俄联邦自然保护检察院：生态保护检察监督专门化的新探索

刘洪岩 叶楠

【内容提要】自然保护检察院是俄联邦检察机关体系重要的专门组成部分，其设立不仅标志着俄罗斯生态法治专门化检察监督的特色道路之肇启，同时开启了全球生态治理检察制度革新之先河。20 世纪60 年代，在全球生态危机的背景下，生态状况恶化对人类未来构成了严重威胁。80 年代末，随着工业化的迅速发展，苏联的生态状况急剧恶化。基于此，苏联陆续在生态状况面临严重威胁的地区设立自然保护检察院，对自然资源利用和保护、生态环境状况及侵犯公民生态权的生态违法和犯罪行为实施检察监督，并赋予检察机关对上述领域的监督检察权。自然保护检察院经历了从苏联到俄罗斯联邦两个维度的赓续发展，其在生态保护领域的职能活动受到俄联邦宪法和一系列规范性法律文件的保障。当下，依据管辖范围的大小，俄联邦将自然资源检察机关分为州（联邦主体）级和区（市）级两级自然保护检察院，并严格确立了二者内外部职权范围。

一、俄罗斯联邦自然保护检察院的设立进程

俄罗斯联邦自然保护检察院设立的法律依据是《俄罗斯联邦检察院法》，其中第11 条规定，专门检察院一直是俄联邦检察院系统中不可分割的一部分1Федеральны закон «О прокуратуре Россиско Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1 (ред.от 30.12.2020).https://fzrf.su/zakon/o-prokurature-2202-1/。俄罗斯的专门检察院系统包括军事检察院、地铁检察院、自然保护检察院、运输检察院以及对社区矫正机构中法律遵守情况进行检察监督的检察院等，这些专门检察院的设立主要基于以下理由：在不受国家领土划分影响的特定法律关系领域行使检察职能2Специализированные прокуратуры.https://isfic.info/nadzor/grigs13.htm。其中，自然保护检察主要负责监督生态保护领域立法的实施情况，其主要特点是拥有跨区域的监督权。俄罗斯自然保护检察院的设立经历两个阶段。

（一）探索阶段：苏联时期（1960 —1991 年）

20 世纪60 年代，在全球生态危机的背景下，生态状况恶化对人类未来构成了严重威胁。苏联拥有丰富的自然资源，此时也开始重视自然生态环境保护问题，尝试在检察机关系统内设立专门的自然保护检察院，其主要任务是协调自然保护领域的活动，负责对生态环境保护和自然资源利用立法的实施情况进行检察监督，从而遏制生态领域的违法犯罪行为，为俄罗斯联邦公民创造一个安全、良好的居住环境，防止不合理利用自然资源带来的负面影响。

随着1977 年《苏联宪法》的通过，环境保护和合理利用自然资源成为确保良好生活条件并维护当代利益和后代可持续发展国家政策的主要方向之一。根据《苏联宪法》第一章第18 条规定，为了苏联当代和后代人的利益，应保持空气和水的清洁，确保自然资源的再生，改善人类环境。这标志着苏联已经开始重视环境保护问题，意识到必须采取措施保护生态环境以避免对自然资源的浪费3Конституция (Основно Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977).http://k.sssr.su/1977/4/，并将其上升到宪法保护层面。

1979 年《苏联检察院法》扩大了检察官在监督协调活动中的职权。为确保包括环境保护领域在内的法律秩序4О прокуратуре СССР: закон СССР от 30.11.1979 г.http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1793，需要建立一个跨部门检察机关来解决生态保护领域的诸多问题，故此，1985—1990 年期间苏联建立了专门的自然保护检察院，这是对环境保护立法执行情况进行监督的一种新方法。

1986 年2 月28 日根据苏联总检察长的命令，俄罗斯苏维埃社会主义共和国率先成立了贝加尔湖东部和贝加尔湖西部自然保护检察院。此外，还设立了里海流域检察院和里海流域自然保护检察院（该检察院是当今俄罗斯联邦自然保护检察院的前身——作者注），负责监督萨哈林州、堪察加州以及哈巴罗夫斯克边疆区的生态状况1Официальны сат Волжско межрегионально природоохранно прокуратуры.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp/about-the-proc/history。

自然保护检察机关自设立起就多措并举，在预防和打击生态违法和犯罪方面取得了显著效果，积累了丰富的实践经验，获得了积极的社会评价。例如，哈巴罗夫斯克边疆区区际自然保护检察院发现，“远东森林工业联合公司”的工作存在重大问题，该公司有人违反森林法中关于木材可持续利用的规定，而公司也没有采取措施追究违规人员的责任。边疆区区际自然保护检察院依法对这一问题进行了检察监督。里海航运公司船舶每年的排污行为给当地造成超过60 万卢布的损失。里海流域自然保护检察院成立后针对该种行为予以打击，到1987—1988 年，排污行为就完全停止了2Медведев В.，Широков В.Природоохранная прокуратура: Опыт и проблемы// Социалистическая законность，1988.№ 6.。苏联自然保护检察机关的工作人员十分关注地质勘探工作对极北地区造成的生态问题。例如，1988 年阿尔汉格尔斯克地质勘探队的活动导致两个湖泊被石油严重污染，对自然造成的损害总额约达73 万卢布3Симонов А.Н.Крани Север: проблемы экологии// Социалистическая законность，1989.№ 12.。鉴于上述情况，阿尔汉格尔斯克州涅涅茨自治区检察官А.Н.西蒙诺夫在1989 年提出，应当建立一个北方自然保护检察院，以确保对苏联极北地区生态立法执行情况进行有效监督。由于一些原因，该提议没有落实，直到2017 年俄联邦总检察院才决定成立这样的检察院4Генпрокуратура РФ создаст полярную прокуратуру в связи с развитием Арктики.http://tass.ru/obschestvo/4131033.https://tass.ru/obschestvo/4131033。

