统筹发展和安全视域下的城市生态治理效能研究

方世南 于梓航

（苏州大学 中国特色城镇化研究中心，江苏 苏州 215021;苏州大学 东吴智库，江苏 苏州 215006）

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出了“坚持人与自然和谐共生，统筹发展和安全”[1]的重大历史任务。在中国大部分人口都进入城市工作和生活的情况下，中国式现代化新道路和人类文明新形态的一个鲜明亮点是城市生态文明。习近平强调：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”[2]186城市文明离不开生态文明，城市发展离不开高效能的生态治理。新时代推进城市生态治理并促使其效能提升，是将习近平生态文明思想、绿色发展理念和中国特色社会主义生态文明制度体现和落实到城市规划、建设、运行、维护等活动中去的务实举措，也是从推进国家治理体系和治理能力现代化高度谋划城市生态文明建设，全方位立体化提高国家治理体系和治理能力现代化水平的迫切需要。新时代推进城镇化发展和城市建设，加强城市治理工作，必须以习近平生态文明思想为指导，在城市生态治理效能提升上多下功夫，在解决城市生态问题中体现和提升治理效能，在城市治理过程中融入并强化生态文明理念，在城市空间和生态环境的交汇处打造现代化城市新亮点，为人民群众建设人与自然和谐共生的新时代美丽城市，创造优美绿色的生产生活空间。

一、统筹发展和安全视域下城市生态治理效能提升的重大价值

习近平总书记提出了“加快推动城市治理体系和治理能力现代化”[3]10的重大战略任务。城市生态治理是城市治理体系的有机组成部分，城市生态治理能力现代化是城市治理能力现代化的重要内容。我们要从统筹发展和安全视域下推进城市绿色发展、推动城市治理体系和治理能力现代化的高度，深刻认识提升城市生态治理效能的重大价值。

（一）提升城市生态治理效能是从治理高度解决城市生态治理突出问题的现实之需

努力协调人与自然的关系，厉行资源节约，重视环境保护，促进宜业宜居，是中国共产党执政兴国、造福于民的重要目标和长期行动。受制于科学技术短板、发展理念局限等历史性原因，在改革开放和发展社会主义市场经济的实践探索过程中，我国在自然资源和生态环境领域积累了许多想解决而没能解决的问题，这些问题又在一定程度上演变为阻碍我国经济社会进一步发展的突出矛盾。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中华民族千年永续发展的宏大视野，着眼于满足人民群众对良好生活空间和工作环境的殷切期待，为了拓展和深化生态文明建设目标和“美丽中国”重大战略目标，提出了“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”[4]12这一重大治理理念，为我国全面践行新发展理念，高质量地实现“两个一百年”奋斗目标提供了科学的战略指向，也意味着生态治理将作为我国国家治理的重要组成部分而得到进一步完善和发展。

国家各项治理活动都是在一定时空范围内开展的治国理政实践活动。为了提高治理水平，需要围绕治理目标，根据一定时空划设国家治理单元作为治理活动的基本单位和工具，以便于围绕治理目标有序进行治理活动并极大地提升治理效能。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中实现生态文明建设目标，推动生态治理，要认识到治理单元与治理效果之间存在着的紧密联系，这不仅要求在特定区域明确生态环境保护治理单元，加强自然保护区建设，也要高度重视优化国家基本结构。公民、企业和各类组织都是其制度框架内行事的行政治理单元，在各级行政区推进生态治理活动。不同层级行政治理单元功能、权利和边界不同，现实条件和特点各异，因而在推进生态文明建设、加强生态治理中的地位和应当发挥的作用也不尽相同。城市是我国经济、政治、文化和社会活动的中心。我国城镇人口在总人口中的比重已经从1978年的17.92%攀升至2021年的64.72%。①根据国家统计局网站公布的数据换算得出。据预测，我国“十四五”期间城镇化率将大大超过65%，每年进城人口达到上千万。城市化的蓬勃发展使城市日趋成为国家经济社会发展的重要引擎，这就要求明确城市作为治理单元的作用，全面提高城市治理能力。城市空间内人与自然关系的恶化现象暴露了城市生态治理能力不足的危机，城市生态环境痼疾是人民实现美好生活的重大障碍，解决城市生态环境问题日益成为我国生态文明建设的重大关切。因此，要重视在市域层面开展的生态治理活动，恢复和发展城市治理单元的生态治理功能，将生态文明理念贯彻于城市各项治理活动之中。

