中国共产党党员权利保障制度建设的百年发展及经验启示

吴秀娟 禹竹蕊

(中共四川省委党校，四川成都 610072)

中国共产党历经百年风雨，推动党和国家的事业发展取得了历史性成就，这离不开全体党员的共同努力。中国共产党历来重视党员权利保障，梳理中国共产党的党员权利保障制度百年发展历程，总结其历史经验，有利于今后党员权利保障工作提质增效，更有利于全党上下团结一致、共同推进党和国家事业。

一、重视党员权利保障的双重逻辑

党员权利，是指党员按照党章的规定在党内享有的权利，具有鲜明的政治属性。重视党员权利保障具有深层次的逻辑，既是增强党员身份认知和发展党内民主的客观需要，又是马克思主义政党建设的必然要求。

(一)理论逻辑：党员权利保障思想是马克思主义理论的题中之义

马克思、恩格斯非常重视党员权利。1847年，马克思、恩格斯起草的世界上第一个无产阶级政党章程《共产主义者同盟章程》，不仅体现了党内平等互助的思想，还规定党员拥有一些选举权、表决权、监督权等民主权利，如“中央委员会得出席代表大会，但无表决权”[1]；1864年，马克思起草的《协会临时章程》又提出了“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[2]的著名论述，为我们对权利与义务关系的认识提供了科学的引导。列宁在继承马克思主义关于党员权利理论的基础上，对党员权利有了更深刻的思考和探索，认为党员应享有选举权、罢免权等权利，这些思考在其《罢免权法令草案》《关于党的建设问题》等文中均有体现。

中国共产党是在马克思主义建党学说指导下创立和发展起来的，并沿着马克思、恩格斯和列宁等伟大革命思想家关于党员权利理论脉络继续探索和创新，在实践中逐渐形成了许多符合中国国情富有创造性的理论成果。毛泽东将党员权利与党内民主、党内积极性联系起来，认为党员权利的行使视作党内积极性的重要表现。邓小平相当重视党员权利的发展，认为要以党的纪律和制度对党员权利进行保障。江泽民指出要以保障党员权利为基础，建立健全反映党员和党组织意愿的党内民主制度。胡锦涛强调通过提升党员的民主素养和党性来保障党员权利的实现。进入中国特色社会主义新时代，习近平总书记也多次强调要保障好党员权利，并提出了许多新理念新思想新要求。由此可见，中国共产党重视党员权利保障既是对马克思主义理论的一脉相承，也是马克思主义中国化发展的必然结果。

(二)实践逻辑：保障党员权利是党的建设和发展的现实要求

党员是党的肌体的细胞和党的活动主体，党的一切建设和事业的推动，归根结底都是要依靠党员的实践活动。党的路线、方针、政策最终要靠广大党员团结带领人民群众去贯彻落实，人民群众的意愿和诉求也需要广大党员深入群众去了解、去解决。因此，保障党员权利与党的建设、党和人民的事业发展密切相关。

1.保障党员权利是提升党员身份认知度的客观需要

党员身份认知是个体对于自身政治身份及背后的价值与含义的认识总和，包含消极或积极的意识与情感，时刻影响着个体的行为与表达[3]。党员权利一旦被忽视或被侵犯，可能导致党员对自身的政治身份以及党组织的认知产生偏差。保障党员权利的行使，可以使党员的主体身份和主体意识进行自觉塑造，在思想深处与党组织产生情感连接，增强党员身份的认同感和归属感，紧密地团结在党中央的周围，不断增强党的号召力、凝聚力和战斗力，永葆党旺盛的生命力。同时，党员身份认同还与党员先锋模范作用的发挥密切相关，党员权利得到行使与尊重，党员身份强烈的责任感和使命感会促使党员积极主动地履职尽责，发挥党员的模范带头作用，始终走在群众的前面，切实维护人民群众的利益，密切党同人民群众的联系，筑牢党长期执政的坚实根基。

2.保障党员权利是党加强自身建设的内在要求

保障党员权利是发扬党内民主、推进党的建设新的伟大工程的重要基础性工作。2020年新修订的《中国共产党党员权利保障条例》(以下简称《党员权利保障条例》)第四条规定要“将党员权利保障融入新时代党的建设”。党内民主是党的生命，保障党员民主权利是党内民主建设的逻辑起点和实践目的，也是夯实党内民主建设的重要举措。党员权利得到维护与尊重，党员就能充分行使自己的权利和表达自己的意愿，激发党员对党的事务的积极性、创造性，为党的事业积极献言献策，“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”[4]，使党从内部充满生机活力，促进党内形成积极健康的民主氛围。此外，党员权利得到保障，党员才能切实地行使自己享有的选举权、监督权、检举权等民主权利，才会在面对党内不良作风时敢于批评指正，面对党内特权现象敢于作斗争，不断消除侵蚀党健康肌体的“病毒”，为深入推进全面从严治党注入新动力，增强拒腐防变和抵御风险能力，永葆党的先进性和纯洁性。

