以县城为重要载体的新型城镇化建设研究

文/中国城市发展规划设计咨询有限公司 刘 佳

0 引言

过去40年，我国经历了全世界最大规模的城镇化。1978—2020年，我国城镇化率由17.90%增长至63.89%，城市数量从不足200个增加至600余个。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》贯彻了中央城镇化会议精神，空间着力点涉及建设城镇体系优、功能互补强的城市群。《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》强调大城市与县城协调发展，突出县域的重要作用。2022年5月出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。本研究明确指出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

1 县城发展的重要性

深入了解“以县城为重要载体的城镇化建设”内容，包括城镇体系、城乡融合、扩大内需、美好生活保障4个方面。

1.1 城镇体系——县城是我国城镇体系的重要组成部分

县城在国家治理的建制史上历史久远，从古至今一直是最稳定的行政区划单元。在我国目前的城镇体系构成上，县城占重要地位，其对完善城镇体系发挥了重要作用。推进县城建设有利于引导农业转移人口在地城镇化，优化大中小城市与小城镇协调发展的城镇空间格局。

1.2 城乡融合——县城是城乡融合发展的重要支撑

县城是推动城乡融合发展的主阵地，是连接城市、服务乡村的天然载体，是推进城镇化的必然选择。推进县城建设有利于强化县城与周边城市融合与衔接，促进乡村发展和农业农村现代化。

1.3 扩大内需——县城建设是扩大内需的重要引擎

城镇化率达65%后，县级单元成为城镇化的重要构成。通过近几年的研究，学者普遍认为我国城镇化水平2035—2050年将达75%～80%，1.5亿～2.0亿人口进入城市，还有4亿多农民居住于乡村地区。以上数据代表了城镇化发展的趋势判断，未来人口将向大城市和县城两端集聚，县级单元将成为城镇化的重要载体与构成。扩大内需、促进形成强大国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择，推进县城建设有利于扩大有效投资和居民消费，开拓新的投资消费空间。

1.4 美好生活保障——县城建设是人民美好生活的重要保障

县城建设发展关乎城市乃至县域的民生质量，坚持以人为核心，掌握县城的发展规律，全方位统筹县城生态、生产、生活、安全4个方面的需要；完善生态绿地系统，依托山水林田湖草等自然基底建设生态绿色廊道，利用周边荒山坡地和污染土地开展国土绿化；加强历史文化保护，活化利用历史建筑和工业遗产，将文化基因根植于县城发展建设。

2 县城建设实施原则

明确规划引领县城发展，通过试点先行逐步落地。

1）规划引领 要坚持“一县一策”，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。

2）试点先行 做好时序、节奏、步骤安排。示范地区推动，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式。

3 县城综合诊断理念与方法

2020年党中央提出“城市生命体”理念，指明解决城市问题的科学路径。由“城市生命体”理念扩展至“县城”。在以县城为重要载体的城镇化建设中，应将县城看作生命体、有机体，从根本上把握县城的本质与规律，进而推动城镇化建设可持续发展。全面服务县城，为县城把脉，全面梳理、综合诊断评估县城建设发展现状问题和潜在亮点，依据评估提出县城建设策略，有序指导县城各功能版块发展建设。其中，诊断原则要具有生命体运行思维，考虑县城的运行系统，同时应具有提升县城的思维。诊断方式需考虑生命体修复路径，即县城的提升路径。

基于生命体理念的县城问题识别，需将县城病症分为单要素县城病症、单机能县城病症、综合性县城病症3个类型。

1）单要素县城病症 孤立要素的偶发性县城机能问题，如点状、偶发性的县城路面损坏，历史建筑陈旧、设施老化等。因属于少量、偶然情况，关联问题少，县城病症的成因易识别，故采用修缮、改造、增补等措施即有望治愈。

2）单机能县城病症 同一系统内，多要素关联发生的系统问题，如频繁发生的交通拥堵、县城内涝、大范围的某种服务缺失、频发的某种县域污染等。这类县城病症在本系统内可找到主要原因，识别问题发生在规划、建设、管理等环节，通过单系统内的整体梳理，适当关注与避免相关领域的连带影响，基本可以解决。

3）综合性县城病症 县城中2个或2个以上系统共同导致县城病症的综合性问题，如县乡发展失衡、资源枯竭、大片区职住失衡、中心区活力缺失等。此类综合性县城病症往往涉及复杂的规划建设问题，叠加社会经济发展问题，一朝一夕难以解决，需抽丝剥茧，仔细梳理其中脉络，抓住主要矛盾，找到恰当切入点，有序推进，逐步改善。

4 诊断建议

依据《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品生产区县城、重点生态功能县城、人口流失县城。针对以上5种类型县城，运用生态体的系统思维分别提出诊断建议。

4.1 大城市周边县城

运用县城“生命体”系统思维和县城综合诊断评估，构建循环经济体系，基于产业融合发展、全域旅游发展、特色小镇培育、田园综合体打造、园区转型升级等路径，并提供空间基础和空间路径，以提升功能对接，进而融入邻近的大城市及城市群。

以河北省保定市易县为例，其位于京津冀城市群范围内，保定市、雄安新区周边，属于大城市周边县城。易县优势资源包括京津冀城市群、京津冀生态廊道、优越的地理区位、丰富的旅游资源等。整体战略定位为“国家全域旅游示范区、京津冀绿色创新产业基地、京畿山水文化名城、雄安生态安全屏障”，目标愿景为“经济强县，闲适易州”（见图1）。规划伊始，运用县城提升思维，开展县域综合诊断，对产业功能进行分析，强调融入保定市全域旅游格局，新兴产业积极与北京、雄安新区对接。

