中国行业协会治理转型的困境及对策——基于“结构—关系—行动”的视角

任晓春 闫飞飞

一、引言

随着政府职能的转变和“强政府大社会”观念的深入，政府逐渐退出对社会领域的直接管理，社会组织逐步承接社会管理职能，成为社会和经济发展的“助力器”。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》明确指出，行业协会与政府需要在机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事五个方面实现脱钩，以促进行业协会的社会化进程。党的十九大以来，政府更加强调发挥社会组织在社会治理中的作用。然而，由于惯性或路径依赖，行业协会去行政化后呈现镶嵌于政府机构的“嵌入式发展”。同时，作为一种治理方式，行业协会还存在着内部人控制、集体行动困境等一系列的治理失灵。新老问题叠加，对行业协会治理结构的完善和治理能力的提升提出了挑战。那么，新发展阶段的行业协会治理该如何转型？解析这一问题，不仅是理解行业协会去行政化和治理能力提升的应有之义，也是“打造共建共治共享的社会治理格局”的重要一环。已有研究大多将行业协会治理与制度约束、资源依赖等因素联系起来，认为国家与社会的关系影响了行业协会的治理结构及行为绩效。事实上，行业协会发展受内部结构、外部关系和策略行动等不同因素的交互作用。本文立足于政会脱钩背景下行业协会的治理转型，分析行业协会治理转型在结构、关系和行动方面的困境及推进路径。

二、分析维度：结构、关系、行动及三者关系

在经济学领域，自贝恩在《产业组织理论》中提出“结构—绩效”范式后，谢勒在《产业市场结构和经济绩效》中又将其补充为“结构—行为—绩效”范式。行业协会作为一种经济类组织应有“结构—行为”的面向。在社会学领域，格兰诺维特认为,行为以关系嵌入和结构嵌入的方式嵌入到社会结构中[1]；莱利与费尔兰德斯认为，结社空间评价包括“组织”和“关系”两个维度[2]。行业协会作为一种社会组织，将原子化的个体组织起来，其应有“结构—关系”的面向。组织社会学的法兰西学派最早提出行动者的行动能力分析，将受动的行为研究转向有意向的行动研究，行动理论力图发现行动可以理解的规范、规则，以帮助行动者界定自己的处境和改变它的方式。“行动者网络”理论以行动者(agency)、转义者(mediator)、网络(network)三个概念为核心。社会网络是基于行动者互动形成的社会关系。为推动我国行业协会由“他组织”范式转变为“自组织”范式，提升协会的绩效水平，本文从国家与社会的关系中寻找行业协会发展的结构性原因，借鉴上述范式的思路，从结构、关系、行动三个维度对行业协会治理转型提出思考。

(一)结构、关系、行动是对组织不同层面的研究

结构是对组织宏观、内部静态层面的研究。结构源自组织，没有组织就没有所谓的结构；组织是参与人数“整合”的载体，没有参与就无须组织。结构功能主义认为，特定功能的发挥需要有特定的、有机的结构安排。结构功能主义研究组织履行的功能及实现功能的结构，使组织结构变化以符合其功能要求。关系是关于组织宏观、外部静态层面的研究。关系又可表述为社会网络关系，外延为外部结构、外部环境。制度主义学派和资源依赖理论都强调环境对组织的影响。制度主义强调非选择性的组织发展的体制性环境。制度环境为社会行动提供文化—认知的、规范的、规制的结构。[3]资源依赖理论强调，可积极选择组织发展的任务环境。组织发展需要依赖、管理内部和外部等各种资源，进而获得其所需的各种资源。行动是有关组织中观、经验层面的动态研究，“把行动者置在一个系统中，考察主体行动的特征及其作用方式”[4]。在用于组织研究时，通过将组织的行动置于权力、利益等一系列因素的场域中，考虑主体性因素及其社会建构，研究组织如何在充斥着各种因素的制度中做出行动决策的策略与逻辑。

