城市公共交通行业转型发展思考

近年来，随着共享单车、网约车等多种交通出行方式的普及，部分城市轨道交通建设逐步成网，传统地面公交普遍面临着客流下降、营收下滑的形势，加之新冠疫情持续影响、企业运行成本居高不下、财政补贴难以及时到位，多数公交企业深处经营困境，营运资金紧张，城市公共交通行业转型发展迫在眉睫。

城市公交企业面临的形势

民生“公益”面临激烈市场“竞争”。公交行业作为社会公用企业，一方面承担着城乡居民出行的社会责任，其经营环境、票价政策等具有“民生”属性；另一方面，由于居民出行方式多样化，受轨道交通、共享单车、网约车等对客流的冲击，公交客运市场“竞争”异常激烈，叠加疫情影响，公交行业客流分担率持续下降，与疫情之前的2019年相比，目前大部分公交企业日均客运量仅占2019年的50%左右。

“传统”经营策略难以适应“市场”环境。公交企业大多历史悠久，员工年龄偏大，缺乏市场思维，尚未建立有效的市场机制。在快速准点的轨道交通、灵活机动的共享单车、方便快捷的网约车夹击下，长期以来等客上车的经营思路，难以适应客运市场发展。

“低”客运收入难以支撑“高”运行成本。公交企业属于劳动密集型行业，人员费用支出普遍占剔除折旧后运行成本的70%左右。随着社会平均工资水平逐年上涨，公交员工对薪酬待遇提高的期望日益迫切，客流减少、营业收入逐年下滑与员工福利待遇增加诉求矛盾突出。

客运“主业”萎缩，增值“辅业”拓展艰难。面对不利形势，各地公交企业在巩固客运主业的同时，想法设法拓展公交广告、通勤包车、场站租赁、驾驶培训、出租运营、加油站、汽车维修、商贸物流等相关增值辅业。由于公交企业资源有限，虽然辅业拓展的范围较广，但没有特别的竞争优势，受整体市场环境影响，大多数企业辅业营收难以形成规模。

影响公交企业可持续发展因素分析

公交吸引力下降导致客运量难以回升

2021年末，我国城镇化率达到64.7%，较2012年提高11.6%，年均增长1.3%；2015年全国公交客运量765.4亿人次，2020年为442.36亿人次，短短五年公交客运量下降42.2%。城镇人口增加与公交客运量下降形成的鲜明对比，是乘客用“脚”投票的结果，是乘客出行需求的真实反映。

当前社会生活节奏快，面对可供选择的多种出行方式，乘客对出行工具最直接的要求是“快”和“准”，在居民出行效率优先的原则下，城市区域内乘客出行首先考虑的是时间成本，出行费用、舒适度等都排在出行所耗时间之后。乘客对乘坐公交的第一印象是速度慢、时间长、准点难；随着轨道在大中城市的兴建，快速、准点的地下轨道交通对地面公交形成了巨大的冲击。轨道和公交相比，虽然有着票价高、乘车拥挤、出入站距离长等不利因素，但在追求通行效率、节约通行时间的出行方式驱动下，面对轨道和公交两种交通工具，乘客出行首选的是轨道交通。

在轨道线网未能覆盖的区域，公交又面临着共享单车的夹击，共享单车灵活方便，是年轻人短途出行的利器。近两年随着共享电单车的投放量逐步扩大，共享单车由短距离代步，通过电单车将出行范围扩大到了5公里之外。早晚出行高峰期间，在住宅小区、商业写字楼甚至出现电单车一车难求的现象。

除轨道交通、共享单车影响之外，招手即停的出租车，预约定制的网约车，为特定出行群体提供了方便快捷的出行服务。面对轨道交通、共享单车、网约出租车等客流竞争主体，公交企业要以乘客需求为导向，在“快”和“准”上下功夫，充分发挥公交客运价格便宜、灵活机动的优势，在轨道、公交、慢行“三网融合”中找准自身的定位，通过差异化服务，逐步恢复公交对乘客的吸引力。

运行成本高致使公交发展负重前行

公交企业大多年代久、人员多、负担重，公交的劳动密集型行业特点，决定了人员支出在运行成本中占较大比重。近年来，中央和地方都要求提高人民收入水平，健全工资合理增长机制，除工资支出外，由企业承担的养老保险、住房公积金、医疗保险、失业及工伤生育保险、工会经费、福利费及职教费等各类工资附加费用，要占到工资支出的40%以上，公交企业发不出工资的新闻时有发生。