1易县总体城市设计空间规划格局方案（图片来源：作者自绘）

1）空间 强调配套，老城突出文脉、宜居等属性，新城则为产业发展的重点区域，经开区发挥区域产业承接作用。

2）交通 强调连通性，提供可提升的空间路径，强调城市交通的景观风貌。

4.2 专业功能县城

运用县城“生命体”系统思维和县城综合诊断评估，建立专业功能区，充分发挥专业功能，协调保护与发展的关系，强化产业平台支撑，突出特色产业和支柱产业，打造特色发展路径，提高就业吸纳能力，提升人口聚集力和县城吸引力。

以浙江省义乌市为例，作为位于浙江省中部的县级市，由金华市代管，是专业功能县城的典型案例。义乌市的目标愿景为“世界小商品之都”，为实现此目标采取多元综合手段。

1）通过数字化措施，整体推进数字化转型，打造国家新型智慧城市。

2）通过城市空间结构优化，打造重点区域，形成现代化都市基础框架，全面提升城市能级，形成300万人口现代化都市基础框架。

3）通过城市交通系统完善提升，打造枢纽网络，港剧奠定全国性综合交通枢纽地位。

4）通过乡村振兴，实施农村有机更新，高质量推进乡村振兴，打造中国众创乡村。

5）通过文化振兴，实现历史文化、传统文化与现代文化的融合，突出国际商贸的现代气息与义乌古朴的小镇风韵。

4.3 农产品生产区县城

运用县城“生命体”系统思维和县城综合诊断评估，推动农产品主产区保护，强化循环经济，驱动产业融合发展，实现农业、工业、服务业互促联动，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

以山东省聊城市莘县为例，作为山东省聊城市辖县，位于山东省西部，是我国蔬菜大县、资源大县及人口大县，瓜果菌总量和规模常年稳居全国县城之首。其战略定位为“精细农品之都、创新发展高地、智慧生态之城”。县域综合诊断的切入点为区域、空间、用地、产业。

1）区域对接 延伸品牌产业链，深化与聊城都市区产业协同发展，建设食品制造等产业。

2）空间优化 将空间分区，中部为现代农业发展区，整体农业格局由碎片化向规模化转变。

3）用地整治修复 设置农业修复区，对受影响的农田、园地等进行农地修复。

4）产业发展 以国家级农业科技园区为依托，打造现代农业发展增长极，通过对优势产业的不断优化提升，打造蔬菜高科技示范区、优质果品标准化示范基地，使蔬菜大县走向全国。

4.4 重点生态功能县城

运用县城“生命体”系统思维和县城综合诊断评估，推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，通过EOD试点示范区、流域生态治理等，打造生态文明示范区，实现重点生态功能区安全屏障。

以云南省大理州南涧彝族自治县（以下简称南涧县）为例，其位于云南省西部，是国家重点生态功能区、全国绿化模范单位、云南省园林县城、云南省卫生县城。因有无量山国家级自然保护区、灵宝山国家森林公园、碌摩山古寺、石洞古寺、白云古寺等自然景观和人文景观，属于重点生态功能县城。

1）通过“三线划定”实现国家重要生态功能区的目标，划定空间保护边界，建立生态保护红线，做到应划尽划，将27.24%的国土划至生态保护红线范围内。

2）明晰无量山国家级自然保护区边界，进行以无量山国家级自然保护区为主的生物多样性保护。

3）确定空间保护指标，森林覆盖率从1984年的20.00%跃升至2020年66.67%。优化布局，扩大生态、农业空间，调整国土空间规划，将县城核心区寸土寸金的1600亩规划城市建设用地，全部调整为永久基本农田，加上前期保护的片区，纳入县城田园风光保护区的基本农田已达10000亩（相当于2/3个县城）。

4）加强生态修复，开展县城近山面山生态修复行动。产业发展结合生态优势，发展特色文旅和生态经济。推行城郊美丽村庄计划并采取相关绿色措施，以建制村为单元，连片推行山区农村生活污水零动力、低成本处理，采用尾水就地资源化回收利用新模式，大幅提升农村生活污水治理率。

4.5 人口流失县城

运用县城“生命体”系统思维和县城综合诊断评估，结合城镇发展变化态势，利用存量用地，开展县城有机更新，限制扩展增量用地，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

人口流失县城由于原因和情况各异，以多案例展开说明。通过对人口流失县城的综合诊断，开展策划研究与规划设计，明晰县城发展目标，运用生命体理念积极服务各级政府，开展县城全方位、全要素综合诊断治疗，对县城更新提出优化、调理和提升建议，以推动县城高质量发展。

4.5.1 利用资源转型发展

1）三亚 生态环境资源优势突出，利用海湾、沙滩等景观资源，立足于特色旅游业发展。

2）昆山 依托科技创新资源，以科技创新为第一发展动力，创办“出口开发区”，打造产业科创中心。

3）张家港 依托港市联动，通过港口物流带动经济外向发展，实现产业优化整合。

4）乌镇 发挥人文资源价值，将传统的市井文化融入空间塑造与景观提升，突出地域特色和历史文化。

4.5.2 盘活资源适度集中

1）扬斯敦市（美国俄亥俄州重工业城市） 通过有效治理城市环境，保持城市收缩过程中的活力。

2）富山市（日本北陆地方富山县中部的市） 方便市民生活，提高城市活力。

3）温哥华市（加拿大主要港口城市和重要经济中心） 以滨水公共空间系统改造为牵引，以滨水用地功能更新为核心，以交通系统改造为支撑，以社区建设和产业导入为动力，开展系统性更新活动。

5 结语

县城是国家治理的基石，是新型城镇化的重要载体。理解县城“生命体”的重要含义，以县城综合诊断为抓手，对县城病症进行系统分析，全面诊断、精准把脉、对症下药，才能促进县城健康发展。