针对生态领域持续存在的问题以及国家机构在自然保护活动中存在的重大缺陷，1988 年1 月7 日苏联部长会议颁布了《关于国家自然保护事业的具体改革》的决议，规定了生态环境保护活动的关键领域范围，保证有效协调所有机构实施对生态环境的监督和保护活动。还提出在保护各类自然资源领域中推广和应用科技进步成果，加强生态保护领域的国际合作，从根本上改进生态教育，培养人民爱护自然资源的意识和情感5О коренно перестроке дела охраны природы в стране: Постановление Совета Министров СССР от 07.01.1988 г.http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=770#aCJdWHT4eHSY7gmk1。

20 世纪90 年代初，伏尔加河流域的污染导致沿岸城市生态指标急剧下降，苏联政府于1990 年4 月27 日根据苏联总检察长的命令在加里宁市（现称特维尔市）设立了苏联境内首个流域检察院——伏尔加河专门自然保护检察院（相当于州级检察院），还在加里宁、切博克萨雷、萨马拉、喀山和乌里扬诺夫斯克等城市设立了12 个区际自然保护检察院。次年年底，设立了梁赞区际自然保护检察院，为伏尔加河专门自然保护检察院的第13 个成员1Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp。

为了保障生态保护领域国家机关的有效合作以及实现打击生态保护领域违法犯罪的目的，苏联国家自然保护委员会主席于1990 年6 月11 日发布了一项《关于苏联国家自然保护委员会下设机构与苏联检察机关在对自然保护立法遵守情况以及刑事犯罪材料进行国家监督方面的合作》的指示。该文件规定，自然保护委员会在确认生态犯罪有关事实后，有义务在10 天内向检察院提交有关生态犯罪的材料，以便对犯罪嫌疑人提起刑事诉讼2Указание Госкомприроды СССР от 11 июня 1990 года № 8.«О взаимодествии органов Государственного комитета СССР по охране природы с органами Прокуратуры СССР при осуществлении государственного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства и разрешением материалов об уголовнонаказуемых нарушениях».https://studizba.com/files/show/pdf/59214-6-dissertaciya.html。

尽管政府采取了上述措施，但在工业化快速发展的背景下，苏联生态状况恶化的趋势并未得到明显改善。苏联解体前，其生态系统面临严重危机，约40%的国土面临环境性状改变的威胁，不利的生态状况对居民的健康产生不良影响。当时，约70%的冶金和燃料动力综合企业、60%的木材工业、80%的化学工业危害环境3Хорос В.Г.，Красильщиков В.А.Постиндустриальны мир и Россия .М.: Эдиториал УРСС，2001.С.218.。虽然苏联政府也关注国家的生态状况，截至解体前已经设立了100 多个自然保护检察院（其中约2/3 的检察机关设立在俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国内），但自然保护机构的监督效果日渐呈现出力有不逮的趋向，玩忽职守成为环境行政工作中的顽疾。大多数自然保护检察机关的工作也存在严重疏漏：预防和宣传工作水平低下，对涉嫌生态犯罪的官员没有及时追究责任；调查持续时间过长；检察官在对法院审理此类刑事案件进行监督时缺乏坚定性和原则性。

（二）发展完善阶段：俄罗斯联邦（1992 年至今）

转型以来，俄政府非常关注生态保护领域的检察监督，其面临的重要任务之一就是改善国家生态状况。

1992 年颁布的《俄罗斯联邦检察院法》进一步规范俄联邦检察机关的活动。根据该法第1 条，俄联邦检察院的法律地位被界定为“代表俄联邦对其领土上现行法律的执行情况进行监督的集中统一的联邦机关体系”。同时，对“一般监督”的概念界定为“对地方代表机关、权力执行机关、管理机关和监督机关、法人、社会团体、公职人员执行法律的情况以及遵守法律的情况进行监督”1О прокуратуре РФ: ФЗ от 17.01.1992.№ 2202-1.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/。检察机关监督活动的优先方向之一即是对生态保护领域的检察监督。

俄联邦政府认为，自然保护检察院的工作是利用各种法律手段对特定领域进行监督，其目的是预防犯罪行为，制止违反环境保护立法的行为以及消除造成犯罪的原因，依法追究犯罪者的责任，采取措施补偿环境遭受的损害。同时政府对现有自然保护检察院做出一系列调整：1992 年3 月，撤销里海北部水域检察院，更名为阿斯特拉罕区际自然保护检察院，将伏尔加河下游水上检察院更名为伏尔加格勒区际自然保护检察院，并将这两个区际自然保护检察院纳入伏尔加河自然保护检察院体系内，成为其下辖的第14 个和第15 个区际自然保护检察院22011 年6 月3 日，俄联邦成立了马里区际自然保护检察院，至此，伏尔加河跨地区自然保护检察院系统基本形成，共由16 个区际自然保护检察院组成，而马里区际自然保护检察院是其下辖的第16 个区际自然保护检察院。Мариская межраонная природоохранная прокуратура.http://mari-el.gov.ru/prprok/Pages/about.aspx。1998 年1 月26 日，根据俄联邦总检察长第34 号命令，将伏尔加河自然保护检察院正式更名为伏尔加河跨地区自然保护检察院3Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.。