(二)结构、关系、行动两两之间的密切关系

组织行动使内部结构和外部关系得以显现。首先，结构与行动之间存在着互动关系。行动总是在一些结构中体现出来并且是在这些结构中实现的。[5]行动受制于结构，又反过来建构结构。行动者或在制度结构内行动，或采用积极或消极的非制度化手段达到目标并重构制度结构。因此，行动是促进结构变迁的重要变量。其次，关系与结构之间存在着互动关系。环境决定组织结构理论认为，组织环境是组织结构的主导力量，即组织外部环境主导了组织结构的变革。格兰诺维特认为，结构嵌入是指行动者的社会关系是嵌入到与其他社会关系形成的社会结构中的，即社会关系受社会结构的影响。资源流动或关系依赖构筑新的规则，规则演化成新的制度结构。最后，关系与行动之间存在着互动关系。行动嵌入在一定的社会关系中，社会关系一方面制约着行动，另一方面又为行动提供手段和工具。同时，社会关系也不是孤立存在的，只有与行动联合起来才有意义，只有在与行动的互动中才能显示其价值。

三、中国行业协会治理存在的问题

(一)组织结构的形式化与简约化

制度理论认为，组织的结构分为表面结构和实质结构，表面结构即正式结构，实质结构即组织“真正”的议事和办事结构。从理论上讲，我国行业协会正式纵向结构实现了会员大会、理事会、监事会和秘书处之间的分权而治和协调配合。

1.“三会”结构形式化

会员大会由全体成员或会员代表组成，实现全体会员的依法自治和民主管理。理事会是由会员大会推选出的执行机构，是治理结构中的核心。监事会对理事会和秘书处以及其相应机构的活动进行监督，享有监督权。当前，行业协会的“三会”存在着功能失调的问题：一是会员(代表)大会形式化。虽然会员大会实现了从身份到契约的转变，在决策中要求代表权利平等、一人一票，但是提交到会员大会的事项都要事先经过理事会和秘书处的讨论，加之机制的不完善，使得会员大会只是起到给予认可的程序性作用，其决策成为对事项的“确定性决策”，不少代表只是负责“举手通过”。同时，会员代表大会所属职能全部由理事会和秘书所行使，仅是通过章程用最高权力机构的描述来证明其存在。二是理事会形式化。一方面，政府背景的存留使理事会在行业协会中的管理者权力无法得到正常行使；另一方面，部分协会理事会还被大企业所垄断，权力集中且难以分割，“一人一票”的平等权利无法真正贯彻，同时，协会在实际中更多是凭借会长、理事长等人的个人关系在运作，而非通过制度章程处理事务，理事会形同虚设。实践中，还存在着秘书处偏于强权，基本上承担起会员代表大会和理事会职能的现象。三是自我监督虚无化。多数行业协会没有设立监督机构(监事会)，要么是只有几个监事员，要么是由理事会代为执行，呈现“自我监督”的乱象。

2.日常工作机构的简约化

秘书处是日常工作机构，只有部分任务的处理权和具体决策的执行权。在横向结构上，秘书处与各专业委员会因分工而产生分工协作关系。秘书处是日常办事机构，一方面处理协会的日常工作，另一方面为协会会员解决一些实际问题。专业委员会是依法设立的专门从事某项业务活动的机构，按照开展活动的需要和业务范围进行划分，发挥协会的各项具体职能。二者之间的协作关系主要表现为一种以非正式结构为主要特征的简约治理，这虽然为行业协会运作带来了效率提升等优势，但是也存在着一些问题。首先，专职人员少、专业性低。在很多行业协会中，专职人员只有一两个人，除了秘书长一般是专职的外，其余都是兼职人员。由于行业协会不能提供有吸引力的工资待遇，靠志愿加盟又很难吸引专业人员，人员的非专业性降低了专业服务的质量。其次，组织内部关系比较松散，工作不固定。通常没有书面的规章条例，即使有，也不受重视，工作人员可以根据事务需要自由流动。理事长、秘书长等往往存在着家长作风，对如何使用资源有较大的发言权，他们做决定时往往无须征求多数人的意见。最后，精英治理的弊端。行业协会成立早期，行业精英可以起到很大的正向作用。他们不仅利用自身的威望和影响力帮助协会制定规制、吸引会员，甚至直接提供办公场所等，帮助协会解决初期活动资金不足的问题。但是，当行业精英凭借自身地位的垄断性，把协会变成自己的企业谋取私利的工具时，由于无有效的制约制度，协会内部可能人心涣散，群体关系不和谐，导致协会的自主治理有名无实。

(二)组织关系的依附与疏远

行业协会并非孤立存在的，其存在与发展和周围环境紧密联系。对行业协会的研究需要分析与其生存发展相关的多个主体间的关系，特别是协会与政府、企业及社会公众的关系。行业协会发展的理想状态是作为独立的主体不受任何其他主体的支配和不当干涉，既不依附于政府，又不屈从于会员，独立确定自己的目标和行动。然而，现实是在去行政化和政府服务外包的政策推动下，行业协会与政府、企业之间的关系复杂，对政府和大会员企业的单向依赖性强，与一般会员企业和其他潜在会员企业较为疏远。

