承包经营权人等权利人自主利用耕地的基本权利，其对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，这既包括为满足权利人居住、生产需求等依法将耕地转为建设用地的权利；也包括权利人在农用地以及耕地内部的种植结构的调整等。《土地管理法》 《土地管理法实施条例》等法律法规对集体土地所有权人利用其耕地兴办乡镇企业、公共设施、建住宅等作出了保障，确保土地利用计划涵盖农村村民宅基地需求。而《农村土地承包法》①亦明确权利人在承包经营的耕地上有权自主组织农业生产经营并对产品进行处置，这些规定均可以体现出现行耕地用途管制制度对个人利益要素的保障。

显然，个体利益的实现不是无限度的，《宪法》规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利②。耕地权利人自主利用耕地的意愿受到了来自国家利益本位和社会利益的限制，体现在法律对耕地的所有权人和承包经营权等权利人擅自更改耕地属性设置了诸多严格的法律限制，例如要求村民修建宅基地不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和空闲地；禁止在永久基本农田挖塘养鱼等，都属于对耕地权利人自主利用耕地意愿的限制。而个体利益因受制于“国家利益”“社会利益”从而应获取的补偿，法律亦作出原则性规定，2021年新修订的《土地管理法实施条例》首次写入耕地保护补偿制度，体现了这一原则。

2.4 耕地用途管制的法律本位观

与宏观层面法律本位存在的权利、义务之辨的针锋相对不同，法律本位微观层面国家、社会、个体利益的个别冲突往往是远期利益与近期利益的矛盾，并不存在绝对的非此即彼[11]。 国家利益、社会利益、个体利益等不同利益要素可以在一个法律甚至一项具体制度中并存，而本位则体现为在其发生个别冲突时的优先序。因此，即使確定一种价值取向作为其整体的法律本位，也只表明其占主导地位，并不意味着对其他要素的彻底舍弃，存在着保留与让渡的问题。

毋庸质疑，耕地用途管制制度的法律本位是基于国家粮食安全的国家利益本位，当社会利益、个体利益与粮食安全国家利益的需求在出现个别矛盾时，则应然地以国家利益为优先序，并对社会利益、个体利益的实现进行约束。但在国家利益未做出强制性保留的领域，则也允许、鼓励实现社会利益和个体利益。在耕地用途管制中，粮食安全国家利益本位的体现形式呈现出不同特点：（1）国家利益本位在耕地转为非农用地用途管制中趋于绝对主导，社会利益和个体利益则几乎完全让渡于粮食安全国家利益。具体表现为，在建设占用耕地转用规则明确非涉及重大社会利益或者个人利益的建设需求，一律禁止占用耕地，仅对纳入规划的城镇发展、能源、交通水利以及农村宅基地等用地事项提供保障，且需要由省级政府以上的高层级主体审批。（2）耕地转为其他农用地的用途管制中，粮食安全国家利益仍然对社会利益和个人利益体现较强约束力，体现在其以国家确定的耕地数量总体平衡为前提，并绝对禁止占耕地数量约80%的永久基本农田转为其他农用地。而在国家利益做出保留之外的领域，如永久基本农田以外耕地转为其他农用地，国家利益本位对于社会利益、个人利益的约束程度显著降低，并未设置审批、处罚等约束，赋予实现社会利益和个体利益的充分空间。（3）不改变耕地属性的种植用途管制的具体制度内容目前尚未完全清晰，但其虽也以粮食安全国家利益为本位，却也同样肩负“大食物观”下生产分工的优化和价格宏观经济调控职责的社会利益。虽然其在必要时仍应让渡于粮食安全的国家利益本位，但由于不改变耕地属性和粮食产能，国家利益的体现保留理应被限制在少数情形，而基于市场规则的社会利益实现机制应当发挥更重要的作用，承包经营自主权等个体利益也应当更加予以尊重。

综上，耕地用途管制的总体法律本位观可以初步归纳为：以粮食安全的国家利益为本位，合理兼顾粮食以及其他农产品的供需关系、国家重大项目建设、生态环境保护等重要社会利益，切实保障耕地权利人承包经营自主权、宅基地需求和粮食主产区居民基本生活福祉等个体利益。

3 完善耕地用途管制法律制度的建议

耕地用途管制是耕地保护的核心法律制度之一，《耕地保护法》立法的启动，为耕地用途管制法律制度的自我更新和跃升提供了契机。在立法过程中坚持运用正确的法律本位观，使其更好地聚焦国家利益，更合理地兼顾不同利益主体的诉求，有助于形成更加高效、公平的耕地保护约束和激励机制，为新时代耕地保护提供坚实的法治保障。

