地方师范生公费教育政策存在的问题及对策建议

郑再升

（韶关学院 教师教育学院，广东 韶关 512005）

农村师资的质量不高与数量不足成为制约农村教育发展、城乡教育均衡化的重要阻碍。为此，2007年5月，中断长达十年之久的师范生免费教育政策重新启动，提出了“学费减免、生活补助、就业安置、学历深造”等福利待遇。2018年7月，教育部将“免费教育”调整为“公费教育”，并对履约服务、违约处理等政策进行人性化调整。为扩大师范生公费教育政策的辐射范围，增强师资培养的针对性，各省纷纷出台符合本地教育实际的地方师范生公费教育政策，开启了我国农村师资有效配置的新时代。本研究基于地方师范生公费教育政策，分析地方师范生公费教育政策存在的问题，并为地方师范生公费教育提出相应对策。

一、地方师范生公费教育政策的发展历程

（一）从免费到收费：高校师范教育收费政策的演变历程

从《奏定优级师范学堂章程》（1904）规定师范生“可享受公费待遇”起，至《高等学校收费管理暂行规定》（1996）的颁布，实行了近百年的师范生免费教育的局面被打破，我国高校师范教育进入收费时代。但是，基于“成本与收益”的综合考量，优秀学子报考师范专业意愿不强［1］等问题逐渐凸显。据统计，师范教育收费后，师范专业第一志愿报考率不足10%［2］，这一问题伴随着我国城乡二元结构的“非均衡发展”而逐渐进入政府与学界的视野。

农村偏远贫困地区师资匮乏问题是促成国家重新出台师范生免费教育政策的另一原因。新中国成立以来，民办教师作为中坚力量一直是农村偏远贫困地区师资补充的重要来源。鉴于民办教师教学水平参差不齐，教育部对农村民办教师提出了“培、升、转、辞”的出路去向，至2006年教育部清退了44.8万中小学代课教师。因此，补充农村师资力量的诉求也间接地促成了2007年国家师范生免费教育政策的出台。

（二）从免费到公费：国家师范生公费教育政策的价值转向

为进一步平衡中西部与东部地区教育发展差距，吸引优秀人才从教，2007年5月，师范生免费教育政策在六所部属师范大学重新启动，提出了“学费减免、生活补助、就业安置、学历深造”等福利待遇。随后，为进一步扩大师范生免费教育政策的辐射范围，《关于深化教师教育改革的意见》（2012）中提出“发挥示范引领作用，鼓励支持地方结合实际，实行师范生免费教育制度”。2018年7月，教育部将“免费教育”调整为“公费教育”，并对履约服务、违约处理等政策进行人性化调整，至此，全新的“公费师范生”时代开启。

从“免费”到“公费”，这一字之差体现了对政策文本的进一步细化与修改，具体包括：一明确了中央政府承担费用的责任与内容；二是动态调整公费师范生的生活补助；三是服务年限由原来的十年调整为六年，农村中小学服务时间也调整为一年［3］。表述的不同还体现了师范生培养价值的变迁，具体包括：确立了师范教育的公共性质以及政府对于公共责任的承担义务，切实提高教师的社会地位和职业声望［4］。

（三）从国家到地方：农村师资队伍补充路径的定向化培养

总体上，政府部门、专家学者、社会人士、培养院校、家长、学生等对于国家师范生公费教育政策给予了极大的肯定。这一政策回应了人民群众对于优质教育的不懈追求，缓解了贫困学子上大学难以及欠发达地区师资紧缺及教师专业素质较低等问题［5］。但是，国家师范生公费教育政策的执行效果并没有预期中的良好。大量的调研数据显示，一方面在校生乐教意识不强、从教动机功利、学习积极性不高；另一方面，尽管有大量毕业生到西部地区或者返回生源地就业，但是真正回到乡镇及以下或贫困偏远地区中小学校的毕业生比例极小，在解决农村地区师资紧缺的问题上发挥作用有限［6］。为此，有研究者提出，仅在六所部属院校开展师范生公费教育政策存在潜在的教育不公［7］，政策的最终落脚点还是应该在地方院校［8］。

在中央政府的支持鼓励和广大学者的强烈呼吁下，地方师范生公费教育政策开始实行。据统计，当下全国至少有30个省份［9］已经出台相关政策文件、或在部分地方师范院校单独招生，以“定向培养乡村教师、全科师范生、藏汉双语定向师范生免费教育”等名义，通过免学费、学费补偿和上岗退费等方式，实行地方师范生公费教育，地方公费师范生已经成为农村师资队伍的重要力量。除了依靠师范生公费教育政策外，各省市也在探索不同的农村师资补充路径，如“特岗计划”“学费代偿”“西部计划”“三支一扶”等农村教师补充渠道，都是基于农村教育现状与师资队伍结构而构建的本土化师资补充机制［10］。