1.对政府和大企业的依附性

政府或大企业常常为行业协会的发展提供办公场所、经费等资源。行业协会出于生存与发展考虑，为了与政府或大企业形成“小数现象”，可能向政府或大企业预期附属。脱钩前，受传统模式和政府职能转移程度的影响，我国行业协会过分强调其对政府的依赖，显示出一定程度的行政化色彩，弱化了服务会员企业的职能，导致会员代表大会及理事会的管理者权力无法正常行使。当政府与会员利益不一致时，行业协会可能会为了政府利益而忽视会员利益甚至损害会员利益。脱钩后，大量的资助来自大企业，行业协会便可能出现大企业“积极分肥”的权力风险，即协会可能产生权力寻租，为谋取方便和利益将服务对象转向大企业。目前，协会理事会成员多为大企业所有者，拥有更多的话语权和发言权，多以组织的名义和整体性要求获得决策合法性，以扩大自身利益。当这些强势会员与普通会员利益不一致时，行业协会为了获得会费、资金、人力等方面的支持，可能会通过为这些大企业服务谋取利益和方便。

2.与一般会员企业的关系疏远

当协会受大企业控制时，便可能发生协会“使命漂移”现象，行业协会利用信息优势采取隐蔽行动使得自身利益最大化而会员企业利益受损，进而导致会员企业的消极参与和“逆向选择”现象。行业协会与会员企业之间是委托代理关系，这种关系能够良好运行的关键，在于代理人能否行使好委托人所让渡出的权力、降低代理成本及履行好组织赋予它的职责，在委托人有效的激励和监督下实现代理效率和委托人利益最大化。当委托人即协会会员特别是中小会员长期被边缘化或者阻挡在决策范围外而无法参与议事活动，无法从“一揽子”的服务中挑选符合自己偏好的商品时，就容易因产生不公平感而消极参与，甚至不入会、退会或尽可能地不缴纳或拖延会费。有数据指出，“会费收缴率总体得分比仅为55%……远低于85%的定级标准”[6]。协会与一般会员的疏远，可能导致会员对行业协会缺乏了解和信任，从而影响会员向协会提供各种资源的积极性。

3.与其他潜在会员的关系疏远

行业协会有可能成为会员企业维持竞争优势的工具，导致维护行业利益的共益价值目标被忽视，从而影响与非会员企业的关系。一方面，实施价格歧视和价格联盟，以高于会员企业的供给价格为非会员企业提供产品和服务。另一方面，通过制定行业标准来限制非会员企业。关于行规行约和行业标准等规范对非会员企业是否应有作用效力在学者们之间还存在着争议，行业协会通过这一权力设置壁垒来限制非会员企业，侵犯非会员企业的利益。行业协会对会员利益的过度维护，导致会员与非会员企业利益的不均衡，违背了行业共益及公平竞争原则。

(三)组织行动的被动与不足

行业协会作为一个独立社会组织，有特定的目标追求与独特的行动逻辑，其以具有独立能力的行为主体介入社会结构的塑造中，不断展现其执行力、凝聚力及影响力。

1.行业服务或会员服务不足

行业协会可以集中资源为行业提供服务。如果行业组织覆盖范围不足，便不能全面地掌握本行业的发展状况，不能及时有效地为企业提供所需服务，进而得不到企业的认同。目前，行业协会在信息收集的全面性、信息分析的系统性、信息公布的开放性等信息服务方面存在着不足；在提供咨询、交流、培训和平台服务方面存在着不足。行业协会与其会员之间形成了“资源悖论”：一方面，企业想为行业协会提供资源或项目，却找不到可以承接的协会；另一方面，行业协会需要大量资金、人才及项目，却找不到提供这些资源的企业。

2.行业代表能力不足

覆盖率是协会作为行业代表的重要指标之一。然而，我国行业协会的覆盖率不足。行业协会的准入门槛过高，加入组织的企业数量和种类有限，中小企业加入行业协会的积极性存在着明显不足。我国行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业总数的40%左右，代表性不高，而且多为国有企业和规模型民营企业。[7]同时，同一行业的国有企业、集体企业、民营企业、外资企业等有着不同的利益需求，一个行业协会不可能同时满足所有类型企业的需求。即使是协会所能代表的行业或会员利益，在面对政府的侵权时，协会也可能无法有效开展维权活动，而迫于政府权威，对侵权行为选择视而不见。