（二）提升城市生态治理效能是强化城市治理体系与治理能力以模塑城市品质的时代之呼

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾状况及其变化是社会发展阶段性划分的重要依据，为未来一个时期有的放矢地解决我国发展问题提供了依据。随着我国社会主要矛盾发生深刻变化，人民群众对优美生态环境的需要成为这一主要矛盾的重要方面。习近平指出：“城市发展不仅要追求经济目标，还要追求生态目标、人与自然和谐的目标，树立‘绿水青山也是金山银山’的意识，强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念。”[5]32因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下加强城市治理工作，就要认识到在新时代解决城市生态环境问题的重要性和紧迫性，把生态治理作为城市治理全局中十分重要的工作。

提升城市生态治理效能是在生态文明建设层面对从“城市管理”迈向“城市治理”的响应，体现了由“简单机械的环境建设与维护”到“系统综合的生态治理”的目标变革。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。城市生态治理不是简单依靠政府职能部门开展绿化、垃圾分类、污染防控，而是要将生态文明理念体现在城市发展的各个方面，融入城市运行的各个环节。只有根据城市自然生态空间的系统性特征探索生态治理的方法和规律，用法治理念保护和优化人与自然的关系，完善公众参与机制，将绿色发展理念熔铸于城市精神之中，才能真正实现城市生态文明建设走进“治理时代”并促使效能提升。

提升城市生态治理效能也体现了对培育城市内在实力和竞争优势的战略考量。面对在新常态下追求发展速度不断让位于增强发展质量的时代要求，良好的生态治理对现代城市发展具有不可替代的作用。新时代的城市治理者应当学会在城市发展中算好绿色账，打好生态算盘，理解“绿水青山就是金山银山”对于城市发展的深刻意义，认识到生态安全是城市发展的基础和底线，用现代生态美学提高城市设计的品味和品位，着力形成生态特色，避免沦为“千城一面”的“样板城”，打造独树一帜的城市生态名片，锻铸城市经受风险考验的韧性，在日益激烈的城市综合实力竞争中以独特的品质优势为自己获得制胜砝码。

（三）提升城市生态治理效能是总结城市化建设经验教训、寻求疗愈生态痼疾的破局之策

城市是由人口、经济、社会、自然等子系统构成的复合巨系统，子系统的相互耦合、协调、运转自如是城市和谐发展的明显标志所在。在城市巨系统中，自然系统是重要前提和坚实基础，城市的协调发展，需要加强环境保护，实现对资源的节约和永续利用，促进城市生态系统的自然化和可持续发展。生态文明是城市文明的重要组成部分，培育生态文明是推进城市发展的重要目标。人与自然的关系是人类社会最基本的关系，人类始终是在与自然和谐共生共荣的关系中生产、生活、发展的。在推进城市化的过程中，城市的规划和建设不仅要体现人的意志，更要从人与自然生命共同体的共存共生共荣的关系出发，认清人在自然界中的地位，以生态环境容量和自然资源承载力为前提，合理安排城市的生产生活，科学规划城市空间和产业布局，体现对自然和对历史负责的科学态度。

生态环境是人类生存和发展的坚实基础，生态环境的变化直接影响人类文明的兴衰演替。纵观千年人类城市文明变迁史，不难发现，人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复。自然条件优越的古代巴比伦孕育了人类早期的城市文明，但其无节制的毁林开荒行为无异于自掘坟墓，最终使其成为一片废墟而走向了文明没落。工业革命推动伦敦走上了城市发展的快速路，但工业生产排放的有害粉尘送走了蓝天，居民日常倾倒的生活污水取代了绿水，屠户随意丢弃的牲畜内脏污染了净土，愈演愈烈的环境污染加给伦敦“雾都”称号，带来了长久而深远的负面影响。可以说，现代城市因资本而兴盛，也因资本的生产力以追求剩余价值为目的滥用和破坏自然力而染上“生态痼疾”。

我国自改革开放而始的高速城市化取得了举世瞩目的巨大成就，城市的发展极大改善了人民物质生活、精神文化生活，但是我们并没有很好地总结既有的城市化“病史”，走了一些发展弯路，生态环境领域的短板“成为国土之伤、民生之痛”。[1]亡羊补牢，为时未晚。今天，中国仍有近四成人口居住在乡村，城市化的发展方向仍然可以把握，未来的城市生态环境未成定局。因此，在自然这个“生命之母”被伤害到断绝城市发展生路前，人们必须痛定思痛，痛而思变，全面把握城市发展规律，寻找城市生态文明建设的良方，提升城市高质量生态治理能力水平，为城市发展的困局解围。

