跨境税费缴纳业务模式对比分析与对策建议

陈娜娜 姜 楠

（1.中国人民银行南京分行， 江苏 南京 210004；2.中国人民银行常州市中心支行，江苏 常州 213000）

一、我国跨境税费缴纳业务发展概况

随着我国对外开放的广度和深度逐步拓展，我国加速融入全球贸易体系，境外纳税人在我国境内的经济活动趋于日常化，税费缴纳场景更加多样化，由此对缴库电子化、办税便利化提出了更高的要求。为了适应环境的变化，提供更加优质的金融服务，我国跨境税费缴纳业务在制度建设、技术支撑、缴库币种、业务模式等四个方面不断突破发展。

1.制度保障日趋完善

2005年，在中国人民银行、财政部、国家税务总局联合制定的《待缴库税款收缴管理办法》中，第一次对“国外汇款方式缴纳税款”的情况明确提出了结汇后划入国库“待缴库税款”专户的规定。2008年，针对以国外汇款方式缴纳税款缴库这一特殊情况，三部委再次联合下发《采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》，强化对办理跨境汇款税费缴纳业务的指导。2019年，中国人民银行外汇管理局在《通过银行进行国际收支统计申报业务指引（2019年版）》中，针对采用国外汇款方式为境外纳税人缴纳、退付税款的情况进一步明确了具体申报要求。

2.科技含量逐步提高

2007年，财税关库银横向联网系统（以下简称“TIPS系统”）上线试点，实现了税费缴纳业务在财政、税务、海关、国库和银行之间的信息交互及业务处理，使税费缴纳从纳税人账户到缴入国库实现全程电子化，提高了国库资金运行效率，为纳税人提供了极大便利。经过多年的建设与发展，电子缴库业务、信息自动化传输及共享机制逐步趋于成熟，为电子化办理跨境税费缴纳业务夯实了基础，并提供了更多创新可能。

3.缴税币种愈发多元

随着中国经济的快速发展和对外开放程度的提高，人民币国际化进程逐步加快。2009年，我国跨境贸易人民币结算试点正式启动。2016年，人民币正式纳入IMF特别提款权（SDR）货币篮子后，境外使用规模大幅上涨，与此同时，跨境人民币汇款缴税业务及需求明显增多，中国公民赴境外工作但仍在境内缴纳社保等情况也屡见不鲜。税费申报时间短、成本低等优势使人民币逐步成为跨境税费支付币种的首选。针对跨境人民币缴税的研究也逐步增多，廖乾等（2020）基于粤港澳大湾区建设背景，从制度构建、路径设计、实施步骤等方面，分析展望了跨境人民币电子缴税入库模式。

4.业务功能更加完善

为更好满足纳税人缴税需求，保障预算收入按时缴库，各级国库持续深化税库银合作、丰富税费缴纳渠道、简化缴库流程，不断促进跨境税费缴纳与业务电子化相结合，部分地区国库先行先试，逐步探索形成了“跨境银行端查询缴税”“跨境银联电子缴税”“跨境实时扣税”等多种快速、便捷的跨境税费缴纳业务模式，大幅提高了跨境税费入库效率。理论研究方面，张欣（2022）分类解析了跨境人民币手工缴税入库、跨境人民币银联电子缴税入库、跨境人民币银行端电子查询缴税入库等模式的可行性，为相关业务在全国范围内的推广提出了合理建议。

综合而言，跨境税费缴纳与退付的业务需求和涉及币种对办理模式提出更高要求，但相关研究数量较少且集中于境外人民币缴纳模式分析，对于不同币种下跨境税费缴纳和退付的业务模式挖掘不够深入，研究的全面性不足。本文详细梳理了现有跨境税费缴纳和退付模式的业务流程，并将各模式基于不同维度分析比较，阐明了各种模式的适用条件和推广短板，据此总结了当前跨境税费缴纳和退付办理模式存在的不足，并提出了有针对性的对策建议。

二、跨境税费缴纳业务模式对比分析

1.常用缴库模式与流程

根据资金种类、业务办理电子化程度可将跨境税费缴纳入库业务分为四种办理方式，分别是传统纸质模式、银行端查询缴税方式、电子税务局银联模式、实时扣税方式。

（1）传统纸质模式

根据《采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》要求，纳税人可将税费缴纳至国库部门开设的“待缴库税款”专户。此种模式流程为：境外纳税人在申报后，根据税务部门提供的缴款信息，将款项汇入指定银行，指定银行将根据税务部门提供的纸质缴款书办理结汇和国际收支申报，并将税费资金缴入国库部门的“待缴库税款”账户或“待报解预算收入”账户，并同步传递纸质缴款书；出现多余资金时，指定银行将多余资金原路退回至境外纳税人账户；国库收到资金和纸质缴款书后办理入库，并向税务部门传递纸质缴款书回单。具体流程如图1所示。