二、地方师范生公费教育政策的特点

我国各省份甚至各县区教育发展状况差异较大，因此由地方院校实施师范生公费教育在解决农村地区教师队伍素质偏低、结构失衡等问题上更能够贴近实际，起到“对症下药”的效果。近些年，适合本地区的师范生公费教育政策在各省不断出台。总体来看，地方师范生公费教育政策具有如下特点。

（一）培养目标精准，改善本地区农村义务教育实际问题

地方师范生公费教育政策立足本地农村教育实际，以本地师资培养和教育质量提升为抓手，目标明确有针对性，更有利于提升师范生公费教育政策执行的效率。地方院校作为公费师范生的培养单位，能立足本地教育实际与教育需求，因地制宜制定科学的公费师范生培养方案，使毕业生更有针对性地契合当地教育需求，解决师资配置的结构性问题［5］。比如少数民族较多的青海省、广西壮族自治区多培养本地教学需求的双语教师，以促进少数民族地区的教育发展与民族团结。部分地区如江苏省、陕西省为推进学前教育事业协调发展，提出专门培养幼儿园男教师，以此改善教师的性别结构。总之，地方公费师范生基本上都实行订单式培养，实现计划性与指令性相结合的“自产自销”师资配置模式，提升农村偏远地区师资供需的匹配性，增强师范生公费教育政策的效能［11］。

（二）“以县为主”的招生计划模式更贴近实际

六所部属师范大学招收公费师范生在招生人数及专业、岗位需求及就业安排等工作上主要与各省级教育部门对接，难以解决偏远贫困地区师资紧缺问题。而地方师范生公费教育政策基本上都规定了省级政府的责任，要求省级教育部门汇总各县域农村师资短缺情况后与地方院校沟通并制定招生计划。这种“以县为主”的招生机制能够精准把握当地师资队伍建设情况，使招生人数更加契合实际情况。“以县为主”的招生模式也更能强化公费师范生为农村教育服务的义务与责任，政策就业指向性更加明确，更具农村紧缺师资直接补充与配置的政策效能［12］。

（三）重点培养小学全科教师与短缺学科教师

地方师范生公费教育政策主要为了解决农村师资紧缺问题，因此，多地如山东省、河南省、湖南省、浙江省、广东省等均明确提出培养小学全科教师与短缺学科教师。这种培养模式更能突显农村教育的特殊性、针对性与整体性，在农村师资紧缺的前提下保证公费师范生的全科教学能力，精准匹配农村师资需求现状。当然，这也对培养院校提出了更高的要求，高校应根据小学全科教师的特点制定富有特色的培养方案与实践教学活动，着力推动这一目标的实现。

三、地方师范生公费教育政策存在的问题

地方师范生公费教育政策实施至今，地方公费师范生已然成为各地农村教师补充的重要来源，这极大地改善了城乡师资结构失衡的状况，与国家公费师范生相比，他们的从教意愿更高［13］。但是由于各种现实原因，地方师范生公费教育政策还处于起步阶段，部分省份至2018年才开始推行本地的公费师范生培养计划，且有的招生规模较小，招生专业有限。在施行中既存在与国家师范生公费教育政策执行中的类似问题，也有因地方局限而形成的个别问题。主要表现在以下几个方面。

（一）地方师范生公费教育政策顶层设计不完善

1.招生制度设计不科学

招生制度设计不科学主要体现在：第一，招生过程中性别失衡严重。一项对江西省部分学校的调查发现，当前培养的定向公费师范生中，近95%的学生是女性，不利于农村师资队伍的性别结构比例［14］。如果在招生阶段能够科学合理设置男女比例，则能够极大地改变现有农村师资队伍性别结构严重失衡的问题。当然这种男女比例的设置并不是一种性别上的歧视，更多的是考虑到工作的现实需要［15］。尽管有部分省份招收公费师范男生，但是这种情况毕竟只是少数。

第二，招生区域设置不够科学合理。由于大部分省份属于“自产自销”的招生模式，因此，师资配置较齐全、教学质量较高的地区，学生较容易考上公费师范生；反而是教学条件较差、师资紧缺的地方，学生更难考上公费师范生。这影响了公费师范生到农村从教的“回流”数量，难以实现缓解老少边穷地区师资力量缺乏的教育功能。

第三，招生形式单一，缺乏全面综合素质考核。当下，尽管有部分地方公费师范生以自主招生形式录取，但总体上仍然以高考成绩为主，选拔标准单一。固然，高考成绩可以衡量考生的知识储备和智力水平，但难以测出考生的从教动机、职业认同等内在情感信息，学生的综合素质无法得到全面体现，难以选拔到优秀的教师“苗子”。