二、影响城市生态治理效能提升的突出问题和瓶颈限制

问题是时代的声音，认识问题是解决问题的重要前提。认真检视影响城市生态治理效能提升的突出问题和瓶颈限制，有助于有针对性地解决问题，推动城市在高质量生态治理中获得品质提升。

（一）政府单一主体的城市生态治理模式活力不强、协同不力问题

政府是党执政理念的实施主体，政府的发展理念和目标，在相当程度上对生态目标实现与否产生重大影响，政府的治理模式与城市生态治理效能具有密切联系。城市治理主体过度集中的一元治理模式在决策上具有效率优势，但也阻碍了城市生态治理体系的完善，造成了城市生态赤字的不断扩大。行政主导的一元治理模式下的部门垄断和归口隔绝也限制了生态治理的统筹协作。市政部门由于过分注重守土有责和各司其职，因而难以做到在统筹协调中充分整合资源，无法实现治理效果积累，甚至会产生职能抵消而导致治理效能下降的后果。另外，见“市长”不见“市场”的城市治理模式高度依赖政府财政，限制了社会资本与技术活力，一些需要较大资金投入和具有较高技术壁垒的生态治理工程项目一旦与地方政府经济发展目标发生冲突，就会有可能被政府削减和裁撤。

在城市化进程中，公民个人的非生态化生活方式和日常行为对城市生态治理的影响日益明显。城市是重要的人居环境，城市生态和人民生活密切相关，生态治理进入民生领域就需要同社会治理同频共振。生态治理的过程就是善治的过程，即多元主体积极介入和密切配合予以合作共治的动态发展过程，[6]政府独自开展生态治理的主要弊端在于会极大削弱来自城市居民的积极性，使生态治理丧失重要的活力源泉。淡化民众诉求的城市生态规划有了格调但不接地气，需要民众配合执行的举措难以发挥应有的作用。共建共治缺位使共享成果的目标难以在短期内实现，无法给居民的生态意识以有效的正面激励，甚至会导致进一步破坏城市生态环境的恶性循环。

着眼于更宏观的空间尺度，环境污染的跨区域自然属性决定了城市生态问题不会仅凭单个市域政府的力量而实现永久性解决。“表象在黄河，根子在流域。”习近平关于黄河生态问题的重大判断同样适用于分析城市生态治理存在的问题。对于协同开展生态治理，由于相邻城市自然地理环境有着相似性，势必会出现产业布局及发展利益冲突，出现区域内府际联动失效，这是制约城市生态治理发展的明显障碍。特别是当城市之间实力不同而对资源的掌控能力具有明显差异时，较弱一方处于生态治理的不利地位，同大城市产生了“依附关系”，会更加凸显顶层设计指导下的平等的府际合作对解决本域生态环境问题的重要性，也会更加凸显以利益共同体、发展共同体、命运共同体、共享共同体心态真心诚意地推进区域内府际联动，对于提升城市生态治理效能的重大价值。

（二）固守传统的城市生态治理活动效率不高、效果不佳问题

城市生态系统是人类生态系统不可缺少的重要组成部分，是自然生态系统和社会系统发展到一定阶段的结果。以“生态”这一起点解析生态治理内涵表明，生态治理是与生态系统相对应和相联系的范畴。开展城市生态治理，必须抓住生态系统这一自然科学基础，重视城市生态作为一种系统的存在方式，从其特征、结构和功能出发研究治理方法、开展治理活动。在城市生态系统中，水体大气、动物植物、土地景观等诸要素是相互联系、相互影响和相互制约的，若以“头痛医头、脚痛医脚”的被动应付的治理方式，仅停留在观察城市生态问题的表面现象，必然无法推动城市生态问题获得根本性解决；不注重分析城市生态系统内部结构，背离城市生态各要素间稳定的必然的本质的联系，势必为城市生态空间的整体优化埋下诸多隐患。

在当前生态治理上我们不仅缺乏对生态系统的规律性认识，而且没有从人与自然的对立统一中运用和评估治理方法。城市生态系统是一个以人为中心的复合人工生态系统，其环境主要部分变为了人工的环境，这是城市作为人类生产生活空间所必然具有的特点，但是以人为中心并不意味着完全以人的权威对自然发号施令，不代表在城市生态规划中要强调变革自然原貌以突出所谓的“设计感”，不意味着在城市生态治理中人的“蛮力”一定会胜过自然界的复原力。那种过分重视人为因素而忽视自然因素，过分强调人工干预而搁置自然恢复的生态治理方法无异于饮鸩止渴。