3.1 坚持以粮食安全国家利益为本位

粮食安全国家利益是耕地用途管制制度的法律本位，需要在法律制度中一以贯之。在世纪疫情、俄乌冲突、人口达峰等因素共同作用下，我国耕地保护和粮食面临的形势更加艰巨。耕地用途管制法律制度的健全完善，必须仍然坚持以粮食安全国家利益为本位，必须仍赋予适当的国家强制力确保国家利益的实现。目前，法律中耕地和永久基本农田总量控制、农用地转用审批制度以及相应严格的法律责任等，经实践证明对严守耕地红线发挥了重要作用，有必要继续予以坚持。一段时期以来，一些地方政府认为严格的农用地转用控制导致新增建设用地供给不足，难以满足经济发展需求；《耕地保护法》起草阶段听取意见过程中，也有些专家学者建议“非粮化”管控措施对承包经营自主权的干预应当限制在一定范围，这些不同价值取向反映的客观问题，不宜简单理解为对国家利益本位的质疑，而应该在坚持国家利益法律本位的同时，思考如何通过合理的法律制度更精确高效地守护好粮食安全国家利益。粮食安全“国家利益”是耕地用途管制制度的法律本位，强化其本位是应有之义，例如耕地数量、永久基本农田数量和用途等确应纳入国家利益的范畴，并通过国家强制力予以保障，从而确保国家利益底线不受损。但同时，“国家利益”之影响力和约束力也应当是有界限、有底线的，不宜扩张其内涵将过多关联因素纳入粮食安全国家利益的范畴，增加其与社会利益和个人利益发生冲突的概率，泛化国家强制力，这在耕地转为其他农用地和耕地种植用途管控制度的法律规则制度中需要予以重视。

3.2 健全社会利益的实现机制

耕地用途管制中的社会利益包括经济利益、生态利益等，与人民福祉密切相关，需要通过建立高效地实现机制予以保障。首先，需要完善社会利益实现的优先序。现行法律制度已为社会利益的实现预留了适当的空间，而需要对社会利益的迫切性和重要性作出判定，并在转换规则中体现其优先序。目前，社会利益实现的优先序在建设占用耕地的领域比较成熟，其准入制度体现了对能源、交通、水利等设计国计民生的重大建设项目的优先保障，但近年来在煤矿、牲畜养殖等周期性行业用地保障方面也存在模糊空间，有必要根据经济周期等因素进行适当的优化和调整，以确保重要的社会公共利益能够较好实现；而在耕地转为其他农用地和耕地种植用途转换领域，转用规则的优先序目前尚不明晰，其作为农产品生产的宏观调控手段缺乏明确的目标引导，应依据产业政策尽快完善。其次，需要进一步健全实现社会利益的途径和机制。目前建设占用耕地领域实现社会利益的途径主要是高层级的审批准入，这在充分体现国家强制力的同时，也在一定程度影响社会利益实现的效率，有必要采取授权、委托等方式适当予以平衡；而对于耕地转为其他农用地和耕地种植用途转换，由于其社会利益主要体现为优化农产品供给结构，满足“大食物观”需求，这似应更多地采取宏观调控而非行政审批的途径予以实现，其管控手段也应当体现约束与激励并存的多元化理念，而不宜以约束为主，相应的途径和机制有待进一步建立。

3.3 强化个体利益的保护

耕地权利人自主利用耕地意愿的实现是耕地用途管制法律制度的个体利益之所在，是耕地权利人及农业生产从业者等广义利益群体的生产、生活的基本权利。从事粮食生产同样是一种自主利用耕地意愿，重视个体利益的保护，不是简单鼓励其将耕地转为他用，而是在合理兼顾耕地权利人、广义利益群体生产生活需求的基础上，激励其自主利用耕地从事农产品及粮食生产，这并非对国家利益本位的弱化，而是强化。首先，需要重视集体土地所有权、使用权、承包经营权等物权权利的保护，土地作为民法领域权利人基本的财产性权利，其自由行使应为常态，而受国家利益、社会利益等约束则为特例。因此，在坚持国家本位的同时，耕地用途管制的法律制度亦应当重申、明确耕地权利人基于物权的基本权利，保障其合理的居住需求和承包经营权等个体利益的实现，即所谓“公法”需适当“私法”化[12]。其次，健全完善耕地保护补偿机制。耕地保护补偿机制是因个体利益对国家利益和社会利益让渡的补偿，其虽然写入法规，实践中也有一些探索，但尚未形成完善的机制。建立耕地保护补偿机制的重要基础是明确补偿对象和主体，其实质是个体利益显著让渡于国家利益和社会利益后应当得到的补偿。因此，国家作为国家利益和社会利益的集合应当成为主要的补偿主体，耕地所有权、承包经营权等自主利用耕地权能受限的耕地权利人应作为直接的补偿对象，获得相应的经济利益；而耕地保护目标较高，承担耕地保护较重的地区，其因耕地用途约束导致的土地发展权受限，也同样应当作为补偿对象，国家可通过提升其区域公共服务、基础设施建设等方式间接实现。