3.行业自律能力不足

自律性包括自我约束和相互监督，通过行业协调、行业规范和行业惩戒等行动维护行业内部的竞争秩序，确立“组织化的私序”。一方面，协会缺乏对会员的约束。有研究表明，“行业协会的自律行为对协会成员的规范通常比政府对经营者的干预更为有效”[8]。然而，多数协会制定的行业规范比较笼统，《自律公约》流于形式。协会缺乏强制力，对会员违规行为的惩罚制裁力度较小，一般都是只限于内部通报，对会员并没有明确的制裁措施，导致行业自律难以维持。另一方面，协会缺乏对自身的约束。外部合法性要求行业协会追求行业发展和社会福利，扮演行业助推器的角色及承担更多的社会责任。行业协会与消费者存在着互惠关系，同时在自身角色冲突的作用下，协会凭借着在供求关系中的优势地位，也会出现为追求自身利益最大化而损害社会公众利益的行为。一是，行业协会作为生产者的团体，有可能在“行业逻辑”的影响下过度维护行业利益，抬高价格而损害消费者的利益；二是，行业协会在与政府一起指导企业规范用工行为、防范和化解矛盾争议时，可能依靠组织化的力量保护会员企业，主导劳动者从业标准和规范的话语权，从而侵害劳动者的基本权益。

四、中国行业协会治理存在问题的原因分析

(一)行业协会结构的形式化与简约化是效率机制和合法性机制共同作用的结果

与西方公共行政学的发展脉络和范式转换相似，我国行业协会的发展也围绕着工具理性和价值理性的争论而展现了巨大的张力。工具理性取向注重效率，认为效率即价值。经济学家认为，组织的目的是追求效率，组织效率在很大程度上受组织结构的影响。行业协会在“工具主义”的驱动下，非正式结构即精英治理成为组织运作的实际机制。虽然其可以很好地适应目前的环境，但由于存在着认知惰性与结构惯性，精英治理会对外部环境的敏感度下降，成为组织可持续发展的桎梏。短期效率与长期适应能力之间有一个深刻的矛盾：此时此地的适应性越强，对未来环境变化的适应能力就越弱。[9]价值理性取向注重合法性等内容，具有政治哲学色彩。制度学派认为，组织需要追求合法性机制，获得社会承认。在有限理性和不确定性的环境下，为了满足制度环境的需求，实现组织的可持续发展，行业协会需要建立“松散连接”的组织结构：在纵向结构上，会员大会、理事会、监事会和秘书处四个部门协调配合；在横向结构上，秘书处和各专业委员会分工协作，通过自我调节更好地适应环境变化。但是，“松散连接”的组织结构是有代价的，其牺牲了一定程度的效率。因此，在外部环境的双重要求下，理性化的行业协会就把正式制度与实际运作进行分离，即出于对合法性机制的追求，组织架构制定完成之后便束之高阁，而依靠非正式的组织结构通过遵从效率机制进行组织治理。协会一旦过度依赖精英治理，就可能出现治理异变，这不仅不利于组织的可持续发展，而且也损害效率。组织要想获得长期利益，需要不断完善组织的横向与纵向结构，实行民主治理进而实现协会自治。

(二)行业协会关系的依附与疏远源于对资源和规则的依赖

吉登斯认为，规则和资源构成社会分析中的记忆结构。一方面，我国行业协会依赖于政府的资源。资源结构的不均衡、资源使用的行政化干扰、资源获取的过度商业化取向等问题仍然构成社会组织的资源困局。[10]依照资源依赖理论，行业协会属于外部资源依赖型组织，其发展离不开资源的运用，但是行业协会自身并不能生产这些资源，需要充分利用政府和企业的资源，乃至社会多资源的整合，与周围环境进行互动。在我国，企业处于资源劣势，政府掌握的资源丰富且集中，组织选择资源的渠道较单一，为获得嵌入机会势必对政府所提供的资源和资源管理方式产生依赖。在脱钩过程中，行业协会人员心理上或行动上仍希望由政府主导或控制，导致协会脱钩形式化。脱钩后，协会或得到政府的项目扶持，或得到来自内部大企业的资金支持。