公交企业虽然人员多，但还存在着保安保洁、维修服务、收银收胆等外包服务；除企业正式聘用员工外，部分公交企业还存在数量较多的从事辅助工种的劳务代理人员，进一步增加了公交企业的运行成本。

随着公交电动化的推进，新能源电动车已成为公交运营的主力车型，相比较燃油及燃气车辆，电动车的维修成本大幅降低，但新能源公交车辆价格高，除车辆采购成本之外还要建设大量的充电桩。另外由于新能源车维修配件市场化程度低，材料采购成本议价空间有限。电价改革持续推进，用电市场化电费实行差异化管理，对公交新能源车用电管理带来了挑战。

过度依赖财政补贴影响公交健康发展

公交作为民生公益企业，一直执行低票价并对特定群体予以免费或优惠乘车，其自身收入难以支撑企业运转，财政补贴是保障企业发展的重要来源。由于客流大幅下降、人工成本大幅上涨，公交企业对政府补贴的依赖程度愈发增加，少数公交企业的财政补贴占其客运“收入”的比例高达70%。

从地方政府的角度来看，公交企业客流逐年减少，财政补贴反而逐年加大，政府为居民出行买单的价格越来越高，公交企业的价值难以体现。加之近年来地方财力日趋紧张，财政收支矛盾加大，从中央到地方都在压缩支出过紧日子，强化对财政资金的绩效管理。在财力紧张的大环境下，地方政府要求公交企业降本增效，提升自身造血功能，对公交的补贴尽量从严控制，勉强维持公交基本运转，部分地区甚至出现因补贴不到位而发生公交停运现象。

公交行业转型发展应对举措

提升通行效率，重塑公交吸引力。公交通行效率的提升，可以从拓展路权、提升速度、信息化调度等方面下功夫。

以退为进，让渡路权实现专用道成网。根据智研咨询《2020-2026年中国公共汽电车行业发展战略规划及竞争战略分析报告》，2020年，全国公交专用道14951.7公里，各地政府在落实公交优先和绿色出行方面做出了巨大的努力。从目前部分地区公交专用道运行情况来看，普遍存在着专用道断点多、不成网，在道路相对拥堵的节点取消专用道，致使公交车辆时快时慢，未能发挥专用道的应有作用。

由于城市道路资源稀缺，而大多数公交专用道流量不饱和，客观上存在造成高峰时段公交专用道空闲、其他车道堵塞现象，社会车辆意见非常大，取消公交专用道的呼声时有出现，给交通管理者造成较大的压力。

面对公交专用道被不断蚕食的窘境，可借鉴部分城市车辆限行做法，对公交专用道实行“反向限行”，在合理测算车辆通行流量的前提下，制定规则每天允许不同尾号的社会车辆进入公交专用道；在让渡专用道路权的同时，向交通管理部门申请，只要有2条车道就设置1条公交专用道。这样通过以退为进的方式，即可实现公交专用道成网，也避免了道路资源浪费，更实现了不管道路如何拥堵，城市内总有一条动脉畅通无阻且流量相对饱和，极大提高地面公交对乘客的吸引力。

溯本求源，找到速度和安全的平衡点。公交企业安全生产环境复杂，“一个人一辆车穿行一座城”的运营模式难以避免安全生产事故。常言到“十个事故九个快”，大多数公交企业的抓安全首先抓的就是车辆速度。今年8月份，某省会城市公交为安全起见对路口通行限速，导致市民纷纷吐槽“公交不如单车快”。公交限速的初衷是为了安全，但车速慢也不等于绝度安全，公交作为通行工具，乘客核心的诉求是通行效率，因噎废食一味强调安全，以牺牲乘客的出行时间和乘车体验为代价，必将进一步降低公交的吸引力。

如何做到公交出行迅速便捷，又能保障车辆通行安全，需要在效率和安全之间找到平衡点。随着公交设施信息化程度不断提高，公交车辆可通过GPS对不同路段设置不同的通行速度，城市快速路、公交专用道、高架桥等可适当提速（有站立区域的城市客车速度上限为69公里/小时），市内主干道、支线和微循环等线路，也应根据路况做到“该快的路段快，该慢的地方慢”。