能够着眼于自然环境动态性，以现代信息技术为支撑，对关键生态指标实现监控，准确评价城市生态环境的变化，实现生态治理的精细化和智能化，是实现城市生态治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。传统意义上的生态治理方法缺乏常态化的生态环境关键指标监控，理解城市生态系统变化的能力不足，无法实现对城市生态健康的精确诊断，把精力和资源更多集中在了“先污染，后治理”的老路上，落后的治理方法在面对生态环境问题上降低了资源的利用效率，在解决资源环境问题上的时间跨度更长，效果不佳。

（三）城市生态治理效能评价体系不完善、监督不足问题

生态治理作为一项需要长期开展的、复杂的、系统的治理活动，其深入展开离不开一系列设计科学、操作性强的量化指标和透明、开放的评价与反馈机制。我国地大物博、幅员辽阔，在变革“唯GDP论”的政绩评价体系的过程中，过于普遍化的生态治理考核机制并未充分考虑不同发展模式，不同经济、政治、文化、社会与生态基础的城市之间的差异性，不利于保护和激发官员提升生态治理效能的积极性。从评价和考核主体方面看，在我国当前的城市生态治理活动中，政府部门不仅是领导者和组织者，也扮演了监督者和裁判者角色，导致评价和反馈缺乏独立性、客观性和公正性。

生态环境是直接关系党的使命宗旨践行的重大政治问题，也是直接关系民生的重大社会问题，必须将生态治理效果的监督反馈纳入党的集中统一领导制度之中。当前，虽然“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念已深入人心，但是一些城市仍然没有真正把环境治理和生态修复工作作为一项重要政治任务来抓；还有一些党政干部政治站位不高，对于城市生态文明和生态治理效能提升工作的重要价值认识不到位，更有甚者凭借自然环境监管权限大搞权钱交易，导致一些重大生态环境问题长期无法解决，造成了严重的负面影响，极大地损害了政府的公信力。我国要实现城市生态环境的根本好转，前提条件是各级党委和政府要严格履行生态治理和环境保护的监管责任，以雷霆之势重拳治理“环保腐败”。

解决生态危机的根本出路，也在于要大力进行文化价值观革命，在全党和全国人民中大力提升生态文明思想认识的新境界，牢固地确立社会主义生态文明观。[7]实现生态治理过程的良性循环，必须建设以良好的生态治理文化为支撑的评价机制，解决当前城市社区和居民群体在生态评价过程中参与渠道窄，发声难度大，无法在享有自身生态环境权益和履行维护城市生态环境义务的双重实践中培育“城市空间人人共享、环境问题人人关注、监督评价人人参与”的良好社会文化氛围等问题。

三、推动城市生态治理在兴利除弊中提升效能的发力点

我国的现代化、城市化是在风险社会的时代态势下进行的，韧性城市的品质是在不断提升生态治理能力水平中模塑出来的。今后在推进城市治理现代化过程中，必须推动城市生态治理在兴利除弊中提升效能，促进城市永续发展。

（一）倡导多元共治模式，增强区域府际合作

城市治理是政府治理、市场治理和社会治理的交叉点，创新城市发展、提升城市治理能力离不开兼顾多方利益诉求的治理体系，因此城市治理也要突出全主体特征，摆脱以单向度的行政管理模式开展城市生态治理的方式。政府不仅要通过机构职能整合、优化财政支出结构等方式，解决其作为主导性治理主体的内在缺陷，优化生态治理能力，还要着眼于治理过程中的突出问题加强共建共治，实现政府的有所为和有所不为，让市场的职能回归市场、社会的职能回归社会，推动形成政府、社会、市场以及政府间互惠共生的现代化生态治理模式。[8]

城市居民是城市发展的活力源泉和城市治理的核心要素，高密度的人口覆盖是城市生态空间在同其他生态系统相比较时所呈现出的突出特征，城市生态治理的出发点和最终目标是保护生活在城市中的人的生态环境权益，因此必须突出公众的治理主体地位，保障公众在生态治理效能提升中行使好知情权、参与权、表达权和监督权。理念是行为的先导。要加强环境文化教育，促进公民在生产生活中始终意识到城市空间也是一种生态系统，环境破坏行为不会随着城市经济发展而自行解决，人要承担突破城市生态承载力的一切后果。在厚植生态意识、形成生态思维的基础上，也需要为公民主体提供治理机会，加强城市生态信息公开平台建设，畅通民众与政府之间的对话渠道。