图1 传统纸质模式缴库流程

（2）银行端查询缴税方式

随着国库业务量逐年增大、电子化程度越来越高，传统纸质模式流程复杂、耗时长的弊端愈加明显，为解决这一问题，部分国库尝试利用银行端查询缴税的方法实现跨境税款电子缴库，进一步提升业务效率。具体缴库流程为：境外纳税人在申报后，根据税务部门提供的缴款信息将资金汇入指定银行的“待报解预算收入”账户，并在汇款附言中写明收款国库、银行端查询缴税凭证号等信息；指定银行收到汇款资金后与税务部门进行核对，核对无误后进行结汇和国际收支申报，并同步发起银行端查询缴税，根据TIPS对账结果将税费资金缴入国库，多余资金则原路退回至境外纳税人账户；国库根据TIPS信息勾对入库后，向税务部门发送入库流水。具体流程如图2所示。

图2 银行端查询缴税方式缴库流程

（3）电子税务局银联模式

针对纳税人为个人的情况，基于互联网环境的电子税务局可以较为简单解决这一问题。具体流程为：纳税人在境外登录电子税务局，通过电子税务局申报后可直接选择银联支付，银联依据电子税务局传输的银行端查询缴税凭证序号、征收机关代码等信息发起银行端查询缴税，并通过银联国际按照当日汇率即时计算后对境外银联账户予以扣款，该方式省去了多余资金退回的必要；随后，银联按TIPS清算流程将税款划缴国库；国库根据TIPS信息勾对入库后，向税务部门发送入库流水。具体流程如图3所示，该模式是一种特定场景下的银行端查询缴税，仅可用于个人且支付限额在一定额度以下的税费缴纳。

图3 电子税务局银联模式缴库流程

（4）实时扣税方式

部分地区国库与税务部门强化合作，通过税务部门在指定银行开立的“待报解预算收入”账户，利用实时扣税方式办理跨境税款电子缴库。具体流程为：境外纳税人在申报后，根据税务部门提供的缴款信息将资金汇入指定银行开设的“待报解预算收入”账户，并在汇款附言中写明收款国库、征收机关等信息；指定银行与税务确认收款信息后，依据附言信息进行结汇和国际收支申报；税务部门确认到账信息后直接发起实时扣税指令，指定银行按照TIPS对账情况将资金划缴至国库；国库根据TIPS信息勾对入库后，向税务部门发送入库流水。具体流程如图4所示。

图4 实时扣税方式缴库流程

上述4种方式均适用于跨境人民币缴税业务，入库流程与外币缴库基本一致，省去了结汇和多缴税款导致的退回步骤，但在进行国际收支申报的同时需向跨境办报送人民币跨境收付信息。

2.各类缴库模式比较分析

在梳理模式流程的基础上，将上述4种缴库方式从业务适用广度、办理效率、制度依据、信息传递等维度进行比较。

（1）适用范围

四种模式均适用于外币和境外人民币，传统纸质模式要求商业银行具备结售汇功能即可办理，但需要传递纸质税票。银行端查询缴税方式和实时扣税方式的本质是国库部门和税务部门强化合作，通过指定银行开设的“待报解预算收入”账户，为境外纳税人提供跨境资金结汇落地，随后即可按规范的电子缴库流程将该资金缴入国库；但实时扣税方式下税务部门需要与指定银行签订三方协议，若相关账户无法满足要求则难以开展。电子税务局银联模式目前仅支持个人账户，企业用户无法办理，且该方式存在单日最大交易资限额，超限额的业务无法办理。

（2）办理效率

传统纸质模式需要纸质税票传递、缴库信息人工录入等操作流程，效率偏低、花费时间较多。银行端查询缴税方式和实时扣税方式节省了纸质税票传递流程，指定银行按照规范流程完成结汇、电子缴库等步骤即可完成入库，效率明显提升。电子银联模式借助银联跨境资金结算通道和电子税务局信息传输功能，实现了全流程电子化办理，基本无须任何人工辅助操作，效率进一步提升。