二、中国共产党党员权利保障制度的百年发展历程

党员权利保障制度，是指以党章为根本的一系列确保党员各项权利行使的党内法规制度。它经历了一个漫长的发展历程。根据“有章可循、有规可依”的原则和党员权利保障内容所呈现出来的阶段性特征，中国共产党党员权利保障制度的发展演变可划分为五个不同的阶段。

(一)酝酿萌芽阶段：党的一大到党的七大召开前夕

1922年7月，党的二大通过了中国共产党的第一部章程，但未涉及党员权利方面的规定。从党的三大党章一直到党的五大党章，都只规定了候补党员的权利，没有关于党员权利明确的规定，例如五大党章的规定：“候补党员参加支部会议时只有发言权无表决权，但其义务与正式党员同，遇必要时得由市或县委员会决定允许其参加市或县党员大会，但无表决权。”[5]党的六大党章对党员权利只有一些零散的表述。至此，仍然没有言明正式党员的权利，但根据历次党章关于候补党员权利的规定可以推断出正式党员至少享有发言权、表决权、选举权和被选举权。1938年，毛泽东在党的扩大的六届六中全会上作《论新阶段》政治报告时，认为党员“提出问题、发表意见、批评缺点”以及“监督”等积极行为和党内民主发展密切相关，这体现了我们党对党员权利的认识达到了一个新的高度。1940年，党内文件《中共中央关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》首次明确“党务委员会”有“保障党员应有之权利，监督党员实行应有的义务”[6]的责任,展现了党员权利保障思想在党内文件中开始萌芽。

总体而言，建党初期，我国处于水深火热的战乱之中，党的主要任务是带领人民群众夺取政权并取得革命的胜利，客观环境和时代任务使党员民主权利无法得到充分的保障。同时，在共产国际的领导下，中国共产党对自身建设认识不足，对于党员个体来说更侧重于讲纪律、讲义务、讲服从，例如党的五大通过的《组织问题议决案》中就规定了“党部机关之一切决议及决定，调遣等等，应当绝对的服从，一切党员，不论其地位如何都应如此”[7]。在这个阶段，党员的民主权利是客观存在的，候补党员的某些权利在党章中已经出现，具有党员权利保障性的措施也在党内文件中开始出现，只是呈隐性状态。总之，党员权利保障思想的萌芽标志着党员权利保障制度建设已经有了一个良好的开端和起步。

(二)初步形成阶段：党的七大到党的八大

1945年5月，刘少奇在《关于修改党章的报告》中强调了党员的义务和权利的重要性；随后，党的七大通过了我们党自主制定的第一部党章，明确规定了党员享有以下四项权利，有“党内的选举权和被选举权”，可以参与党的政策实施问题的“切实的讨论”，还可以“向党的任何机关直至中央提出建议和声明”，在党的会议上可以“批评党的任何工作人员”[8]，这对发扬党内民主和保障党员权利具有重大意义。新中国成立后，随着党的历史地位的变化，我们党对自身的建设有了更高的要求。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出，“党在努力提高党员标准的时候，还必须要注意保护和扩大党员的民主权利”[9]。1956年，党的八大通过的《中国共产党章程》把党员权利由四条增加到七条，并对侵害党员权利的行为做出了明确规定，“如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分”[10]。

党章由党的全国代表大会制定和修改，代表党的最高意志，在党内具有最高效力和最高权威。党的七大党章首次以党内最高效力的法规明确了党员享有的具体权利以及相关措施，奠定了党员权利行使的坚实的制度基础，为党员权利保障制度发展提供了基本前提。八大党章第一次以党内法规明确了不尊重党员或侵犯党员权利会受到批评教育或纪律处分，为保障党员权利提供了最根本的制度依据，标志着党员权利保障制度初步形成，党员权利保障建设由此开始进入了规范化、制度化发展。