4 结论

法律本位是法学理论研究的基础领域，内涵博大精深。耕地用途管制作为耕地保护的核心问题，法律本位观的运用贯穿其法律制度的制定、实施和优化调整各个环节，需要凝聚足够的共識。本文结合现行法律制度和耕地保护的实践，通过对国家利益、社会利益和个体利益等角度的分析论述，初步推演出耕地用途管制的总体法律本位观，以期为《耕地保护法》等法律制度的完善和实施提供参考。当前，耕地保护面临的形势严峻复杂，完善耕地用途管制法律制度必须坚持系统观念，在毫不动摇地坚持粮食安全国家利益本位的基础上，为社会利益和个体利益的实现预留合理的空间，从而更好地实现粮食安全与经济、生态等多目标的平衡。法律本位观以法律条款为实践载体，耕地用途管制具体法律制度的制定和优化调整需要结合社会、经济等逻辑，区分不同管制对象和目标，兼顾约束和激励机制，协调国家、社会和个体等不同维度的利益关系，从而作出合理的制度安排，引导各社会主体自觉保护耕地，合理利用耕地，保障国家粮食安全，巩固国家经济和社会的发展大局，这需要在当前探讨的基础上更多地集思广益①。

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Cultivated Land Use Control from the Perspective of Legal Standard

MA Xiaojun

（Department of Laws and Regulations， Ministry of Natural Resources， Beijing 100812， China）

Abstract： The purposes of this study are to focus on the legal standard in the legal system of cultivated land use control， and to deduce and demonstrate from the perspectives of national interests， social interests and individual interests， so as to preliminarily put forward the general legal standard view of cultivated land use control and provide a reference for improving the legal system. The research methods include normative analysis， value analysis and logical analysis. The research results show that 1） the legal system of cultivated land use control is divided into three levels according to the objectives and objects， i.e.， the control of non-agricultural land converted from cultivated land， the control of other agricultural land converted from cultivated land， and the control of land for planting purposes without changing cultivated land use type. 2） The value orientation and interest subjects involved in cultivated land use control mainly include national interests， social interests and individual interests. Although the national interests of food security are the underlying logic of different levels of the use control， the forms vary. 3） The general legal standard of cultivated land use control can be preliminarily summarized as follows. It takes the national interests based on food security as the standard， considers the important social interests， e.g.， the supply and demand of agricultural products， the construction of major national projects and ecological protection， etc.， and effectively protects the individual interests， e.g.， the cultivated land owners autonomy in contracted management， the demand for rural residential land and the basic well-being of residents in major grain producing areas. In conclusion， to improve the legal system of cultivated land use control， the national interests of food security should be taken as the legal standard， the realization mechanism of social interests should be improved， and the protection of individual interests should be strengthened.

Key words： legal standard； cultivated land use control； national interests； social interests； individual interests

（本文责编：仲济香）

①参见《土地管理法》和《土地利用分类标准》：农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地等；建设用地是建造建筑物、构筑物的土地，服务于居住、工业生产等用途，不具有农业生产特别是种植业生产所需的耕作层；而未利用地是农用地和建设用地以外的土地，包括荒山荒坡等四荒地和生态保护红线内的土地，其整体具备重要的生态功能。

②参见《第三次全国国土调查主要数据公报》：其中耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

③参见《自然资源部 农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（2021年）。

①参见 《国务院办公厅关于防止耕地“非糧化”稳定粮食生产的意见》（2020年）：永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。

②参见《国家安全法》第二十二条：国家健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，完善粮食储备制度、流通体系和市场调控机制，健全粮食安全预警制度，保障粮食供给和质量安全。

①参见《国土资源部 国家发展和改革委员会关于发布实施〈限制用地项目目录（2012年本）〉和〈禁止用地项目目录（2012年本）〉的通知》（2012年）。

②参见《民法典》第二百四十条：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

①参见《农村土地承包法》第十七条：承包方享有下列权利： （一）依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。

②参见《宪法》第五十一条：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

①本文撰写于《耕地保护法》起草过程中，魏莉华司长给予指导，李维兵、常江提供了建议。