另一方面，我国行业协会依赖于政府的规则。规则是权力的一种显现，规则背后的权力大小决定着规则制约力量和遵从压力的大小。在市场经济领域，政府俘获理论认为，某些经济主体特别是利益集团会利用政府官员追求自身利益最大化的心理，通过“俘获”规则制定者，使其提供有利于自己的行为或规则。虽然行业协会并非完全意义上的经济组织，但是它的有效运转和作用发挥也离不开政府规则的支持。新制度主义认为，组织面对国家规制一般会采取遵从策略。行业协会权力来源于三个方面：一是法律的授权；二是企业会员对自己权利的让渡；三是政府权力的授予。[11]行业协会在机构名称、人员构成、组织性质等方面必须符合政府规定或政策要求才能在民政部登记，以获得合法性和较为宽松的政策环境。法律制度的不完善、会员企业对自身权力让渡不足及政府委托授权的缺失，导致行业协会自身权力存在不足，外部权力入侵。近年来，政府通过去权、赋权和转移职能等给予行业协会一定社会领域的独立权，促进行业协会的市场化、民间化进程，政府与行业协会之间由强关系转变为弱关系。但在政府、企业和行业协会权力博弈中，政府掌握着剩余控制权，决定着转移对象、内容和方式，行业协会无法规避政府权力，导致行业协会不得不遵从政府的规则。随着政府简政放权的推进，政府、市场和社会三者之间权力落差逐渐缩小，市场和社会“替代品”增加，协会对政府规则的依赖逐渐减小，二者进行互动合作已不可逆转。

(三)行业协会行动的被动与不足源于社会资本与策略能力的不足

第一，行业协会社会资本不足。社会资本的数量和质量影响着组织获取资源的能力，对协会的自主和自律行动有重要影响。社会资本主要有信任、参与和聚合的网络、“结构洞”三种形式。首先，信任资本。社会网络学派认为，社会是由个人构成的网络，其中社会网络中个体间关系的紧密程度依靠的是信任的强弱，高信任程度意味着拥有的社会资本多。由于企业间没有高水平的信任、凝聚力和团结度，在既有的社会资本条件下，可能无法避免集体行动的机会主义倾向。行业自律源于高度的组织化，高度的组织化源于高度认同，高度认同源于信任的培养。培养信任是促进成员合作的重要环节。群体内部个体之间无法和谐互动，导致成员之间缺乏信任而难以合作，社会公众对行业协会的信任不足，难以培育高度组织化的组织以实现其行动效果。同时，政府对协会也存在着信任缺失，对协会的委托授权较少，大多数权力尤其是监管权仍掌握在政府手中。其次，参与和聚合的网络。我国行业协会与政府形成了密集的垂直结构，使得行业协会容易受到政府、企业的控制。垂直网络无法维系社会信任，横向网络才是社会资本的重要组成。协会越多依赖政府的垂直控制，越会影响横向关系的发展。同时，行业协会覆盖面过窄，组织中社会网络的密集度低，民间集聚贫乏，使协会没有足够的能力将内部力量和利益进行凝聚。最后，结构洞资本。一方面，行业协会在企业、政府等形成的“结构洞”中处于弱势地位。低水平“结构洞”获取不重复信息的能力较低，调动资源变得困难，进而难以集中分散资源为行业提供服务。另一方面，协会成员往往自身关系有限且多为直接关系，多数个体没有跨越“结构洞”。

第二，行业协会策略能力不足。策略是指创造共识、构建共同利益，协调不同利益和各种关系的对策与战略。一方面，委托代理策略能力不足。从委托代理的角度讲，会员企业是委托人，行业协会(理事会、秘书长及相应机构)是代理人。会员企业与行业协会一旦存在信息不对称和利益目标不一致时，就会产生委托代理风险。另一方面，合作治理策略不足。理性个体经常会搭便车，以减少成本的方式实现利益最大化。在行业协会行动中，当行业协会提供的行业规则或者行业政策这类公共物品具有经济溢出效应即服务的正外部性时，就会有未承担成本的企业搭便车的现象；又因此类产品具有非排他性，故很难将其排除在外，从而陷入集体行动困境。搭便车的诱惑如果支配了决策的进程，会出现两种情况：一种情况是所有的参与者都选择搭便车，继而不会产生集体利益；另一种情况是，有些参与者提供集体物品而另一些人搭便车，导致集体利益的供给达不到最优水平，导致只有少数有代表性的行业协会通过政府购买服务、委托授权或招标等方式与政府达成合作共强关系，而大多数行业协会依然游离于合作治理体系之外。