到2000 年，俄联邦在生态保护领域的工作已初见成效。这不仅得益于自然保护检察院的监督活动，还得益于俄罗斯对这类检察院在打击生态领域违法犯罪方面发挥作用进行的广泛科学论证及在工作中对科学方法的不断探索和采用。2000年上半年，俄联邦曾对自然保护检察院数量进行调整，缩减区际自然保护检察院数量。但后来，鉴于俄罗斯各地生态领域的法治状况改善并未达到政府期待的目标，2008—2010 年，俄联邦又在阿尔汉格尔斯克州、沃罗涅日州、基洛夫州等地新设立了14 个区际自然保护检察院4Государственны доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающе среды Россиско Федерации в 2010 году".https://bibl.gorobr.ru/cache/medialib2/7d479e70d79eb40e/book.html#。

俄联邦总统于2012 年4 月30 日批准《2030 年前俄罗斯联邦生态发展领域国家基本政策》，将对生态的法律保护确立为国家最重要的战略任务之一，合理地将生态保护置于国家战略的优先地位1"Основы государственно политики в области экологического развития Россиско Федерации на период до 2030 года"（утв.Президентом РФ 30.04.2012）.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129117/。

然而，俄罗斯一些地区的生态状况仍然堪忧。根据俄联邦自然资源与生态部发布的《2017 年环境状况与环境保护国家报告》，有44 个城市（占定期监测大气污染指数城市总数的21%）的空气污染指数被评估为高和非常高；全俄约有12%的城市居民长期生活在重度空气污染之中。采矿冶金企业、石化工业设施以及能源工业设施所在地区的生态状况不容乐观。根据生态指数，集中了国家大部分人口、生产能力和最具生产力的农业土地（约占领土总面积的15%）的生态状况被评估为“不利”2Государственны доклад Министерства природных ресурсов и экологии РФ «О состоянии и об охране окружающе среды Россиско Федерации в 2017 году».М.: Минприроды России，НИА-Природа，2018.。俄联邦自然保护检察院面临着艰巨的任务。

2017 年被俄联邦政府确定为“生态年”，开展一系列活动，人们对解决生态领域问题重要性的认识有所提高，民众越来越关注保护自然生态环境和保持物种多样性等问题。流经多个国家的阿穆尔河流域的生态状况一直是国家关注的重点，2017 年3 月14 日根据俄联邦总检察长的命令，成立了阿穆尔河流域自然保护检察院3Приказ Генпрокуратуры России от 14.03.2017 N 11-ш "Об образовании Амурско бассеново природоохранно прокуратуры".http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=703540#H2YY WHTMG4ayoAK8。

此外，为了加强对贝加尔湖自然保护区和安加拉河流域内环境保护立法遵守情况的监督，有效实施《俄罗斯联邦贝加尔湖保护法》，并保护公民享有良好环境的宪法权利，2017 年12 月1 日成立了贝加尔湖跨地区自然保护检察院4Бакальская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/bmtp。

目前，自然保护检察院几乎遍布整个俄罗斯，其中，有3 个属于联邦主体级别，有70 多个属于区（市）级别，其中8 个隶属于贝加尔湖跨地区自然保护检察院，16 个隶属于伏尔加河跨地区自然保护检察院，其余的分散在各个联邦主体内。可以说，“强化环境保护领域的检察监督制度和落实检察应对措施”是自然资源利用领域国家政策中最重要的组成部分5Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологическо доктрине Россиско Федерации».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_92097/。俄联邦检察机关在维护国家利益、尊重公民基本权利以及加强生态保护领域法治方面发挥着重要的作用。

二、俄联邦自然保护检察院活动的法律基础

为了明确界定自然保护检察院对环境保护立法执行情况进行检察监督的对象、范围、目标和任务，有必要对俄罗斯联邦自然保护检察院活动领域的法律法规基础进行一下梳理。概言之，俄联邦自然保护检察机关活动的法律依据包括以下几个方面：

（一）《俄罗斯联邦宪法》

根据《俄罗斯联邦宪法》第9 条的规定，自然资源作为俄联邦境内居民生活和进行各项活动的基础，应当合理利用并加以保护。并且，（私人的、市政的、国家的）自然资源所有者的任何经济活动不仅不能损害生态环境，也不能侵犯他人的合法利益（第36 条）。同时，所有俄罗斯公民均有义务保护生态环境，爱惜自然资源（第58 条）。《俄罗斯联邦宪法》第42 条赋予所有俄罗斯公民良好生态权、获得生态状况信息权以及因生态破坏损害其健康或财产的求偿权1"Конституция Россиско Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями，одобренными в ходе общероссиского голосования 01.07.2020).https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/。确立了爱护环境和合理利用自然资源的基本原则，从宪法层面肯定了公民的生态权，表明俄联邦对环境保护和合理利用自然资源的重视。《俄罗斯联邦宪法》中有关环境保护的内容是俄联邦自然保护检察院设立及运作的法律基础，是其检察监督工作应当遵守的基本原则。