(三)发展停滞阶段：党的八届三中全会到党的十一大

1957年整风运动开始后，随着反右派斗争被严重地扩大化，党的八大党章关于保障党员权利的规定在后来的实践中并没有得到充分的执行，党员权利保障制度建设也面临挫折。“文革”期间，党员权利保障制度受到了严重的冲击和破坏，甚至九大党章完全取消了七大党章和八大党章对党员权利的规定，党的九大党章和十大党章有“中国共产党党员必须做到”的规定，却没有党员应当享有的权利，更没有关于党员权利保障的规定，党员权利保障制度建设就此而中断。邓小平在回顾这段历史时曾说“九大、十大搞的党章，实际上不大像党章，党员有什么权利和义务……都没有规定好”[11]。1976年至1978年，由于特定历史条件的限制，党的工作在徘徊中前进，十一大党章虽然规定“预备党员没有正式党员享有的表决权、选举权和被选举权”[12]，但是却没有对正式党员应当享有的权利作出明确规定，这期间党员的民主权利在实际政治生活中没有得到维护，党员权利保障制度也遭到了破坏，制度建设与发展一度停滞不前。

(四)恢复发展阶段：党的十一届三中全会到党的十八大召开前夕

党的十一届三中全会后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人认真地总结了党的历史经验，特别是“文化大革命”的惨痛教训，深刻认识到制度问题的根本性、长远性，深刻认识到制度建设在管党治党方面的重要性。1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》提出“各级党组织必须切实保障党员的各项权利，侵犯党员权利的行为，是严重违反党纪的”[13]。十二大党章对党员权利及其保障有了创新和拓展，在恢复了八大党章关于党员权利各项规定的基础上，新增了党员有权参加党的有关会议、阅读党的有关文件、接受党的培养和训练，并且规定了党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。这些规定从制度上保障了党员在党内不受职权大小、职务高低的影响，平等地行使享有的权利。1994年12月，第一部专门保障党员权利的法规即《中国共产党党员权利保障条例(试行)》开始施行，对党员权利内容、党员权利保障措施、党员权利保障职责以及侵犯党员权利的追责作了详细的规定。2003年12月，中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)都从纪律监督角度加强保障党员的基本权利，将“保障党员权利的情况”列为党内监督的一项重要内容，还对侵犯党员权利的行为作了处分规定。2004年修订的《党员权利保障条例》对保障措施、保障职责主体方面做了调整，党员权利保障规定进一步细化，使党员权利的行使更加规范化。十七大党章首次把“保障党员民主权利”写入总纲中，表明党对党员权利保障的重视程度进一步提升。

综上所述，在改革开放和社会主义现代化建设新时期，党员权利保障制度得到了恢复发展。党员权利保障制度建设在制度部署、保障力度方面的科学化水平不断提高，使制度内部相互衔接、协调统一，初步构建起了党员权利保障制度体系，党员权利保障制度建设进入系统化、科学化发展，为以后党员权利保障制度系统全面发展打下了坚实的基础。

(五)完善创新阶段：党的十八大至今

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续深入推进党员权利保障制度建设，在思想理论和实践领域不断开拓创新。十八大党章规定必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利。2016年，新修订的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》)还规定了党的基层组织必须监督党员切实履行义务，保障党员权利不受侵犯。同年实施的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也将“发扬党内民主和保障党员权利”明确列为党内政治生活必须坚持的重要原则之一。党的十九大召开后不久，习近平总书记主持政治局会议再次强调要保障党员民主权利。2020年12月，根据新的形势、任务和要求，中共中央印发了新修订的《党员权利保障条例》，在党员权利的具体内容、行使方法、保障措施等方面做了相应的修改，使党员权利保障规定更加全面系统，为党员权利保障制度发展提供了坚实的基础。

由此可见，新时代党和国家对党员权利保障制度建设高度重视，并全方位、多层次推动党员权利保障工作高质量发展。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，新时代党员权利保障的思想理论和制度措施得到了拓展深化，党员权利保障覆盖范围更加全面、内容更加细化详实、保障措施更加切实有效，党员权利保障制度结构更为完善、制度体系更加协调，标志着党员权利保障制度的系统化、法制化和科学化发展迈向了新阶段，为将来党员权利保障建设提供了全新的理论参考。

三、党员权利保障制度发展的经验启示

习近平总书记指出，“我们党抓党的建设，很重要的一条经验就是要不断总结我们党长期以来形成的历史经验和成功做法，并结合新的形势任务和实践要求加以创新。”[14]梳理中国共产党党员权利保障制度百年发展历程，这一制度经历了从萌芽形成到深化完善、从组织保护到制度保障、从碎片化到系统化的发展过程，虽遭受过严重挫折但始终蓬勃向上，形成了正反两方面的宝贵经验。