（3）制度依据

传统纸质模式完全遵循《采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》，制度依据最为充足。三种电子缴库方式依托于国库业务系统的发展和信息技术的提升，均在现有制度框架内开展，但相对缺少更为直接、明确的制度建设，有必要完善相关规章制度，进一步推广跨境税款电子缴库模式的运用。其中，实时扣税方式要求税务部门就其在指定银行开立的“待报解预算收入”与指定银行签订三方协议，制度依据相对薄弱。

（4）信息传递

传统纸质模依靠纸质税票传递入库信息，各项票面信息精准明确。其余三种电子缴库模式均通过TIPS系统传输信息，可准确获取库别、科目、级次等缴库要素，但在纳税企业的信息获取方面略有差异。其中银行端查询缴税与电子税务局银联模式相同，国库部门接收到的缴款人信息即为境外纳税人名称，其信息完整性最高；实时扣税方式中，由于扣税三方协议签订时使用的是“待报解预算收入”账户，因此，纳税企业信息会显示为“待报解预算收入”账户，与实际缴税企业存在出入。

综上，传统纸质模式适用面广，但效率和流程方面仍有潜力可挖；实时扣税方式充分利用现有国库业务系统，在完成指定银行账户设置的基础上即可为境外纳税人提供电子化、便利化的缴库服务，但入库信息完整性有待提升；电子税务局银联模式有效结合了银联跨境资金结算通道和电子税务局信息传输功能，但存在缴款账户种类和交易金额的限制。银行端查询缴税方式在适用广度、办理效率以及信息传递的完整性方面表现优异，综合评价更高。

三、跨境税费退付业务模式对比分析

1.现有退税模式与流程

目前，根据退付账户性质和退付流程区分，跨境税费退付业务主要可分为传统纸质退库和NRA人民币账户①电子退库两种模式。

（1）传统纸质退库模式

传统纸质退库模式是跨境税费退付最常见的模式。根据《关于采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》，跨境退税时由主管税务机关开具“税收收入退还书”，加盖“可退付外币”戳记，并根据境外纳税人缴纳的外汇税款比重注明退付的外币币种。国库办理退库手续后，将退库金额划转指定银行，由指定银行换汇后再汇划至境外纳税人账户。指定银行同时需根据外汇管理部门的规定，办理国际收支申报，若为跨境人民币，同时还需向跨境办报送人民币跨境收付信息。具体流程见图5。

图5 传统纸质退库流程

（2）NRA人民币账户电子退库模式

随着人民币国际化的不断发展，更多非居民企业选择在境内银行开立人民币银行结算账户，并通过NRA人民币账户办理跨境人民币缴税。针对此类账户，部分地区先行先试，成功验证了电子退税的可行性。具体流程为：纳税人向税务部门提出NRA人民币账户退税申请，税务部门审核后开具电子“税收收入退还书”，连同相关附件依托电子系统传输至国库部门，国库部门审核后将相关资金退付至NRA人民币账户，并将税务部门提供的业务办理说明书等材料作为办理国际收支申报的依据传递至开户银行，相关银行按规完成国际收支申报和人民币跨境收付信息报送。具体流程见图6。

图6 NRA人民币账户电子退库流程

2.各类退库模式比较分析

在梳理模式流程的基础上，从业务适用广度、办理效率、制度依据等维度比较两种退税模式，可以得出以下结论。

（1）传统纸质退库模式适用面广，但效率偏低

目前，国库系统的资金清算主要依托大、小额支付系统，并不接入办理跨境结售汇的国际资金清算系统，因此传统跨境退税必须预先退至指定银行、由指定银行换汇后再行退付。该种模式适用于所有跨境退税业务，业务适用性强，但由于涉及纸质依据传递、指定商业银行资金结售汇，办理效率相对偏低，且《关于采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》对于办理细节的规定并不明确，出于业务安全性考虑，采用此种模式办理的跨境税款退付相对较少，更多通过退至代理人境内账户的方式办理。