（二）《俄罗斯联邦检察院法》及其他组织管理条例

根据1992 年《俄罗斯联邦检察院法》第17 条第1 款的规定，检察机关的工作由俄联邦总检察长的命令、指示、指令、条例和工作细则进行规定。此外，《俄罗斯联邦检察院法》第18 条规定，所有下属人员必须严格服从俄罗斯联邦各主体检察长发布的各类指令2О прокуратуре РФ: ФЗ от 17.01.1992.№ 2202-1.https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/。该法是规范所有类型检察院的总纲领，规定了检察机关的一般任务。自然保护检察院必须严格按照《俄罗斯联邦检察院法》开展生态保护领域的监督活动，但其具体任务则由其他规范性法律文件以及俄联邦总检察长的命令、指令、公文和其他文件规定。所有任务都与《俄罗斯联邦环境保护法》规定的自然保护的主要任务密切相关。

俄联邦总检察长签署的对环境保护立法执行情况进行检察监督的命令有：《组织对俄罗斯联邦各主体国家权力机关和地方自治机关规范性法律文件的合法性进行检察监督》（2007 年10 月2 日），《组织对法律实施、尊重人权和公民权利与自由的检察监督》（2007 年12 月7 日），《组织对企业活动主体权利的遵守情况进行检察监督》（2008 年3 月31 日），《关于划分地区检察院、军事检察院和其他专门检察院检察长的职权范围》（于2019 年8 月21 日最新修改），《组织对预防和消除自然和人为紧急事件的立法实施进行检察监督》（2011 年2 月10 日），《组织对环境保护和自然资源利用法律实施进行检察监督》（2014 年4月1 日），《关于加强对林业领域预防、侦查、披露和调查犯罪的法律实施的检察监督》（2014 年6 月9 日），《关于俄罗斯联邦各主体检察院和自然保护检察院的管辖权的地域划分》（2018 年6 月13 日）等1Приказы Генерального прокурора Россиско Федерации от 02.10.2007 г.№ 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственно власти субъектов Россиско Федерации и местного самоуправления»;от 10.03.2011 г.№ 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычаных ситуаци природного характера и их последстви;от 07.05.2008 г.№ 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_73311/。

此外，俄联邦总检察长于2007 年7 月12 日签发的第195 号命令第9 条规定，各自然保护检察院检察长必须在考虑到每个地区生态状况的基础上，对该地区环境保护立法的执行情况进行有效监督2Приказ Генерального прокурора Россиско Федерации от 07.12.2007 г.№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов，соблюдением прав и свобод человека и гражданина».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_75181/。根据俄罗斯联邦检察长2014 年1 月4 日第165 号命令的规定，检察院负责监督环境保护立法（包括有关大气保护、地下土壤、野生动植物、自然资源的合理利用、工业安全、生态鉴定、特别自然保护区等领域的立法）的执行情况，并监督国家权力机关、地方自治机关和经济主体对预算立法的执行情况3Приказ Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающе среды и природопользовании».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_167178/。

《俄罗斯联邦检察院法》以及上述组织管理条例是自然保护检察院进行检察监督以及划分同一联邦主体自然保护检察院与地区检察院职权范围的基础。

（三）俄国内的生态保护法律法规

俄联邦自然保护检察院检察监督活动最主要的法律基础是俄国内生态保护领域的法律法规，特别是2002 年版《俄罗斯联邦环境保护法》，该法规定了环境保护的原则和宗旨，以及俄联邦各个机构、公民和社会团体在环保方面的职权、权利和义务。该法成为俄联邦制定环境政策、维护生物多样性、合理利用自然资源、协调经济发展与保护环境之间关系的基本法，涉及对象广泛，包含多种自然资源。该法第6 条规定，俄联邦主体的自然保护活动包括：确定主体区域内环境保护的主要方向；对经济活动和其他活动进行国家生态监督；登记对环境产生不良影响的客体；编写红皮书等。此外，该法进一步阐释了公民的生态权，规定每个公民都对自然灾难和技术事故灾难享有知情权，并有权对环境污染造成的损害提出赔偿要求。依照宪法规定的公民生态权，公民不仅有权获取有关的生态和环保信息，还可以起草、讨论、通过和执行某些对环境具有影响的项目的决策，并对有关项目进行后续监督1Федеральны закон "Об охране окружающе среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (последняя редакция).http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/。

除《俄罗斯联邦环境保护法》外，俄还颁布了一系列环境保护领域的法律法规 ：自然资源保护法律规范（涉及土地、森林、大气保护、野生动物保护、生物安全、水资源、矿产资源的法律）；特别自然保护法律规范（《俄罗斯联邦生态鉴定法》《俄罗斯联邦特别自然保护区法》）；环境保护行政法规（《2025 年前俄罗斯联邦生态安全战略》《2030 年前俄罗斯联邦生态发展领域国家基本政策》等）2数据来源为“一带一路”生态环保大数据服务平台网站，http://greenbr.org.cn/cms_zcfg.cms_zcfg.do?country=16；其他法律部门中的生态规范（《俄罗斯联邦刑法典》第26 章的“生态犯罪”、《俄罗斯联邦行政违法法典》第8 章的“自然资源保护和利用”）3刘洪岩：《俄罗斯联邦生态立法的法典化》，载《求是学刊》2009 年第2 期。。