(一)厚植全党党员权利保障意识，形成良好的党内政治氛围

思想是行动的先导，只有从思想上认识到党员权利的重要性，全党上下才会形成尊重和维护党员权利的良好氛围，形成风清气正的党内政治生态，构建健康民主的党内政治生活，为推进全面从严治党提供良好的政治氛围和思想基础。

第一，加强党员权利保障的宣传教育，提升党员权利保障意识。宣传教育是提升党员权利保障意识的重要渠道，开展形式丰富多样、贴近实际的宣传教育活动，可以使党员权利保障观念深入人心，整体提升党员权利保障意识。百年来，我们党一直注重党员权利意识及权利保障意识的培养，通过宣传教育来“增高一切党员的政治知识”[15]。例如，延安整风运动有效遏制了党内宗派主义，使党员敢于发表意见、提出批评，发挥民主监督作用，推动党内形成了生动活泼、团结一致的政治局面，并使全党深刻认识到维护党员权利对于党的事业的重要性。《党员权利保障条例》也强调要“宣传党员权利保障方面的党内法规和政策要求，经常开展党员义务和权利教育”(1)《中国共产党党员权利保障条例》第40条规定。，以此强化党员的主体意识、责任意识。

第二，紧紧抓住领导干部“关键少数”，发挥好领导干部的示范带动作用。我们党历来重视“注意发现典型、凝练典型、发挥典型示范引领的作用”[16]，在提升全党党员权利保障意识和形成良好的党员权利保障氛围中，党员领导干部作为“关键少数”发挥着重要的领导作用、示范作用，不仅要公正职守，自觉遵守并严格执行党员权利保障方面的规定和措施，同时，还要以身作则，起好表率作用，自觉履行党员义务，正确行使党员权利，尊重党员主体地位，推进全党形成尊重和维护党员民主权利行使的良好氛围，促进党员权利保障工作的创新发展。

(二)遵循党员权利保障的基本原则，正确认识和准确把握党员权利保障

党的历史经验表明，对民主与集中、义务与权利等辩证关系的把握会深刻影响党和人民事业的发展，还会直接地影响党员权利保障工作每个环节的推进。为深入推进党员权利保障工作和确保党员权利正确行使，需要深化对民主与集中、义务与权利等关系的认识，准确把握这些辩证关系。

第一，坚持民主和集中相结合原则。坚持民主和集中相结合，就是充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来推进党员民主权利保障工作。建党初期，陈独秀、王明、张国焘等人曾在党内搞过家长制、一言堂，严重践踏民主集中制，使党员权利受到严重摧残，党一度面临严重的生存危机。事实证明，当民主与集中关系处理不好时，党内关系紧张，党的事业会遭到严重破坏。因此，要尊重广大党员在党的事业和党内活动中的主体地位，发挥党员的主体作用，同时又要遵循党性原则行使权利，最大限度激发全党创造活力。

第二，坚持义务和权利相统一原则。正确对待党员义务和权利的关系是保障党员权利行使的前提条件。行使党员权利与履行党员义务是不可分割的统一整体，如果把党员的权利和义务对立或割裂开，会给党的思想建设和组织建设带来极大的危害。新民主主义革命时期，党所处的艰苦革命环境和肩负的特殊政治任务，都需要高度强调党的组织性和纪律性，在处理党员权利与义务关系时，自然出现了“重义务轻权利”的倾向，“义务本位论”由此而生。但这并非意味着党忽视党员的合法权益，只是提醒我们，保障党员权利必须与履行党员义务相结合，坚持履行义务在先。广大党员要牢记自己的第一身份是政治人，主动履行党员义务和承担相应的责任，推进党的事业蓬勃发展。

(三)建立健全党员权利保障制度体系，增强党员权利保障合力

制度为党员权利的行使提供了最根本、最坚实的保障。我们党历来重视党员权利保障制度建设，新中国成立初期，党员权利保障制度的形成有效保障了党员权利的行使，党内民主高涨，并在党的八大达到了第一个高峰。党的十一届三中全会以后，我们党更重视制度建设，党员权利保障制度经历停滞后重新走上了健康发展的轨道。立足新形势新任务，党员权利保障制度仍需要与时俱进地发展和完善，构建全面系统的党员权利保障制度体系。