五、中国行业协会治理转型的推进路径

(一)治理结构从形式化转向实质化

在成熟的组织治理结构中，功能往往是通过科层化的组织结构分工完成的。[12]因此，行业协会应将理事会等科层化的治理结构从形式层面转向实质层面，落实协会章程中对机构的权责规定、运转程序、资源流动及人员的权责范围的界定，实行协会的民主化、透明化及规范化运作，增强组织结构的权威性。并且，通过实行民主治理，既增加了各部门之间的主动性，彼此之间又分权制衡，提高协会运作效率。

1.完善会员代表大会制度，提高会员民主参与程度

从某种意义上讲，协会是一种代表型组织。在行业协会的制度构建上，行业协会的最高权力机关为会员代表大会，实行民主集中制。在以往实践中，会员代表大会长期被大企业操控，造成代理困境。对此，协会一方面要增加小企业和消费者代表在会员代表大会中的比重，改变以往大企业独断的方式，赋予小企业与消费者一定的投票权和决策权，提高组织的民主性与透明度。另一方面，要完善行业协会领导人产生机制。改善行业协会商会治理结构的一个重要途径就是增强领导人产生过程的民主程度，要明确行业协会商会提名和选举领导人所需的票数比例以及投票方式，提名和选举领导人的过程也必须公开。[13]同时，要建立和完善协会会长的任期制度以保证定期轮换，改变会长一成不变的治理模式，保障每个会员企业的治理权力，提高行业协会的代表性。

2.完善理事会运行制度，规范协会的议事程序

建立规范化的例会制度，程序性的内部议事规则、稳定的信息沟通渠道、多层次的对话交流制度等，是提高行业协会民主性与代表性的突破口，能够发挥会员的能动性，提高治理的民主性。因此，一要建立会员企业尤其是中小企业的权利保障制度，平等对待大小企业，在企业决策权与实力挂钩的同时，切实保障中小企业的利益。二要增强决策的程序性，比如大众参与程序、听证程序等，既能给会员表达意见的空间，又能够减少错误决策的产生。三要健全协会内部的意见表达机制和问责机制等，畅通会员参与渠道，鼓励行业协会会员积极参与行业协会事务的决策和治理，提高行业协会决策的民主性和科学性。

3.完善监事会制度，形成高效的监督体系

避免行业协会精英治理的异化，不仅需要政府业务指导部门、民政部门及其他政府部门的权力监管，还需要协会的自监督和社会的外监督。监事会是协会的监督机构，监事员的构成对监督功能的发挥有着重要影响。监事会要吸纳协会内部的专业人员、政府向协会委派的监事员及社会公众加入。目前，行业协会内部分工更加细化，协会积极推进专业人员参与，可以普及专业知识，避免盲目神化个人专业才能；公众加入监事会，可引导公众积极参与到对行业协会的民主监管中，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。同时，要加强监事会与会员代表大会、理事会的协作，在会员代表大会做出决策后，监事会应将理事会执行会员大会决策是否存在偏差及执行进度的情况反馈给会员企业。

(二)治理关系从差异转向平等

行业协会要从既有关系中寻找生存资源，利用精英的社会资本拓展组织的社会资本和社会认同，以实现获得既不依附政府也不依赖会员的双重独立性。在资源依赖的背景下，行业协会可以通过“正式合同”和“关系合同”的方式维系其关系，减少正式监控对其独立性的影响，自律其与资源提供方的共谋。[14]

1.建立协会与政府的平等合作关系，提升协会影响力

政府在信息分享、行业权威、业务指导等方面对行业协会有着重要影响，协会常常需要依赖政府的权威扩大规模或者提升影响力。一方面，协会要以平等的方式获得政府支持。要发挥协会中介组织的利益代表能力，积极鼓励会员进行政治参与，在相关政策制定上建言献策；要积极承接政府和有关部门购买的社会服务事项，扩大协会服务内容和规模，拓展行业协会的发展空间。另一方面，政府要发挥积极作用，促进行业协会发展。将职能向行业协会转移，明确政府购买行业协会服务的范围与方式，签订委托协议，支付相关费用，建立规范化的购买服务机制；进一步优化购买服务的方式和内容、发展多种形式和具有激励意义的资助，防止行业协会失灵。