（四）生态保护领域与俄有关的国际条约

在推进国内生态保护检察监督体系化、系统化的同时，俄罗斯还通过参加一些国际组织以及与其他国家签订双边或多边协定积极努力融入国际生态共同体。1992年在里约热内卢举行的联合国国际会议上，俄罗斯签署了《生物多样性公约》4Федеральны закон от 17.02.1995 № 16-ФЗ «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии».http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15582/及《气候变化框架公约》5Федеральны закон от 04.11.1994 № 34-ФЗ «О ратификации рамочно Конвенции ООН об изменении климата».https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15721/。1997 年在日本京都召开的京都气候峰会通过了《京都议定书》，该协议规定发达国家和经济转型国家有义务减少或稳定温室气体的排放1Киотски протокол к Рамочно конвенции Организации Объединенных Наци об изменении климата(подписан в г.Киото 11.12.1997).https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml，俄罗斯作为主要缔约国之一，积极参与并承担相应的国际减排任务。此外，俄罗斯还在双边和多边条约框架内与中国、英国、德国、丹麦、加拿大、美国、法国、日本等国家以及亚美尼亚、白俄罗斯等独联体国家开展生态保护领域的国际合作。

应当着重指出的是，《俄罗斯联邦宪法》第15 条确立的公认的国际法原则和准则也属于其本国法律体系的渊源要素之一。例如，《俄罗斯联邦宪法》中包含了6 条有关国际生态合作原则，其中就包括在本国领土上开展经济活动不损害其管辖范围内外环境的原则2Боголюбов С.А.Актуальные проблемы экологического права.М.，2016.С.48-49.。

上述有关生态保护的国际条约、多边协定（条约）、双边协定（条约）、国际法原则和准则也是俄联邦自然保护检察院开展活动应当遵守的法律规范。例如，规定在生态领域跨境合作中，若国家间在解决某一地区生态问题时存在分歧，生态保护领域的国际条约及公认的国际原则和准则是合作方之间沟通和解决问题的法律基础。

在有法可依、有据可循的情况下，俄联邦自然保护检察院在环境保护领域的作用显著增强，维护了社会的生态法治秩序，也确保了国家的生态安全。上述涉及生态保护的法律法规构成了俄罗斯自然保护检察机关开展生态保护活动重要的法律依据和动力之源。

三、俄联邦自然保护检察院的体系构成

目前，俄联邦现行自然保护检察机关的体系由3 个联邦主体级自然保护检察院和70 多个区（市）级自然保护检察院构成。

（一）联邦主体级自然保护检察院

目前，俄联邦设有3 个联邦主体级自然保护检察院。

第一，伏尔加河跨地区自然保护检察院。该自然保护检察院的存在由来已久，从苏联延续至今。伏尔加河跨地区自然保护检察院在15 个联邦主体设立了16 个区际自然保护检察院，从伏尔加河上游至下游依次为：奥斯塔什科夫区际自然保护检察院（特维尔州）、特维尔区际自然保护检察院（特维尔州）、雅罗斯拉夫尔区际自然保护检察院（雅罗斯拉夫尔州）、切列波韦茨区际自然保护检察院（沃洛格达州）、科斯特罗马区际自然保护检察院（科斯特罗马）、伊万诺沃区际自然保护检察院（伊万诺沃州）、梁赞区际自然保护检察院（梁赞州）、下诺夫哥罗德区际自然保护检察院（下诺夫哥罗德州）、切博克萨雷区际自然保护检察院（楚瓦什共和国）、马里区际自然保护检察院（马里自治共和国）、喀山区际自然保护检察院（鞑靼自治共和国）、乌里扬诺夫斯克区际自然保护检察院（乌里扬诺夫斯克州）、萨马拉区际自然保护检察院（萨马拉州）、萨拉托夫区际自然保护检察院（萨拉托夫州）、伏尔加格勒区际自然保护检察院（伏尔加格勒州）、阿斯特拉罕区际自然保护检察院（阿斯特拉罕州）。

伏尔加河跨地区自然保护检察院负责监督位于伏尔加河流域或在该流域内运作的国家机关、自然保护监督机构、企业、社会组织，对环境保护立法的执行情况以及公民生态权的遵守情况，这样有利于观测伏尔加河流域的整体生态状况。伏尔加河跨地区自然保护检察院每一个下设的区际自然保护检察院都有各自的任务，例如，最晚设立的马里区际自然保护检察院的职责是对马里共和国区域内环境保护和自然资源利用立法的执行情况进行监督，这项职责之前由切博克萨雷区际自然保护检察院执行1Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/vmtp。