2.培养过程中的“进退机制”缺失

当前，大部分省份地方师范生公费教育政策都是在国家师范生公费教育政策的基本框架下根据各地的实际情况进行的调整［16］。保证地方公费师范生规模的稳定性、减少学生的流失率，成了地方公费师范生培养过程中首要关注的问题，由此带来生员质量不合格及从教意愿不强却无法退出、优秀且有强烈从教意愿的学生反而无法进入的情况。封闭化的培养模式可以通过最安全的政策设计来保障一定的政策效果，但同时也造成了政策效力的缩水和教育资源的浪费［17］。地方公费师范生的学业成绩低于非公费师范生、公费师范生学习积极性不高以及职业认同感低等问题比比皆是。因此，当前地方公费师范生培养过程中“进退机制”缺失，严重影响了地方公费师范生的培养质量。

3.对专业发展缺乏制度设计

当前，国家公费师范生经考核合格，可录取为教育硕士专业学位研究生。但是地方师范生公费教育政策由地方设置，无法和教育部的“硕师计划”相衔接，且大部分省份未能结合地方实际出台地方公费师范生攻读硕士学位的管理办法，造成地方公费师范生专业发展空间受限，不利于激励地方公费师范生长期在农村从教，这也成为地方公费师范生违约现象严重或者服务期一满就跳槽的重要原因。

（二）地方政府配套措施不完善

当前地方政府对师范生公费教育的配套政策特别是经费支持力度不足，严重影响了政策的执行效果。鉴于地方师范生公费教育政策利益群体多元，价值取向存在一定矛盾和冲突，在政策执行过程中难免出现相互推诿的情况［18］。地方师范生公费教育的经费主要由地方政府承担，而经费具体由哪一级政府负责以及各级政府之间的分担比例问题在各个地方差异较大，可能导致有些师资急缺的地方由于经费困难而无法申报更多名额，结果师资得不到补充。地方公费师范生毕业后的工资待遇、工作条件能否得到保障亦需要地方政府财政的支持。

（三）培养院校之间缺乏竞争机制

从当前各省份的师范生公费教育政策中可以发现，地方公费师范生培养院校的确定是经过申请和评选的，培养院校一旦确定，将在很长时期内缺乏退出与增补机制，导致培养院校之间缺乏必要的竞争，以及缺乏第三方机构对培养院校的监管和督促，存在部分培养院校在申请完成后并不能保证以地方师资结构需求为依据调整专业设置，而是以已有的培养能力和专业发展定位为依据设置和调整学科和专业，这种情况严重影响了地方公费师范生的培养效果［19］。

四、完善地方师范生公费教育政策的对策建议

（一）完善地方师范生公费教育政策的顶层设计

1.科学设计地方师范生公费教育政策的招生与分配制度

第一，加大地方师范生公费教育政策的宣传力度。师范生公费教育政策宣传不到位会影响学生的报考意愿，以往研究也表明学生的政策认知情况会影响到学生的报考意愿［20］。因此，各培养院校和省市教育部门要加强对师范生公费教育政策的宣传力度，特别是对农村偏远地区的宣传，应采用多手段、多渠道向考生宣传政策的基本内容，增进学生对政策的了解程度，明晰公费师范生的权利和义务，减少考生由于不了解政策而盲目填报的现象，将违约事件发生率降至最低，从源头上防止因为不了解政策而退出师范生公费教育报考的情况。例如可以通过拍摄宣传片，深入中学进行政策讲解以及高考志愿填报指导等，多渠道加强对师范生公费教育政策的宣传，在全社会层面营造尊师重教的良好氛围，激发公费师范生的职业情感，提高学生对乡村教师身份的认同感和荣誉感。

第二，完善地方师范生公费教育政策的招生选拔机制。加强师范生公费教育政策的宣传仅仅是有可能净化公费师范生的报考动机，而要从源头上挑选出真正乐于长期从教的学生还必须完善师范生公费教育政策的招生录取机制。在选拔环节上应进行调整，可以采用自主招生的办法，由招生院校组织专门人员对报考公费师范生的学生进行面试考核，进行教学潜能及教育热情的评定和判断，综合考虑学生的家庭情况、个人兴趣、个性发展、职业认同等方面，以此挑选出符合条件的学生进入公费师范生培养计划，而不是只通过高考成绩进行录取。

第三，改革地方师范生公费教育政策的毕业分配制度。当前大部分省份地方公费师范生的毕业分配制度都是遵循“从哪来回哪去”的分配方案，这种定向培养的方式可以确保学生回到生源地从教，保证农村师资的补充。但是这种分配方式以及财政支持模式可能会导致某些贫困地区因财力问题而无法补充师资。因此，改变地方公费师范生回生源地就业的方式，实现省域内合理流动，引导公费师范生到省内最需要的地区任教，还可以根据其就业所在地经济发展水平和教育发展实际，对不同区域内公费师范生的服务年限进行调整，实现“哪儿需要到哪儿去”［17］。