信息引领，精准调度打造准点公交。在公交专用道成网、提升公交速度的基础上，借助信息化手段，对公交班次根据客流和路况进行动态精准调度。在强化准点出站、准点到站之外，更加注重车辆行驶过程管控，避免因途中耽搁而抢点到站，造成车辆接龙情况发生。

由于公交客流急剧下降，部分公交企业为降低成本，加大行车间隔，导致客流减少-车次减少-客流更少的恶性循环。为重获乘客信心，要合理安排行车计划，按客流量高低时段调整发车频次，加密主干线路早晚高峰车辆班次（5-8分钟/班车），平峰时段尽量固定发车间隔，通过对运力的合理调配，以准时、可靠提升公交对乘客的吸引力。

乘客对公交是否准点的感受，很大程度上取决于候车时间的长短。通过公交运行数据共享，在智慧站牌、网上公交APP实时显示公交数据的同时，将车辆发车时间、到站时刻等数据实时共享给百度、高德、车来了等出行软件公司，多管齐下培养乘客出门前查询车辆到站时间的习惯，增加乘车的可预期性，从而切实减少乘客等候时间，提升乘车体验。

推进降本增效，严控运营成本。面对营收下降趋势，公交企业要加大成本费用管控，可通过控制人员规模、自主替代外包、加强采购监管、成本费用分解等措施，进一步压缩经营成本。

精干队伍，严控人员规模。以国有企业三项制度改革为契机，根据各岗位实际工作量定岗定编，做到人岗匹配；打破辅助工种岗位界限，推行综合工种一专多能，有效降低辅助人员数量；借助信息科技手段，对场站执勤、BRT岛站值守、仓库管理等实行技术换人；严把人员入口，通过自然减员、人员转岗、富裕人员劳务输出等措施，逐步降低人力资源成本。

取消外包，鼓励自主创新。全面取消外包服务，通过培训将富裕人员转为保安保洁、充电服务、场站看护等辅助岗位；整合维保力量，组建一支集维修保养、信息服务、工程改造为一体的技术攻关队伍，承接原本对外招标的场站维修、BRT岛站维护、信息系统维保、简易工程养护、洗车台维修等设备检修项目，对业务“内循环”减少支出产生的效益按一定比例进行激励，以“自主+创新”模式大幅降低企业支付给外部的成本。

强化监管，降低采购成本。建立采购事前评估机制，成立价格审议小组，通过比价、询价降低采购价格；对市场行情变化大采用费率招标的项目，通过选定供应商库，实行竞价采购；加大新能源车用电“峰平谷”考核力度，通过挪车、换车实行错峰充电、削峰填谷，减少电能消耗。

加强核算，压实成本责任。加大企业全面预算管理力度，建立成本费用支出事前预算申报、事中过程管控、事后绩效评价机制；大力压减非生产性支出，减少低效无效费用；以公交企业生产经营基本单位公交车为载体，建立涵盖人员支出、维修工时、材料消耗、燃料动力等成本费用的单车核算体系；建立罚超奖减的成本费用绩效管理制度，压实各级管理部门、各生产岗位的成本费用管理责任。

科学成本规制，避免补贴无限扩大。公交企业要摒弃“等靠要”思想，勇于自我革新，加大转型发展力度，通过降本增效避免走入财政补贴“无底洞”的困境。

首先要算好收支明白账，在科学测算各类收入和成本费用的基础上，积极争取建立财政补贴成本规制。补贴金额测算不可一味强调营收下降、人员成本上升，对客运主业的下降可酌情以辅业进行弥补，对人员增资的需求尽量通过减少人员来实现，成本规制既要体现企业自主增收节支的努力成果，更要进一步激发公交企业降本增效的内生动力。

其次要做好宣传文章，大力宣传公交以乘客为中心的服务理念，宣传公交带头“礼让斑马线”等文明举措，宣传公交降本增效取得的成果，以服务和实效获得政府部门和社会各界对公交行业的理解和支持。

结语

城市公交具有集约高效、节能环保的优势，公交车作为公众出行的必备工具，是缓解城市交通拥堵，提高政府基本公共服务水平的重要载体；也是“碳达峰、碳中和”新发展格局下，居民绿色出行生活方式的生动体现。

当前，城市交通面临着变革，公交企业要直面客流降、成本高等问题，着力提高公交吸引力，降低运营成本，坚持以人民为中心，全面提升乘客体验，探索实践公共交通优先发展战略，推动城市公共交通发展再上新台阶。