第二，贝加尔湖跨地区自然保护检察院。该自然保护检察院包括8 个区际自然保护检察院：布拉茨克区际自然保护检察院（布拉茨克市）、乌斯季伊利姆斯基区际自然保护检察院（伊尔库茨克州乌斯季伊利姆斯基市）、安加尔斯克区际自然保护检察院（伊尔库茨克州西伯利亚乌索利耶市）、贝加尔湖西部区际自然保护检察院（伊尔库茨克州伊尔库茨克市）、北贝加尔斯克区际自然保护检察院（布里亚特共和国北贝加尔斯克市）、贝加尔湖东部区际自然保护检察院（布里亚特共和国乌兰乌德市）、外贝加尔湖区际自然保护检察院（外贝加尔边疆区彼得罗夫斯克市）、伊尔库茨克州奥利洪区际自然保护检察院（伊尔库茨克州奥利洪区）。

贝加尔湖自然保护检察院负责监督位于贝加尔湖-安加拉河流域的跨地区机关、地区机关，联邦权力执行机关的分支机构、联邦主体和地方自治政府的权力执行机关，营利和非营利组织，对环境保护和自然资源利用立法的执行情况以及公民生态权的实现情况。

贝加尔湖跨地区自然保护检察院的首要任务是：制止并禁止违反保护贝加尔湖、贝加尔湖自然保护区立法的行为，监督国家权力机关的工作，实现地方自治，最终为后代保护作为联合国教科文组织认定的世界遗产的贝加尔湖1Бакальская межрегиональная природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/bmtp。

第三，阿穆尔河流域自然保护检察院。该自然保护检察院自2017 年8 月7日起开始运行2История -Амурская бассеновая природоохранная прокуратура.https://epp.genproc.gov.ru/web/abpp/about-the-proc/history，职权范围是整个阿穆尔河流域，包括远东的5 个联邦主体。该检察院由7 个区际自然保护检察院组成，分别设在阿穆尔河畔尼古拉耶夫斯克市、符拉迪沃斯托克市、比罗比詹市、布拉戈维申斯克市、阿穆尔河畔共青城市、赤塔市、哈巴罗夫斯克市3Приказ Генерально прокуратуры Россиско Федерации от 14 марта 2017 года № 11-ш «Об образовании Амурско бассеново природоохранно прокуратуры».http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=703540#I3gZWHTAhOOoMziO1。目前，该检察院正在协调远东5 个联邦主体领土范围内的环境保护和自然资源利用立法的执行问题。

阿穆尔河流域自然保护检察院的首要任务是使权力执行机关在生态监督领域（即提供公共服务、发放自然客体处置许可证、审查公民上诉等方面）有效行使其职权。检察院必须审查所有违反自然保护立法行为的信息，包括对来自各级监测、监督机关的信息进行审查。此外，各个监督局的专家也会参与审查以协助发现一些生态违法行为。

阿穆尔河流域自然保护检察院的职能和任务是：爱惜并保护自然资源；监督环境保护立法的执行情况以维护公民利益；协调执法机构打击在俄联邦阿穆尔河流域各个州的区域内实施的生态犯罪4Официальны сат Амурско бассеново природоохранно прокуратуры.https://epp.genproc.gov.ru/web/abpp。

此外，阿穆尔河流域自然保护检察院在有效监督自然资源利用和保护情况的同时，要求检察院的每个人都必须遵守法律，且在发生违法情况时不能逃避责任。

（二）区（市）级自然保护检察院

除了上述3 个联邦主体级的自然保护检察院，俄罗斯境内还设立了一些隶属于各个联邦主体的区际自然保护检察院。这些区际自然保护检察院的地位相当于区（市）级别的检察院，负责监督自己区域内环境保护与自然资源利用立法的执行情况和公民生态权的遵守情况。它们多设在国家特别自然保护区或生态系统面临严重威胁的地区。

例如，位于西伯利亚的阿尔泰共和国因丰富的自然资源而享誉世界，当地山川河流纵横交错，1/4 以上的地区都属于国家自然保护区1Горно-Алтаская межраонная природоохранная прокуратура отмечает свое пятилетие.https://altairepublic.ru/news_lent/news-archive/12155/。2000 年以来，由于当地重大旅游项目的迅速发展以及石油、天然气管道等大规模建设工程相继开展，出现了许多违反环境保护与自然资源利用立法的行为。为了加强对阿尔泰共和国境内生态保护活动的监督，更好地保护当地珍贵的自然资源与生态环境，2010 年成立了戈尔诺-阿尔泰区际自然保护检察院2В Республике Алта создана специализированная межраонная природоохранная прокуратура.https://fedpress.ru/04/polit/vlast/id_195704.html。

此外，俄政府还高度重视一些人口密集、经济发展迅速大城市的生态状况，这些城市的生态系统往往面临着众多潜在威胁，因此，在莫斯科市、圣彼得堡市等地也设立了类似的自然保护检察院以遏制生态领域的违法犯罪行为。

四、俄联邦自然保护检察院外部与内部的职权划分

自然保护检察院作为俄联邦检察机关重要的专门组成部分，与其他检察机关存在内外部职权范围上的区别和协调，具体情况如下：

（一）自然保护检察院与联邦主体检察院的职权划分

明确划分联邦主体检察院与自然保护检察院职权范围的重要性在于，确保所开展检察监督活动的客观性与合理性。

俄联邦总检察长《关于划分地区检察院、军事检察院和其他专门检察院检察长的职权范围》的命令（最新修订于2019 年8 月21 日）明确规定了各类型检察院的职权划分。该命令第1 条规定，俄联邦主体检察院负责监督联邦主体的立法机关和权力执行机关、地方权力执行机关、自治机关对俄联邦宪法的遵守情况、法律的实施情况、公民权利与自由的实现情况以及相关法律法规的遵守情况。而自然保护检察院则负责监督反贪污贿赂立法、执行程序立法的实施状况，监督自然资源利用与环境保护领域国家规划和市政规划的遵守情况，监督企业对生态保护立法的遵守情况，监督国家权力执行机关、公职人员在实施生态领域国家监督和市政监督时对生态保护立法的遵守情况，并协助各联邦主体的检察官开展生态保护领域的监督活动3Приказ Генпрокуратуры России от 07.05.2008 N84 (ред.от 21.08.2019) "О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур".https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents?item=1733016。