2.建立地方公费师范生培养过程中的“进退机制”

打破地方公费师范生培养过程中的封闭性，建立合理的“进退机制”。对于无法达到学业要求或无意从事农村教育工作的公费师范生，可以退回已享受的补助后在校内转专业，建立合理的退出机制；而对于有志从事农村教育工作的非公费师范生可通过竞争进入公费师范专业学习并享受相应的优惠政策，减少因学生违约带来的教育资源浪费，保证优质的公费师范生生源，将地方师范生公费教育改造成一个开放、动态的培养项目［19］。但流动过程中的名额要以公费师范生的退出数目为依据，保证公费师范生总数的动态平衡，在增强政策灵活性的同时保持政策本身稳定性与公费师范生招生培养规模的平衡［21］。其实关于公费师范生的“进退机制”，国家师范生公费教育政策文件中早已提及并实施，因此建立地方公费师范生培养过程中的“进退机制”有法可依，并不困难。

3.完善地方公费师范生专业发展的制度设计

合理保障地方公费师范生专业发展权利，完善公费师范生的进修制度，让优秀学子安心留在乡村任教非常重要。可以在提高违约成本的前提下建立合理的公费师范生考取研究生制度，将各地师范生公费教育政策与国家的“硕师计划”衔接起来，建立健全专门面向公费师范生的教育硕士培养计划，允许部分有学术志趣与研究能力的学生考取全日制研究生，为赴偏远地区任教的公费师范生提供专业发展机会，如广东省于2018年开始在全国率先实施公费师范生全日制硕士培养政策［22］。

（二）明确地方政府职责，加大师范生公费教育政策经费投入

目前地方师范生公费教育的经费来源主要是各级地方政府，国家很少有额外投入。地方公费师范生毕业后主要任教偏远农村地区，而基础教育作为一种正外溢性很强的地方性公共产品，建议国家给予一定的经费支持。应完善中央、省、市成本分担机制，特别是针对一些老少边穷地区，地方（县级）政府财政比较困难，很难拿出额外经费用于师资培养。同时，确保经费投入的可持续性，通过建立地方公费师范生生均拨款的增长机制，为地方公费师范生的培养提供经费保障。

提升乡村教师的待遇，在地方财力承受范围内，加大对乡村教师福利待遇的政策倾斜，减轻乡村教师生活压力，鼓励和激励优秀教师长期在基层从教。忽视乡村教师的实际生存状态，空谈乡村教师队伍建设，就不会吸引优秀的高中毕业生报考公费师范生［23］。设立地方公费师范生的奖励基金，鼓励优秀学子积极报考，激励他们毕业后投身农村教育事业；打破单一的工资梯度序列，试行根据教师短缺情况以及任教学科特性调整基本工资以及额外补贴，可以借鉴韩国和澳大利亚的经验，对愿意长期留在农村偏远地区任教的公费师范生，给予一定的“偏远地区津贴”［24］。

（三）建立对承担培养任务高校的动态评估与惩处机制

对承担地方公费师范生培养任务的高校实行动态评估。按照地方公费师范生培养的要求细化各项内容和指标，制定科学的评估指标体系，组织第三方机构定期对培养院校资格进行评估，根据评估结果决定培养院校的进入和退出。对于那些积极培养公费师范生的高校，省级教育主管部门在下年度分配公费师范生培养学科、专业和名额时给予适当倾斜；对于那些没有将主要精力放在培养公费师范生的高校，要削减一定的指标［24］。通过动态评估和进退机制的建立，避免地方院校在培养过程中的惰性和随意性，确保公费师范生的培养质量。

作为培养地方公费师范生的院校，应改革和创新人才培养模式，培育学生从事乡村教学情感动力。一方面改革地方公费师范生的教学体系，完善人才培养方案。人才培养方案的制定要注重其定向服务于农村学校的专业取向，开设乡村教育特色课程，增设乡村名师专题、乡土资源专题等相关课程与讲座，使学生深入了解乡土文化，激发乡村教学情感动力，坚定扎根乡村的教育信念［25］。另一方面，为地方公费师范生构筑全方位的校内外实践模式。鼓励引导学生参与师范生的课后教学实践活动，组织各种技能竞赛，如师范生教学技能大赛、“三笔”字比赛、主持人大赛、即兴演讲等，在活动中提升学生的师范生教学实践能力。同时，利用专业见习、教育实习等方式，组织学生走进农村学校，了解农村学校教学与乡村教师工作的实际状况［26］，增强地方公费师范生对乡村教师职业的认知，培育他们从事乡村教学的情感动力。