第一，建立健全党员权利保障制度。“健全党员民主权利保障制度”是我们党明确的任务和要求。目前，虽然我们党已经形成比较完善的党内法规体系，随着党的建设发展面临新形势新任务，仍需要与时俱进地修订和完善党员权利保障制度，确保党员权利保障制度的科学性、可操作性和协调性。首先，要增进党员权利保障制度的科学性和协调性，党员权利保障制度囊括内容较多，涵盖了13项党员权利和20项党员权利保障措施，确保党员各项权利与保障措施之间实现整体对应、有效衔接，使“具体保障什么权利”“谁负责保障党员权利”“如何保障党员权利”等问题都有章可循、有规可依，为落实多层次多渠道全方位地保障党员权利提供坚实的制度依据。同时，还要确保保障措施在实践中的可操作性，及时解决保障措施存在的问题和不足，完善权利保障措施，推动其制度创新发展。

第二，加强党员权利保障制度与其他党内法规制度的有机衔接，健全党员权利保障制度体系。党员权利保障制度体系是由党内各领域各层级的相关的法规协调组成的有机统一整体，需要加强法规制度之间有效的衔接贯通，才能发挥出整体效应。推进党员权利保障制度体系建设是一项系统且复杂的党内民主工程，党员权利保障制度作为党内法规体系中的监督保障类法规具有广泛性、复杂性，涉及中央、部委、地方不同层级不同位阶的多部党内法规，包括党员权利内容、党员权利保障职责主体、党员权利保障工作监督保障性的法规。其保障措施还涉及党务公开、党的组织生活、党内民主监督等多方面制度。因此，其特性就决定了构建系统全面的党员权利保障制度体系不是通过党规党纪简单地机械叠加，而是需要实现党员权利保障制度与其他相关性的法规制度，例如党务公开制度、党内民主监督制度等相互衔接、有机融合，实现以《党章》为根本，以《党员权利保障条例》为主干，《党内监督条例》《纪律处分条例》等为配套的内容科学、结构优化、协调贯通、运行高效的党员权利保障制度体系，为保障党员权利释放强大的制度合力。

(四)加强党员权利保障制度的执行落实，增强保障工作的实效性

制度的生命力在于执行，“一分部署还要九分落实”，党员权利保障制度唯有执行落实才具有实效性。“抓好制度执行这个关键”是我们党在长期制度建设实践中得出的重要经验，开始全面建设社会主义十年探索时期，党员权利保障制度在实践中并没有得到有效执行，甚至“文化大革命”时期还存在“制度失效或制度缺失”。进入新时代，我们党尤为重视制度执行力，对党内法规制度执行力的重视达到了一个新高度。目前，制度建设中“重制定轻执行”，实践中“制度失灵”“制度空转”的现象还在一定程度上存在，加之党内还是存在家长制作风、一言堂现象等不良因素也会影响党员权利保障制度的落实与执行。因此，党员权利保障制度建设仍然重在执行落实。

第一，强化制度意识，增强制度执行力。习近平总书记多次强调：“要强化制度执行力”，没有执行力，任何制度都将形同虚设。强化制度意识是提升制度执行力的前提，通过制度教育，涵养制度思维，维护制度权威，深化党内对党员权利保障制度的认同，形成高度的思想自觉和行动自觉，让党员权利保障意识内化于心并外化于行。此外，党员权利保障制度的执行落实还在于强化领导干部执行意识，执行意识很大程度上决定了制度实施的效果，领导干部要带头维护制度权威，做好党员权利保障制度执行的表率。

第二，强化监督追责，增强保障工作的实效性。制度的执行离不开责任担当，通过强化监督检查、严肃追责问责，压紧压实党委(党组)、纪委、党的工作机关、党的基层组织等主体职责，督促各个党组织、领导干部尽职担责。此外，还要加大党员权利保障制度执行的监督力度，习近平总书记强调要“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查”[17],用监督强化制约、用执纪划清底线、用问责传导压力，严肃查处违规违纪破坏制度的行为。如果执行监督不到位、违反查处不尽力，党员权利保障制度不“长牙”，党员权利保障制度就失去了最本质的保障价值。因此，要畅通监督举报渠道、丰富监督主体、扩大监督的范围、强化监督力度，构建起党内监督、民主监督、舆论监督等多层次全覆盖的监督体系，形成制度执行的强大推力，增强党员权利保障制度的执行力和实效性。

结 语

一百余年来，经过理论和实践的不懈探索，中国共产党在党员权利保障方面不但形成了具有中国特色的党员权利保障思想理论体系，也形成了具有中国特色的党员权利保障制度体系，为党的建设、党的制度建设积累了宝贵资源。以史为鉴，开创未来，站在实现党的第二个百年奋斗目标的新征程上，要继续稳步推进党员权利保障制度创新发展，发扬党内民主，推动新时代党的建设高质量发展。同时，广大党员也要树立正确的党员权利观，勇担时代大任，积极投身全面建设社会主义现代化国家的伟大实践，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。