具体而言，自然保护检察院在下列情况下进行检察监督：发现自然保护机关的公职人员没有适当履行职责或者存在明显的违法行为；发生事故、灾难，向大气和水体排放污染物，已经或可能对环境或人类健康造成损害（在这种情况下，检察官有权不经审查直接提起刑事诉讼）；生态违法行为引起广泛的社会反响。并且检察院收到自然保护机关和其他机关的材料后，由检察院自行决定是否提起刑事诉讼1Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающе среды (государственного эколо гического контроля): постановление Правительства РФ от 27 янв.2009 г.№53 (ред.от 05.06.2013).https://legalacts.ru/doc/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-27012009-n-53/。

在紧急情况下，检察长有权不经审查向自然保护机关调取必要的文件和信息。此外，根据对收到信息的详细研究结果，在必要时进行审查以确定是否存在犯罪，决定是否可以提起刑事诉讼2О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателе при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер.закон от 26 янв.2008г.№294-ФЗ(в ред.от 6 апр.2015 г.).https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_83079/。

由此可见，俄联邦自然保护检察院的职能范围相较于联邦主体检察院的职能范围是较窄的，其监督权限严格限制在生态保护领域，这也决定了其检察监督活动的针对性、特殊性和专业性。

（二）自然保护检察院和与之平级的地区检察院的职权划分

按照俄联邦相关法律规定，对环境保护立法实施情况的检察监督由俄联邦总检察院立法执行情况监督总局下设的环境保护和自然资源利用法律执行情况监督局负责，其下属单位是地区检察院、区（市）级检察院以及专门的自然保护检察院。上述几类检察院均包含在联邦主体一级检察院的统一结构中，各个联邦主体检察院的职权包括确定它们之间的合作模式与职责分担3Дицевич Я.Б.Организация взаимодествия природоохранных прокуратур с территориальными прокуратурами и иными государственными органами в деле охраны окружающе среды// Вопросы россиского и международного права，№5.2016.。

地区检察院在生态保护领域的检察监督中主要起到补充作用。首先，当专门的自然保护检察院无法单独解决监督区域内的生态问题时，自然保护检察院可以与地区检察院进行互动或合作；当发生自然或人为的生态紧急情况时，地区检察院可以采取必要措施进行补救。不同类型、不同级别的检察院之间也可以开展联合监督活动或在检察监督活动中相互协调，必要时，自然保护检察院检察长要向地区检察院或其他专门检察院提供专业帮助。其次，自然保护检察院和地区检察院都需要定期向所在的同一联邦主体检察院汇报其检察监督活动的情况。而联邦主体检察院也应当确保地区内各个检察院之间的活动协调一致。

目前，俄罗斯一些地区已经颁布了本区域内关于划分自然保护检察院与地区检察院之间职权范围的法律文件，用以指导区域内的生态保护工作，避免同一地区检察院内部活动的重叠，确保检察院监督活动有效进行。例如，为了加强对亚速海和黑海生态系统的保护，更好地保障宪法规定的公民依法享有的生态权利，以《俄罗斯联邦检察院法》第18 条为指导，克拉斯诺达尔边疆区检察院检察长于2019 年10 月11 日签发了第225 号《关于划分专门的自然保护检察院与地区检察院之间的职权范围》的命令1Приказ прокуратуры Краснодарского края от 11.10.2019 N225 "О разграничении компетенции между специализированными природоохранными и территориальными прокуратурами".https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_23/documents?item=3254844。该命令明确了亚速海与黑海区际自然保护检察院、索契区际自然保护检察院和其他类型的检察院在对亚速海与黑海水域内的生态法律执行情况进行监督时的职权范围和活动范围。

该命令第1 条规定，亚速海与黑海区际自然保护检察院在以下城市行使职权：阿纳帕、格连吉克、新罗西斯克、叶伊斯克、滨海阿赫塔尔斯克、斯拉维扬斯克、捷姆留克和谢尔比诺夫斯基。索契区际自然保护检察院在索契市和图阿普谢市辖区内行使职权。

该命令还规定，亚速海与黑海区际自然保护检察院和索契自然保护检察院在其辖区内负责监督克拉斯诺达尔边疆区权力执行机关、联邦权力执行机关的区域性自然保护机关、营利和非营利组织及其负责人、执行公务的相关人员，对环境保护和自然资源利用立法的执行情况、公民生态权的遵守情况、该领域相关法律法规的遵守情况以及监督用于实施自然保护措施预算资金的用途。

根据上述文件，自然保护检察院的检察长应当在生态领域的监督活动中协调执法机构打击生态犯罪活动，并由专门的检察官或副检察长做出起诉书或公诉书，确保诉讼工作的顺利进行，如受理投诉，撰写统计报告，分析法治状况等。