2.建立协会与会员的平等关系，提升协会凝聚力

任何一个行业都可以抽象为一种组织或企业之间的网络，其中，每个企业都是网络中的一个结点，产生的经济、政治、社会行为也往往嵌入在社会结构网中。行业协会要实现长效发展，必然要充分发挥会员的积极性以实现协会的最大合力。一方面，行业协会要促进会员利益的实现。曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论认为，如果在整体目标实现之后获得自我利益，理性的个体才极有可能采取行动促成整体目标的实现。行业协会占据着的“结构洞”位置可以将分散资源整合，引导资源循环与再分配，凭借其信息优势实行选择性激励机制来吸引会员加入；要建立自愿参与约束和激励相容约束制度，基于完备的契约关系明确企业与行业协会的权、责、利界限，增强会员的积极性，避免协会代理困境。另一方面，行业协会会员特别是精英，要利用自身关系促进协会和行业发展。精英通过“英雄主义”情怀投入行动，实现会员的期待并获得会员的赞许，从而使得成员在协会精英的带动或情绪感染下，利用自身的各种关系，投入到协会运作当中，实现其共同利益。

(三)组织行动从被动转向自主

行业精英多为行业明星人物或者龙头企业的领导人，他们可以借助个人的人脉和自己所在企业的独特渠道与政府进行对话，表达行业的利益诉求，为行业的发展创造便利的外部环境。这些都可以帮助新生的行业协会迎来快速发展的机遇期，但是由于没有强大的行动能力和机制，协会很难获得持续发展。

1.沟通交流，互动学习

行业协会作为行业利益整体代表者，需要建立某种协商、沟通和谈判机制，与政府、其他相关群体和利益相关者进行合作、妥协甚至对抗等策略性互动，增加“社会技能”(Social Skill)。在与会员企业的互动中，行业协会要提升收集会员意见的能力，促成参与者的团结行动，形成组织规则的自主供给。在与政府的互动中，行业协会要学习制定行业规则，加强对会员企业的管理与服务，规范会员的集体行动。在与其他协会或社会组织的互动中，一方面，行业协会要学习合作共强，联合形成更大的社会网络和社会资本，明确服务项目，提高服务质量，获得竞争优势。另一方面，行业协会要通过“互益创业”(Social Entrepreneurship)提高自身发展和资源汲取的能力，摆脱对外部资源的依赖，促进协会走向自主，实现可持续发展。

2.创新业务，扩展服务

去行政化后，社会组织的后续发展问题及如何重构政社关系成为两大亟待研究的难题，行业协会发展和治理也陷入了停滞不前的窘境。行业协会的治理转型需要政府与行业协会合力完成、协作治理，既要发挥行业协会对市场经济发展和政府职能转变的推动作用，又要发挥政府对行业协会治理转型的宏观指导和政策保障作用。具体而言，可通过提供优质服务，提高自身知名度，或采用江华等人提出的“利益契合”[15]、姚华提出的“做加法”策略16]等方式促进协会合作治理的实现。

3.联合发展，扩大反响

协会的良性运作依赖于多力量参与合作，以及协会在发展中采取参与合作逻辑主动地、非单一地融入多领域。[17]一方面，就行业协会之间而言，可以联合起来举办一些活动。联合能够聚集各种平台、资源和网络的优势，借助他人之力扩大自身影响，进一步提高协会的社会知名度。另一方面，就行业协会与其他组织和公众而言，也存在着很大的合作空间——通过与企业合作，学习先进经验、增加办会基金；通过与公众合作，了解民之所想，提升行业公信力；通过与其他机构合作，拓展活动空间，进一步扩大影响力。反过来，通过合作企业和机构能够更好地理解和贯彻行业协会的思想，开展企业工作；民众能够了解协会工作的性质和目的，便于协会更好地调研。通过这种良性循环，把市场需要做却无人做、企业想要做却无法做、政府应该做却无力做的事办好，引领整个行业的良性发展。

六、结语

脱钩方案的实行为行业协会留下了发展空间，协会开始走向社会。组织结构、组织关系和组织行动形塑着行业协会的治理转型。行业协会治理不仅依赖于刚性的结构与制度，也需要从一定的关系环境中吸取资源，更需要行动者主观的策略行动。行业协会应从结构、关系和行动等方面不断调适，广泛发掘自身资源和创新服务方式，拓展更大的发展空间，实现自组织治理，更加深入地融入社会治理体系之中。