（2）NRA人民币账户电子退库效率更高，但适用范围有限

根据相关规定，NRA人民币账户的开户银行为中国境内银行，而相关银行应均已接入大、小额支付系统，从理论上讲，国库系统通过大、小额支付系统能够直接将资金退付至NRA人民币账户开户银行，相关银行无需结汇即可将资金落地至纳税人NRA人民币账户。换而言之，对于国库系统，向NRA人民币账户退税的业务流程可与其他境内账户退税一样，依托于我国退税电子化高度发展的系统支持，NRA人民币账户电子退库也得以成功落地。相较传统纸质跨境退税办理方式，NRA人民币账户电子退库无须再指定银行进行资金中转，有效减少中间环节、简化业务步骤、提升办理效率。但相关模式的适用范围具有明显的局限性，仅针对NRA人民币账户方可适用，且作为跨境税费退付的新模式，税务和国库部门向NRA人民币账户开户行提供的国际收支申报依据材料也有待在制度建设中进一步明确。

四、存在问题

综合当前跨境税费收入和退付的业务流程，在制度完善、流程优化、系统建设方面仍然存在较大空间。

1.法律法规有待完善

我国现行的跨境税费缴纳参考制度《采用国外汇款方式缴纳税款缴库有关事项的通知》《待缴库税款收缴管理办法》均为2008年以前制定，距今已超过14年。制度内容较为简易单一，如只对跨境汇款方式的处理作出明确规定，未对跨境人民币缴库形式进行拓展，特别是当前部分国库依托业务系统建设，不断推进跨境缴库业务创新，形成了相对成熟的电子化缴库模式，亟待在全国范围内形成满足业务发展、监督管理新需求的制度创新。跨境税款退付过程中，针对不同账户类型建议采取何种退付方式、提供哪类办理依据，也有待在相关制度规章中进一步明确。

2.流程设置仍需优化

传统的纸质外币缴纳模式下，国库“待缴库税款”专户全额收纳外币税款后，可能会因汇率波动出现税款结余或短缺问题，产生补税、退库等后续操作，无形中增加了各方业务工作量，降低业务效率，也增加了境外纳税人的纳税时间成本。在当前各类电子跨境税费缴纳模式下，指定银行暂收税款的“待报解预算收入”账户使用流程没有统一，也可能出现资金结售汇、长款退回等。跨境税款退付中税收收入退还书如何开具、信息如何传递至指定银行等流程不明确也限制了相关业务的开展。何进一步通过流程构建，减少缴税、退税的中间环节，并设置完备的监督管理体系，是后续流程优化的重点方向。

3.金融科技运用需要加强

当前国库业务系统与国际资金清算系统尚未直接连接，跨境税款的缴纳、退付较境内相对复杂。考虑到我国涉外经济贸易活动日趋频繁，在保障业务安全的基础上，有必要进一步强化系统设计，提升业务质效。与此同时，针对电子模式的推广，如何加强新业态下银行账户、资金流水、信息安全等方面的监督管理，确保国库资金的收入、退付及时到位，也是摆在国库、税务部门的新课题。

五、对策建议

针对当前业务开展中的不足之处，建议在制度、流程、风控等方面采取应对措施，进一步提升跨境税费缴纳的规范性、完备性。

1.修订完善业务制度

一是在跨境税费缴纳制度办法中明确缴库路径。从业务管理的角度来看，编制目的、定义、适用范围、职责、内容与要求等条款的内容应详尽完整，涵盖方式、过程、结果等环节的工作标准。二是建立业务办理资格认定制度。明确业务办理银行资质及申报条件，把好服务质量关；推进准入、暂停、退出管理及评价机制，明确各环节责任，保障跨境税款及时足额缴入国库，为纳税人提供业务便利和优质服务。

2.实施业务流程再造

分情况分类型对账户管理、业务流程、审核要素、路径实现、统计申报等进行明确。一是明确科目和专户的使用范围，以及外币汇款缴税结汇后长短款退回或补足的处理方式，避免因汇率变动增加额外工作量或换汇手续费。二是厘清跨境税费缴纳关键环节，适当调整跨境税款汇划范围，简化收付信息报送手续，缩短业务流转时间。

3.推动业务信息融合

一是全面评估整个资金划转流程及信息传递、传输过程中可能存在的风险隐患，深化全面风险管理理念，建立内控安全管理机制，打通跨单位、跨部门交互渠道，提升业务流转环节的监管效果。二是强化业务审核，打破单证审核传统思维，加强上游核实和下游跟踪，创新服务手段，完善服务内容，平衡好金融创新与风险防控之间的关系。

注释：

①根据《国家外汇管理局关于境外机构境内外汇账户管理有关问题的通知》，允许境内银行为境外机构开立境内外汇账户。本文中NRA人民币账户意指境外机构在中国境内银行业金融机构开立的人民币银行结算账户。