加强城市间的协调和衔接，增强区域内部生态治理府际合作，是在当前城市群一体化发展背景下，从自然空间的整体性特征出发，解决城市生态环境问题的务实之举。为此，要推进重大污染灾害事件联合响应、关键生态治理指标数据信息共享，实现在关键生态治理环节上异地的“同城化”合作。引导和鼓励受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培养、共建园区等方式开展生态补偿。[9]70既要强调不同规模城市之间在生态治理合作上的分工，也要促进城市之间在自然资源环境问题上形成平等关系，建设高级别协调管理机构，保障跨行政边界生态治理问题得到依法公平解决。

（二）遵循城市生态规律，优化生态治理方法

城市决策者必须按照城市生态环境的性质、特征和发展规律开展治理活动，在优化治理方法中不断提高治理能力。“城市规划建设的每个细节都要考虑对自然的影响，更不要打破自然系统。”[10]603城市生态空间是一个系统性特征突出的生命有机体，要从城市内各生态要素的整体性和关联性的视角出发，保护城市生态系统内的能量流动、物质循环和信息传递，以系统性治理取代分割式管理的单一要素保护修复，防止城市生态出现系统性破坏。

新时代的城市建设要以自然为美，把生态环境的湖光山色融于城市景观的五光十色。要重视城市生态系统自身的自然属性，用自然方法让绿水青山回归城市。城市生态修复要摒弃过于强调人为干预的做法，不能违背自然规律搞吸引眼球的所谓“景观工程”，而要以保护和营造良好的动植物生存环境和生态景观为前提，因城施策开展城市生态功能区和生态基础设施建设。总之，解决城市生态问题的关键在于改善人与自然的关系，在路径选择上要重视生态功能提升的实际效果，采取生态化技术，构建人与自然和谐共生的格局。

城市生态文明建设要融入城市信息化建设进程中。一方面，要用先进的科技手段保障社会公众能够参与到生态治理过程中，及时向公众反馈环境问题，保障和增强城市居民对于环境信息和重要生态指标的知情权。另一方面，也要用现代技术更好地营造美丽城市环境。建设美丽城市需要科技文明的支撑，合理运用先进科学技术，有利于调和城市发展与生态保护之间的矛盾。环境信息传感器、大数据等先进技术成果和科学成果的运用为获取关键自然要素指标，对动态生态系统进行监测提供了可能，应当成为推动城市生态治理在精细化和实效性水平上进一步提高的发展方向。

（三）强化考核、重视反馈，实现治理良性循环

良好的生态治理依赖良好的治理生态，形成良好的治理生态离不开日臻完善的评价和反馈体系。指标完善、体系清晰、可行性强的生态治理效能评价体系是推进我国城市生态治理现代化的重要抓手，是优化城市生态空间的各项治理的导向和决策依据。实现城市生态治理的良性循环，必须建立开放的评价机制和信息公开制度，定期向民众和社会公益组织反馈生态治理进展和生态违法事件的处理进程。同时，还要加强对生态治理资金使用情况的监督和反馈，在预防贪腐、增强政府公信力的同时，把财政资源更好地用在城市生态治理的关键环节中。

开展城市生态治理效能提升工作是以新发展理念推进新时代城市高质量发展的一项重要政治任务。坚持党的领导是加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战的根本政治保证。要以强有力的政治监督推动各项治理举措落实到位。改革开放以来我国发生的最大变化之一，就是不断告别传统的人治而走向依靠制度来治理的现代治理道路。[11]要将反馈和评价成果以制度的形式作出规范，构建包含资源和环境保护绩效的新型政绩考核评价体系，落实环保督察机制，同时将生态政绩评估的权力更多赋予城市发展的主体即人民群众，真正实现由全体人民群众共建共享的绿色发展。

在治理评价和反馈中形成全社会共同认可的生态文化是提升城市生态治理效能的重要目标，也是持续深入开展城市生态治理的必要民意基础和社会意识氛围。我们要以习近平生态文明思想为指导，以生态文化打造人与自然和谐共处的生态社区，培育将人与自然和谐共生作为核心理念、关注自身生态环境治理领域权利与义务的生态公民，积极争取公众的理解、支持和参与，从而在统筹发展和安全中，以广泛参与的城市生态治理主体队伍、强有力的制度体系和技术体系、科学的治理模式等形成的强大保障力量促进城市生态治理效能不断提升。