而索契地区检察院则负责对有关生产和消费废弃物、动物卫生、确保居民水上生命安全、卫生和流行病立法的执行情况进行监督，保护居民和领土免受自然和人为紧急情况、危险生产设施以及辐射的威胁。

最后该命令明确指出，地区检察院和自然保护检察院确保在实施监督，采取措施打击犯罪，交换业务信息、统计信息以及其他必要信息方面保持长期互动。发布此类命令的主要目的是建立有效的监督组织，并防止地区检察院活动与自然保护检察院活动重叠。

（三）自然保护检察院内部的职权划分

为了让自然保护检察院更高效地运作，俄联邦总检察院还进一步明确了自然保护检察系统内的职权划分。区（市）级自然保护检察院的职权如下：第一，负责监督联邦权力执行机关的区域自然保护国家机关和地方机关、营利和非营利组织及其负责人、执行公务的人员，对环境保护和自然资源利用法律的执行情况、公民生态权的遵守情况以及相关法律法规的遵守情况 ；第二，在受理、登记和处理违反环境保护和公民生态权立法的生态犯罪以及自然保护监督机关公职人员犯罪信息时，对法律的执行情况进行监督；第三，对内部事务授权机关、俄联邦侦查委员会关于上述犯罪部门实施的侦查活动、调查和初步调查的合法性进行监督。

由于阿穆尔河流域自然保护检察院、贝加尔湖跨地区自然保护检察院的设立，俄联邦主体检察院结构发生了变化，为了调整伏尔加河跨地区自然保护检察院的活动问题，俄联邦总检察院根据《俄罗斯联邦检察院法》第17 条第1 款规定，于2018 年6 月13 日发布第359 号命令，对2008 年5 月7 日第84 号命令进行了修改1Приказ Генпрокуратуры России от 13.06.2018 N359 "О внесении изменени в приказ Генерального прокурора Россиско Федерации от 07.05.2008 N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных，военных и других специализированных прокуратур".https://legalacts.ru/doc/prikaz-genpro kuratury-rossii-ot-13062018-n-359-o-vnesenii/，规定州（联邦主体）级自然保护检察院的具体职权范围如下：

第一，监督位于相应自然保护检察院（相当于联邦主体级）权限范围内的自然保护跨区域机关、地方机关、联邦权力执行机关的分支机构、环境保护和自然资源利用领域经授权的非营利组织，对法律的执行情况和公民权利的遵守情况。第二，监督位于相应自然保护检察院（相当于联邦主体级）职权范围内的联邦主体的权力执行机关和立法机关、地方自治机关、营利组织和非营利组织，对规范自然保护和自然资源利用领域的法律关系进行督查，其中包括：对环境保护和自然资源利用法律的执行情况、对公民有利生态权的遵守情况，向这些单位提供有关环境状况以及由生态违法行为引起损害赔偿的信息，并监督他们对相应规范性法律文件的遵守情况。第三，在执行国家规划和市政规划时，负责监督位于州（联邦主体）级自然保护检察院权限范围内的环境保护和自然资源利用领域的法律遵守情况。第四，监督在环境保护和自然资源利用领域履行国家监督和城市监督的企业、联邦主体国家权力机关、地方自治机关及其公职人员对权利的遵守情况。第五，与联邦各主体检察官进行互动，参与各联邦主体国家权力机关和立法机关以及环境保护和自然资源利用领域地方自治机关的立法活动。第六，根据联邦法律和联邦总检察院组织管理文件的要求，向法院、仲裁院提交起诉书、行政起诉书、申请书，并确保在其职权范围内参与民事、行政案件以及仲裁院管辖范围内案件的审理。第七，监督地区自然保护机关、联邦权力执行机关的分支机构和自然保护机构及其下属机构和组织，对反腐败立法的执行情况。第八，审议关于违反环境保护和公民生态权立法的申诉以及对下级检察官的决定和行为（不作为）的投诉。第九，分析和归纳这一领域法治状况的数据，参与国家报告和部门统计报告的制定。第十，协调位于自然保护检察院职权范围内的护法机关和监督机关打击环境保护和自然资源利用领域的违法犯罪活动。第十一，领导下级自然保护检察官（即区或市级检察官）的活动。第十二，与媒体互动，解释立法，并按照总检察长的命令开展法律教育。

划分自然保护检察院内部和外部的监督职权，是为了明确各类检察院之间的职能，避免不同类型检察院之间职权活动重叠，为开展监督活动提供法律上的指导，进而提高检察机关的工作效率，同时，也是自然保护检察院不断完善其在生态保护领域活动的必要之举。

俄罗斯自然保护检察院的设立、发展和完善，经历了苏联时期和俄罗斯时期的赓续演进，已经逐步成为俄联邦检察机关体系重要的专门组成部分。在全球生态安全日益面临威胁的当下，以“预防为主”的俄罗斯自然保护检察制度的设立，不仅标志着俄罗斯生态治理专门化检察监督的特色道路之肇启，同时也开启了全球生态法治检察监督制度革新之先河，对当今世界各国或地区生态治理能力的提升及国际社会全球生态治理法律制度之革新都具有重要的启示和借鉴意义。